Restitution de biens culturels (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à la restitution de biens culturels provenant d'États qui, du fait d'une appropriation illicite, en ont été privés. La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.
Discussion générale
Mme Rachida Dati, ministre de la culture . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Ce projet de loi historique vient accomplir les engagements pris en 2017 par Emmanuel Macron dans son discours de Ouagadougou sur une nouvelle relation d'amitié entre la France et l'Afrique.
À ceux qui s'interrogent sur le temps pris pour concrétiser ce projet de loi, je demande de mesurer la portée historique des paroles du chef de l'État. Il fallait un véritable changement de paradigme, les biens de la nation étant inaliénables, pour que les professionnels envisagent les restitutions. Ce débat dépasse de loin la seule administration du ministère de la culture. Chaque famille politique l'a eu, et les Français eux-mêmes. Nous mesurons tous le chemin parcouru pour parvenir à des conditions de discussion apaisées sur ce texte.
La France veut répondre aux demandes de restitution conformément à ses principes et ses valeurs, avec la conviction que le dialogue des peuples a pour horizon l'universel. Nous savons combien ce texte est attendu, espéré, en particulier sur le continent africain.
Je remercie la commission de la culture qui a compris les enjeux, en particulier la rapporteure Catherine Morin-Desailly et le président Lafon, ainsi que Max Brisson, Pierre Ouzoulias et Adel Ziane. La récurrence prévisible des demandes de restitution a conduit à s'orienter vers trois lois-cadres : sur les biens spoliés, sur les restes humains et sur les biens culturels acquis de manière illicite.
Deux lois-cadres ont déjà été adoptées en 2023 : la loi sur les biens ayant fait l'objet d'une appropriation lors des persécutions antisémites entre 1933 et 1945 et la loi sur les restes humains appartenant aux collections publiques.
Le présent projet de loi complète ces deux précédentes évolutions du droit patrimonial français. Il prévoit une nouvelle dérogation au principe d'inaliénabilité des collections publiques, cette fois pour les biens culturels ayant fait l'objet d'une appropriation illicite. Ainsi, la France se place à l'avant-garde des nations.
Je salue la mémoire de Sylvain Amic qui fut l'artisan décisif des deux premières lois-cadres, ainsi que le service des musées de France et le service des affaires juridiques et internationales du ministère.
Ce projet de loi est fondateur. Il consacre une nouvelle relation à nos collections publiques. Il atteste d'un changement d'époque. Soyons lucides : l'acquisition de certains biens culturels s'est faite dans des contextes de domination et de contrainte, à la suite des conquêtes coloniales de la France. Certaines acquisitions ont pu se faire par la violence, le vol ou le pillage.
Une prise de conscience internationale s'est imposée, à l'image de l'appel solennel Pour le retour à ceux qui l'ont créé d'un patrimoine culturel irremplaçable lancé à Paris en 1978 par Amadou-Mahtar M'Bow, directeur général de l'Unesco : restituer au pays qui l'a produit telle oeuvre d'art, c'est permettre à un peuple de retrouver son identité, c'est faire la preuve que se poursuit toujours le dialogue des civilisations.
La présente loi s'inscrit dans cette volonté désormais internationale. Depuis 2017, un important travail a été accompli, avec la remise du rapport Sarr-Savoy sur la restitution du patrimoine africain tout d'abord, puis du rapport de l'ambassadeur pour la coopération internationale dans le domaine du patrimoine.
Ces travaux ont été accompagnés par une recherche des provenances dans nos musées et bibliothèques, tâche immense au regard des 125 millions d'items que conservent nos musées de France.
Nous avons vu ces enjeux de restitution à l'oeuvre dans les pays de provenance. Ils ne se limitent pas à des revendications tournées vers le passé, mais sont liés à des ouvertures de musées et à des projets de valorisation du patrimoine et de formation des personnels. Cela touche à la cohésion sociale et politique, de la jeunesse en particulier. Les restitutions bénéficient directement aux populations.
Au prisme des restitutions, un renouvellement profond des partenariats culturels et scientifiques s'engage, conformément à la vision du Président de la République dès 2017.
Ainsi, en 2020 et 2025, des lois d'espèces pour les restitutions de biens au Bénin, au Sénégal et à la Côte d'Ivoire ont été adoptées. Ces récentes lois ont mis en évidence la nécessité d'instaurer un cadre juridique adapté. La restitution du tambour Djidji Ayôkwê a montré qu'un consensus existait au Parlement sur les objectifs d'une loi-cadre.
La France franchit une étape historique. Nous nous fondons sur l'intérêt général, celui de la réappropriation par d'autres peuples du patrimoine dont ils ont été privés illicitement. Nous réparons le lien qui unit ces peuples à leur mémoire. La France souhaite aussi reconnaître leur rôle dans la conservation de ce patrimoine et sa mise en valeur.
Nous devons disposer d'un protocole sûr fondé sur la recherche historique et l'expertise patrimoniale. C'est ce que cette loi-cadre prévoit, en circonscrivant à des cas précis la possibilité de déroger à l'inaliénabilité des collections publiques.
Ce texte précise le mécanisme d'instruction d'une demande de restitution. Je salue les améliorations du texte apportées par la commission, avec la constitution obligatoire d'un comité scientifique bilatéral ; s'ensuivra la saisine de la commission nationale des restitutions qui émettra un avis sur le fondement des travaux du comité scientifique bilatéral.
En inscrivant cette commission nationale au sein du Haut Conseil des musées de France, nous faisons des restitutions une priorité de notre politique patrimoniale. Pour garantir l'impartialité et la solidité juridique de la procédure, la loi confie au Conseil d'État le soin de prononcer par décret la sortie du domaine public de chaque oeuvre. Ainsi, chaque restitution reposera sur une analyse rigoureuse, respectueuse des exigences du législateur.
Le Gouvernement a déposé un amendement précisant les différents paramètres de la commission nationale des restitutions, notamment sur sa saisine par le ministre de la culture. Cette commission pourra formuler des recommandations. Sa composition reflétera les enjeux d'indépendance, de transparence et de collégialité chers au Sénat.
Ce projet de loi s'adresse à tous les États étrangers, conformément à la diversité de nos collections. Le choix de deux bornes chronologiques a été fait : 20 novembre 1815 et 23 avril 1972. La première borne chronologique est la signature du second traité de Paris. Elle correspond à la clôture d'un mouvement de restitutions de grande ampleur entre pays européens et ouvre sur la colonisation. La seconde est la veille de l'entrée en vigueur de la convention Unesco de 1970. Ce projet de loi définit donc deux régimes : le premier, de 1815 à 1972, dans ce projet de loi ; le second dans le cadre de la convention Unesco.
Ce projet de loi, loin de menacer notre patrimoine, montre le souhait de la France de renforcer les liens qui l'unissent au monde, alors que les discours de repli identitaire se multiplient. C'est plus nécessaire que jamais. Ce dispositif juridique est solide. Il a été profondément mûri et précisé, avec le concours de votre commission.
La France reste ainsi fidèle à sa vision de la culture. Je vous demande, au nom du Gouvernement, de répondre par votre vote à l'attente et à l'espoir de ces États et de ces peuples. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; MM. Pierre Ouzoulias, Marc Laménie et Laurent Lafon applaudissent également.)
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et UC ; M. Adel Ziane applaudit également.) Ce texte marque l'achèvement du cycle législatif sur la restitution des biens des collections publiques, après les textes de juillet 2022 sur les biens spoliés lors de persécutions antisémites et celle de décembre 2023 sur les restes humains. Madame la ministre, il constitue le troisième et dernier volet du triptyque législatif initié par votre prédécesseur, Mme Rima Abdul-Malak.
Il marque aussi un aboutissement des travaux de la commission de la culture du Sénat, depuis vingt-cinq ans, après la restitution de la Vénus hottentote à l'Afrique du Sud.
Notre commission a travaillé sans relâche. Ces travaux ont été portés par l'engagement sincère et constant de plusieurs collègues, dont Pierre Ouzoulias et Max Brisson, rapporteurs de la première mission d'information de 2020. Nous avons continué à avancer ensemble. Ce compagnonnage et notre opiniâtreté ont payé. Le contexte n'a plus rien à voir avec celui qui prévalait en 2010, quand je défendais mon texte sur la restitution des têtes maories à la Nouvelle-Zélande.
Nous touchons à des questions juridiques, historiques et éthiques. Malgré nos désaccords, la restitution est maintenant parfaitement identifiée dans le débat public. Si les moyens restent sous-dimensionnés, la restitution constitue un nouveau paradigme muséal.
Face aux demandes existantes et à leur prévisible multiplication, nous devions nous doter de lois-cadres pour nous prémunir de l'arbitraire et du fait du prince. Un juste équilibre doit être défini entre le projet universel de nos musées et l'exigence de réparer les appropriations indignes ou illicites du passé.
En dépit de sa longue maturation, le texte déposé sur le bureau du Sénat ne répondait pas à cette ambition. Aussi il a été profondément remanié par la commission de la culture.
Ce projet de loi organise une procédure administrative de restitution. Le législateur conservera néanmoins la possibilité d'agir par loi d'espèce. La procédure est circonscrite aux biens appropriés de façon illicite entre deux bornes précises : le traité de Vienne et le point de départ du régime judiciaire de restitution découlant de la convention Unesco de 1970.
L'ensemble des critères ont fait l'objet de débats nourris. L'instruction des demandes devra être robuste. Le projet de loi est faible sur ce point. Dès 2020, Pierre Ouzoulias, Max Brisson et moi-même plaidions pour la conduite systématique d'une instruction scientifique des demandes en association avec les pays demandeurs. Je regrette la transmission tardive des éléments nous permettant d'apprécier finement la portée des bornes temporelles.
Les débats furent nourris, notamment sur la possibilité de définir finement le caractère licite ou illicite des appropriations. L'instruction des demandes se devra d'être robuste. En la matière, le projet de loi reste insuffisant. Dès 2020, nous demandions une instruction scientifique des demandes. En janvier 2022, le Sénat a voté la création d'un conseil national de réflexion. Ce projet de loi se contente d'un comité bilatéral ad hoc, au sein d'une procédure à la main du ministère de la culture.
La commission a donc largement réécrit le projet de loi. Le nouvel équilibre trouvé garantit que les demandes seront examinées de manière rigoureuse et indépendante.
Le bornage temporel du texte est conservé. Dans l'absolu, il aurait été souhaitable de trouver un moyen de traiter l'ensemble des demandes, quelle que soit la date. Toutefois, nous devons être pragmatiques. Les sources historiques relatant l'acquisition se font plus rares à mesure que l'on remonte le temps.
Le congrès de Vienne, jalon pertinent pour la seule histoire européenne, nous a paru maladroit s'agissant de biens essentiellement extra-européens. Nous lui avons substitué la référence au second traité de Paris, point de départ du second empire colonial.
Nous avons aussi prévu la consultation systématique d'un comité bilatéral scientifique et d'une commission nationale pérenne et indépendante.
À la vision minimale du projet de loi initial, nous substituons l'ambition d'une doctrine française de restitution. La représentation nationale ne peut se départir de sa compétence qu'à condition d'avoir des garanties sur la procédure. Un cadre solide nous protégera du fait du prince et du risque d'erreur. Nous avons quelques malheureux exemples.
Je me réjouis de constater que l'amendement du Gouvernement ne remet en cause aucune de ces garanties. Malgré un mauvais départ, je salue le travail mené ensemble, qui a permis d'inscrire la vision de notre commission au coeur du projet de loi. Alors que la France fait figure de référence en matière d'expertise muséale, il nous revient d'affirmer notre modèle de restitution. Il sera observé à l'étranger. Faisons en sorte que ce modèle repose sur une approche rigoureuse et exigeante.
Il nous faut demeurer fidèle à notre ligne, sans céder au déni ni à la repentance, en reconnaissant l'héritage de notre passé colonial et le besoin de réparation. C'est par cette voie étroite que nous pourrons approfondir notre coopération et notre dialogue avec les États demandeurs. La restitution d'un objet n'est pas une fin en soi, elle s'inscrit dans une politique partenariale et une réflexion sur la transmission du patrimoine de toute notre humanité. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC, INDEP, du RDSE et du groupe CRCE-K)
M. Adel Ziane . - Je remercie très sincèrement notre rapporteure, ainsi que Max Brisson, Pierre Ouzoulias et Laurent Lafon de m'avoir associé à leur travail. Je remercie également le ministère de la culture.
Cette exigence de méthode rigoureuse et transpartisane fait la force de ce texte qualifié d'historique. Nous avons aussi élargi le choix des personnes auditionnées aux établissements territoriaux, en première ligne des demandes de restitution.
Ces sujets demandaient une réponse d'ensemble du législateur. Ce texte clôt le triptyque législatif sur le sujet. Il restera toutefois à traiter la question des territoires d'outre-mer et quelques cas spécifiques.
La complexité de ces enjeux a été mise en lumière. Il fallait un cadre clair et structuré pour répondre à des demandes de plus en plus nombreuses.
Nous ne sommes face ni à une loi mémorielle ni à une loi de repentance. Il ne s'agit pas de réinterpréter ou de réécrire l'histoire, mais de définir une procédure administrative, circonscrite aux biens acquis de façon illicite.
Ce texte, technique, assume un choix politique : nous mettons en place une deuxième voie de restitution, mais le Parlement pourra toujours se prononcer par des lois d'espèce.
Le deuxième objectif est d'éviter le fait du prince et la multiplication de lois d'espèce pour lesquelles le Parlement était relégué au rôle de chambre d'enregistrement, l'oeuvre concernée étant parfois déjà presque dans l'avion.
Enfin, ce texte offre aux établissements muséaux, trop souvent laissés seuls face aux demandes d'États étrangers, un cadre clair, protecteur et lisible.
Les échanges avec les historiens de l'art, l'étude des pratiques de nos voisins ont été éclairants et ont révélé des difficultés internes.
Le texte enrichi par la commission franchit une étape. Je salue le caractère universel du périmètre géographique retenu, ainsi que la mise en place d'une procédure permettant de traiter la grande majorité des demandes sur la base de critères uniformes.
La création d'une commission nationale de restitution, fruit d'une initiative parlementaire, constitue une avancée majeure. Alors que le projet de loi initial prévoyait la simple faculté de recourir à la consultation d'un comité scientifique bilatéral ad hoc, nous rendons cette instruction obligatoire, afin de définir une véritable doctrine française en la matière, à l'abri de l'arbitraire. Sa composition pluraliste et indépendante garantira la solidité scientifique des avis rendus et l'équilibre institutionnel.
L'instruction de chaque demande sera menée avec l'État demandeur. La préconisation reposera sur des critères de restituabilité définis par la loi. La publicité des avis renforcera la confiance dans la décision publique, condition d'un dialogue apaisé, dégagé des logiques mémorielles ou de repentance.
Cette avancée s'inscrit dans la ligne constante du Sénat, exprimée notamment dans le rapport de 2020 de nos collègues Brisson, Ouzoulias et Morin-Desailly, et dans la proposition de loi adoptée en 2022.
Ce texte fait de la restitution non pas un geste isolé ou symbolique, mais le point de départ d'un dialogue culturel renouvelé, fondé sur la coopération, la circulation des oeuvres et le respect. Le groupe socialiste le votera. (Applaudissements sur de nombreuses travées)
M. Pierre Ouzoulias . - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et CRCE-K) Le 6 mars 2002 était promulguée la loi visant à restituer la dépouille de Saartjie Baartman à l'Afrique du Sud, à l'initiative de notre ancien collègue Nicolas About. Depuis, notre commission de la culture n'a cessé d'oeuvrer. Dix propositions ou projets de loi ont été débattus - grâce notamment à Catherine Morin-Desailly qui a défendu, contre le conservatisme de l'institution muséale, une conception humaniste et universaliste des collections nationales. Derrière elle, nous nous sommes opposés au fait du prince : une restitution légitime n'est pas un cadeau diplomatique.
Le Sénat a pu compter sur des spécialistes comme Jacques Sallois, ancien directeur des Musées de France, qui a défendu une approche éthique, historique et déontologique des restituions, respectueuse à la fois la fois des droits des États spoliés et des exigences de la recherche scientifique. Je regrette que cette position équilibrée n'ait pas davantage inspiré le rapport Sarr-Savoy.
Je salue la détermination de l'ancienne ministre Rima Abdul Malak et j'ai une pensée émue pour son conseiller Sylvain Amic.
Par principe, je suis opposé aux lois mémorielles. L'autonomie de la recherche historique est constitutive de notre démocratie. Imposer une histoire officielle par la loi est le propre des régimes autoritaires - regardez à l'Est comme à l'Ouest.
Pour Felwine Sarr, la restitution est un acte politique qui répare une fracture historique. Avec Benjamin Stora, je pense que l'histoire ne sert pas à guérir les mémoires blessées. La restitution est avant tout une démarche patrimoniale visant à établir le parcours des oeuvres et les conditions de leur acquisition. Chaque dossier est un cas d'espèce. À la future commission nationale des restitutions d'organiser la collaboration d'experts afin d'instruire les demandes, de bâtir une méthodologie, une déontologie et des jurisprudences. Sa présidence par un conseiller d'État sera gage de son indépendance.
Une fois la loi promulguée, restera le chantier de la recherche de la provenance des collections, qui exigera des moyens importants.
Nous avons le devoir moral de répondre aux demandes des communautés des territoires français ultramarins qui ne peuvent être satisfaites ni par la loi Morin-Desailly de 2023 ni par ce projet de loi. À tout le moins, déposons dans leurs collections publiques les restes humains et les biens culturels qui font l'objet de démarches de restitution. (Applaudissements sur de nombreuses travées)
M. Max Brisson. - Très bien !
Mme Mathilde Ollivier . - (Applaudissements sur les travées du GEST) Enfin, ce projet de loi fondamental est inscrit à notre ordre du jour. Il pourra être dérogé au principe d'inaliénabilité des collections publiques afin que des peuples se réapproprient des éléments de leur patrimoine. L'interrogation sur la provenance des oeuvres émane aussi du public, dans une volonté de décolonisation de nos musées et, in fine, de nos imaginaires.
Ce texte ne saurait être réduit à une simple procédure administrative. Il interroge notre histoire, notre mémoire et notre responsabilité politique. Certains voudraient éviter de parler de colonisation, mais tout renvoie à un système colonial qui a organisé et légitimé l'extraction massive de biens culturels, souvent dans la violence, la domination ou la contrainte.
Les demandes de restitution sont légitimes. Ces biens portent une histoire, une mémoire, une spiritualité. Ils ont un impact sur les peuples privés de leur mémoire, sur leur capacité à se raconter, à créer des imaginaires. Souleymane Bachir Diagne parle d'« objets mutants ». Leur nature, leur portée symbolique et spirituelle a changé : ils participent à la créolisation de nos imaginaires. Leur restitution est un signe que le travail mémoriel sur les crimes de la colonisation avance.
Ces restitutions seront l'occasion d'une collaboration scientifique et muséale avec les pays demandeurs. Elles rééquilibrent une inégalité de fait entre les musées occidentaux aux larges et précieuses collections et les pays africains dont 95 % du patrimoine est en dehors de leurs frontières. Ils retrouvent ainsi un pouvoir de négociation.
N'en déplaise à ceux qui jouent des peurs pour exacerber les nationalismes, par ce texte, nous avançons sur la reconnaissance des crimes coloniaux et sur la place que nous donnons dans nos musées aux arts du monde entier, célébrés dans leurs identités multiples. Nous défendrons des amendements en ce sens.
Le GEST votera ce texte, qui devra être accompagné de moyens pour accélérer le travail sur les provenances. (Applaudissements sur les travées du GEST)
M. Bernard Fialaire . - (Applaudissements sur les travées du RDSE et sur quelques travées du groupe Les Républicains) Le RDSE votera ce texte nécessaire et attendu. Enfin une loi-cadre appréhendant toutes les appropriations illicites, selon une procédure répondant à des critères fixes et homogènes ! Notre rapporteure a rendu systématique l'instruction scientifique des demandes de restitutions, confiée à une instance indépendante et spécialisée. Cela assurera la transparence et fera connaître la doctrine française en la matière.
Pourquoi parler de « restitution » plutôt que de retour, de rétrocession ? C'est qu'en soustrayant un bien à l'oubli, l'acquéreur en a révélé la richesse culturelle : il acquiert un bien jugé commun et restitue un bien extraordinaire. Notre regard en a fait une oeuvre d'art : c'est en somme notre culture qui sera exportée, dans une démarche universaliste.
Un bien peut être déclassé pour être restitué. Ce qui reste absolu, c'est l'inaliénabilité du caractère culturel du bien, siège de sa valeur. D'où l'exigence de conditions d'exposition et de conservation avant sa restitution. Peut-être faudrait-il envisager l'inscription au patrimoine mondial de l'humanité d'objets, dès lors qu'ils revêtent une identité culturelle essentielle pour les peuples et alimentent un dialogue interculturel ? C'est le rôle de la culture d'ouvrir des voies vers la concorde universelle. (Applaudissements sur plusieurs travées)
M. Laurent Lafon . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Depuis 2020 et le rapport fondateur de notre commission sur les restitutions, deux lois-cadres ont été adoptées, deux lois d'espèces et enfin une proposition de loi créant une instance compétente sur la restitution : six textes en cinq ans !
Alors qu'une quinzaine de demandes de restitution attendent une réponse, il nous faut clore ce cycle en adoptant le dernier volet du triptyque législatif sur les restitutions.
Ce projet de loi est le fruit des travaux menés par la commission de la culture du Sénat depuis plus de vingt ans. Il a nécessité de l'engagement, une vision, et du courage face aux oppositions.
Que tous nos collègues qui y ont contribué soient remerciés : Catherine Morin-Desailly, Max Brisson, Pierre Ouzoulias, Adel Ziane. Ils ont défini la philosophie de notre assemblée en matière de restitution. Ces lignes directrices nous guideront.
La mécanique des lois-cadres est connue : il s'agit de partager la compétence du législateur en vue d'un déclassement administratif des biens des collections publiques répondant à certains critères. Le bornage temporel retenu couvre la seconde période coloniale, sans remonter trop loin dans le temps. Le projet de loi exclut les biens militaires, saisis de manière légitime, ainsi que les biens archéologiques, en raison du flou juridique autour des opérations de fouilles.
Nous avons suivi le Gouvernement sur l'intégration des biens issus de dons et de legs, en dépit des réserves du Conseil d'État, sans quoi le projet de loi serait vidé de sa portée. Le risque de l'inconstitutionnalité mérite d'être pris au regard de l'importance de l'enjeu : inscrire dans la loi le principe de la réparation des appropriations illicites survenues au cours de la période coloniale. Cette ambition ne doit pas être contrecarrée par le droit de disposer librement de son patrimoine, surtout quand celui-ci a été acquis de manière illicite.
La procédure envisagée par le Gouvernement ne tenait pas compte des recommandations du Sénat, qui préconise depuis 2020 une instruction scientifique des demandes par une instance pérenne et indépendante. Plutôt que la consultation facultative d'un comité scientifique ad hoc, nous avons prévu la consultation obligatoire de deux instances : un comité scientifique bilatéral et une commission nationale permanente, qui définira sur le temps long l'approche française. Présidée par un membre du Conseil d'État, elle comprendra des spécialistes du droit, des historiens et des ethnologues, mais aussi un magistrat judiciaire et des représentants des ministères de la recherche et des armées ainsi que des collectivités territoriales.
Madame la ministre, nous avons eu de fructueux échanges et je salue les évolutions que vous avez acceptées sur ce point crucial. L'amendement du Gouvernement ne revient pas sur ces garanties.
Le texte issu des travaux de la commission de la culture définit le bon équilibre en matière de restitution des biens culturels, avec une procédure rigoureuse et ciblée. Son adoption dotera enfin notre pays d'un outil opérant, à l'instar de plusieurs de nos voisins européens, mettra fin au fait du prince et renouvellera notre dialogue avec nos partenaires étrangers. Je vous invite à le voter, enrichi par l'amendement du Gouvernement. (Applaudissements sur plusieurs travées)
M. Pierre Médevielle . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Lors de l'examen de la loi de restitution du tambour parleur Djidji Ayôkwê à la Côte d'Ivoire, nous rappelions la nécessité d'une loi-cadre. Enfin, ce texte est arrivé. Il fallait doter notre pays de règles et de critères stables et transparents sur un sujet aussi fondamental.
Nous accueillons donc favorablement ce projet de loi et saluons le travail des sénateurs de tous bords qui se sont mobilisés sur le sujet, à commencer par Catherine Morin-Desailly.
Ce texte s'inscrit à la suite des deux lois de 2022 et 2023. Les enjeux sont considérables et touchent à l'inaliénabilité du domaine public. Pierre angulaire du droit administratif français, ce principe, qui remonte à l'Ancien Régime, a été consacré par la Cour d'appel de Paris en 1846, la Cour de cassation en 1896, le Conseil d'État en 1932 et, pour les collections des musées publics, par la loi du 4 janvier 2002.
La restitution organisée de biens culturels acquis de façon illicite et le respect du principe d'inaliénabilité ne sont pas antinomiques. Dans un cas comme dans l'autre, il faut éviter les lois d'espèce aléatoires.
Nous avons de toute évidence besoin d'une loi-cadre. La version initiale du Gouvernement était perfectible. Le passage en commission a permis d'éviter certains écueils.
Le projet de loi prévoit une dérogation assez large au principe d'inaliénabilité et inclut les biens reçus par dons et legs.
C'était nécessaire pour assurer une grande portée à ce texte. Néanmoins, le Conseil d'État a émis des réserves au nom du respect du droit fondamental de propriété. Pour y déroger, le motif d'intérêt général doit être suffisant, ce qui n'était pas forcément le cas en l'espèce. Toutefois, la rapporteure estime le risque de censure limité. Aussi, la commission n'a pas restreint le champ du texte. Cette loi est attendue et nécessaire, il serait regrettable qu'elle soit censurée.
La commission a institué une commission nationale des restitutions, pour se prémunir de l'arbitraire. L'association des parlementaires à cette commission est un bon signal.
Sous réserve du déroulement des débats, le groupe Les Indépendants votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
M. Max Brisson . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je félicite Catherine Morin-Desailly pour sa constance et la qualité de ses travaux, toujours collégiaux et transpartisans. Je salue Pierre Ouzoulias et Adel Ziane, avec qui nous avons élaboré, sous l'égide du président Lafon, une position réfléchie tranchant avec la verticalité dont a longtemps fait preuve l'exécutif.
Face à l'augmentation des demandes de restitution, il fallait se doter d'une procédure claire et objective. Les lois d'espèce ne sont pas appropriées, d'autant que l'exécutif les a parfois dévoyées.
Trois principes nous guident : ne jamais remettre en cause le principe fondamental de l'inaliénabilité de nos collections, mais le cadrer et en borner les dérogations ; compenser la perte de décision du Parlement par son implication dans la procédure portée par cette loi ; éclairer l'exécutif par une démarche scientifique pour éviter tout fait du prince.
Cette doctrine rigoureuse anime depuis cinq ans nos travaux. Nous n'en dérogerons pas. Toute restitution est un cas à part, requérant un travail méthodique sur l'ensemble du parcours de l'oeuvre, contextualisant chaque étape. C'est le seul moyen de tourner définitivement le dos au rapport Sarr-Savoy qui s'inscrivait dans une logique mémorielle et de repentance.
Il ne peut y avoir de restitution globale. Nous prônons la création d'une commission nationale, fondée sur l'expertise, l'indépendance et la permanence, complétée pour chaque cas d'un comité scientifique d'experts bilatéral, afin d'inscrire la restitution dans un dialogue des cultures, cher au président Chirac. Cela apportera un éclairage historique, muséal et archéologique loin de toute approche idéologique, émotionnelle ou de toute instrumentalisation politique.
Cette approche reconnaît la spécificité des contextes, garantit la transparence des procédures et respecte la complexité de chaque situation. Le texte initial du Gouvernement en était loin ; Catherine Morin-Desailly a eu raison de largement le réécrire. Après des échanges, le ministère a accepté la saisine obligatoire de la commission et les garanties d'indépendance. De notre côté, nous avons accepté son rattachement au Haut-Conseil des musées de France. L'acte de restitution ne peut s'affranchir de l'éclairage scientifique sur les conditions d'entrée de l'oeuvre dans les collections nationales.
Nous souhaitions également que l'initiative relève du Premier ministre et non du seul ministère de la culture. Le Gouvernement doit conserver le droit de refuser une procédure a priori. Je reconnais toutefois que notre rédaction était baroque pour les tenants de l'orthodoxie gouvernementale.
Le ministère de la culture n'a pas toujours été à la hauteur des enjeux. Longtemps, sa procrastination a camouflé une absence de réflexion et de doctrine. Pourquoi tant de temps perdu pour recenser, pour éclairer sur les conditions d'intégration dans les collections nationales ? Pourquoi y avoir consacré si peu de moyens ?
Par nos échanges fructueux, madame la ministre, vous nous avez convaincus. Nous avons compris que l'interministériel serait à la main du Premier ministre.
Après bien des tergiversations dont vous n'êtes pas responsable, madame la ministre, vous avez clos le triptyque législatif. Ce texte protège le caractère inaliénable des collections nationales et inscrit la France dans le dialogue des cultures. Il rompt avec le rapport Sarr-Savoy et prévient le fait du prince. Le groupe Les Républicains le votera. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP ; MM. Pierre Ouzoulias et Laurent Lafon applaudissent également.)
M. Mikaele Kulimoetoke . - Nos collections nationales contiennent plus de 80 millions d'objets, des oeuvres aux origines variées, pour certaines acquises de façon illicite.
Les restitutions des biens culturels concernent notre histoire et notre patrimoine, mais aussi nos relations avec d'autres États. Elles interrogent notre rapport au passé.
Ces dernières années, les revendications de restitution se sont multipliées. Il fallait repenser le déclassement de certains biens. Je salue le travail de notre commission, depuis près de vingt ans. C'est à l'initiative du Sénat que, dès 2002, une loi assurait la restitution des restes de la Vénus hottentote à l'Afrique du Sud.
En 2017, dans son discours à Ouagadougou, le Président de la République avait érigé la restitution d'objets du patrimoine africain au rang de priorité. Plusieurs lois ont été successivement votées avant qu'un consensus émerge sur l'intérêt d'une loi-cadre sur les restitutions. Ce texte est le dernier élément d'un triptyque législatif. Après les biens spoliés, les restes humains : les biens culturels acquis de manière illicite.
En juin dernier, un ouvrage spolié pendant la Seconde Guerre mondiale a été restitué à la fille de l'historien allemand August Liebmann Mayer ; en août dernier, trois crânes de la communauté sakalava ont été remis à Madagascar. Des gestes d'apaisement des mémoires, mais aussi des actes symboliques forts.
La succession de lois d'espèces n'est pas satisfaisante, ni pour les États demandeurs, ni pour nous, parlementaires, qui avons parfois à nous prononcer sans disposer de l'ensemble des éléments. Aussi, le RDPI salue ce projet de loi.
Ces lois-cadres ne privent pas le Parlement de la possibilité de se prononcer sur des cas d'espèce. Les débats en commission ont porté sur la catégorie d'objets, le périmètre, les bornes historiques notamment.
S'appuyer sur une expertise indépendante est primordial. La commission nationale serait présidée par un membre du Conseil d'État et comprendrait deux députés et deux sénateurs.
Je rappelle, en outre, la nécessité de traiter des biens culturels et restes humains provenant d'outre-mer. La tête d'Ataï a été accueillie en Nouvelle-Calédonie 136 ans après sa mort, au cours d'une cérémonie placée sous le signe de la réconciliation.
La rapporteure a déposé une proposition de loi relative au déclassement et à la remise des restes humains kali'nas à la collectivité de Guyane. C'est un premier pas, à approfondir.
MM. Max Brisson et Laurent Lafon. - Très bien !
M. Mikaele Kulimoetoke. - Le RDPI votera ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du GEST ; MM. Laurent Lafon et Pierre Ouzoulias applaudissent également.)
Mme Béatrice Gosselin . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Ce projet de loi s'inscrit dans la suite de l'engagement pris par le Président de la République à Ouagadougou, le 28 novembre 2017, de faciliter la restitution de biens culturels à des États du continent africain.
Jusqu'à présent, la restitution d'un bien ne pouvait intervenir que par des lois d'espèce souvent perçues comme relevant du fait du prince. En 2020, vingt-six oeuvres du trésor de Béhanzin ont été restituées au Bénin et un sabre attribué à El Hadj Omar Tall l'a été au Sénégal ; en 2025, le tambour Djidji Ayôkwê a été restitué à la Côte d'Ivoire, à l'initiative du Sénat. Mais cette méthode ne garantit ni une doctrine stable, ni une information suffisante du Parlement.
Je salue le travail de Catherine Morin-Desailly. La rédaction initiale du Gouvernement ne prévoyait qu'une consultation facultative d'experts. C'était insuffisant. L'instruction reposera sur une commission nationale spécialisée, associant diverses compétences. Autre avancée, l'information systématique du Parlement.
Le choix du 20 novembre 1815, date initiale d'une nouvelle période historique, nous paraît pertinent. Les situations ne relevant pas de ce périmètre continueront de relever de lois d'espèce. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP)
M. Jean-Luc Ruelle . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Lors de l'examen de la loi de restitution du tambour Djidji Ayôkwê, j'avais souligné les limites de la méthode consistant à légiférer au cas par cas. La discussion d'aujourd'hui marque une étape importante vers une méthode plus structurée.
Je suis favorable au principe des restitutions, lorsqu'elles sont fondées et documentées. Mais la qualification d'appropriation illicite pose problème : on risque un glissement du droit vers la morale. L'illicéité est plus large que l'illégalité et renvoie à une lecture contemporaine. De plus, elle n'a pas à être établie de manière certaine et pourrait seulement être présumée. Passer d'une logique de preuve à une logique d'appréciation expose aux risques idéologiques et fragilise nos collections.
Ensuite, la restitution peut être décidée en l'absence de réponse d'un donateur ou d'un légataire après six mois. Cela affecte la sécurité des dons et legs.
Restituer des biens présentés comme acquis illicitement introduit une dimension accusatoire inutile. On transforme un acte de coopération en un geste de réparation. Cela alimente une remise en cause plus large des conditions historiques de constitution des collections. Cela ne doit pas mener à une relecture du passé ou une remise en cause de nos collections. Néanmoins, je voterai ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et du INDEP)
Mme Rachida Dati, ministre. - Je remercie les orateurs et rends hommage au travail de la commission. Je voulais simplement exprimer, si vous me le permettez, mon soutien à l'ensemble des services du ministère de la culture, très mobilisés. Nous, politiques, changeons souvent de point de vue, ce n'est pas facile !
Début 2024, dans ma famille politique, on m'a dit, y compris Mme la rapporteure et un président de groupe : nous ne sommes pas prêts ! La rapporteure peut en témoigner.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Nous n'étions pas prêts !
Mme Rachida Dati, ministre. - Pour autant, les services ont continué à travailler. Il fallait un texte solide politiquement, juridiquement, constitutionnellement.
Les revirements ne sont pas toujours le fait de l'administration, qui travaille de manière déterminée.
Discussion des articles
Article 1er
M. Pierre Ouzoulias . - Madame la ministre, je voudrais évoquer un passé lointain, le mien, quand j'ai passé le concours de conservateur et intégré la première promotion de l'École nationale du patrimoine. Le problème des provenances n'était pas traité ; il n'y avait pas de formation sur le sujet. L'existence de l'objet commençait par sa présence dans la vitrine. Longtemps, nous avons vécu sous le régime de la négation de l'histoire de l'objet avant sa présentation. Les choses ont changé, peut-être grâce à la commission de la culture et au travail de Catherine Morin-Desailly. Aujourd'hui, les nouveaux conservateurs ont une vision très différente. Néanmoins, nous avons senti des résistances. Nous avons eu parfois le sentiment d'avoir légiféré à l'aveugle, sans connaissance précise des corpus. Depuis des années, nous demandons un inventaire des collections susceptibles d'être restituées, et nous ne l'avons toujours pas. Ce n'est pas acceptable.
M. Max Brisson . - J'aurais été déçu si la ministre n'avait pas défendu son administration. (M. Jean-Gérard Paumier s'en amuse.) Mais en vous écoutant, j'ai repensé au projet de loi initial : pas de commission indépendante, permanente, pas d'éclairage scientifique. Permettez-moi d'y voir une forme de résistance de votre ministère ! Le point de vue a longtemps été : « Circulez, il n'y a rien à voir ! ». Dans certains musées, on a pris une longueur d'avance sur le recollement et la reconnaissance du patrimoine. Face aux pays demandeurs, nous devons avoir une position éclairée. Mais tout cela est de l'histoire ancienne !
M. Pierre Ouzoulias. - Très bien !
Mme la présidente. - Amendement n°2 de M. Ruelle.
M. Jean-Luc Ruelle. - Cet amendement ne remet pas en cause le principe de restitution, mais pose la question des termes utilisés pour la fonder. Le terme illicite entraîne une portée excessive et jette une lumière contemporaine sur une acquisition ancienne.
Je propose de revenir à une formulation factuelle, sans qualifier l'appropriation. Ne réécrivons pas l'histoire en droit.
Mme la présidente. - Amendement n°8 de Mme Ollivier et alii.
Mme Mathilde Ollivier. - Nous limitons la borne temporelle de 1815 aux seuls États membres de l'Union européenne afin de faciliter la restitution de biens spoliés sur d'autres continents avant cette date. Je ne pense pas tellement à des acquisitions coloniales en Afrique, qui ont eu lieu après, mais plutôt aux Amériques et aux Antilles, comme les codex, pour lesquels il faudrait toujours passer par des lois d'espèce.
Mme la présidente. - Amendement n°7 de Mme Ollivier et alii.
Mme Mathilde Ollivier. - La définition de l'appropriation illicite est bien trop restrictive au regard du fait colonial, qui constitue par lui-même une contrainte permanente systémique. Le rapport Sarr-Savoy a clairement établi que, pendant près d'un siècle, les méthodes d'acquisition ont été largement frauduleuses.
Je pense à un masque zoomorphe de la région de Ségou, acquis lors de la mission Dakar-Djibouti pour 7 francs, le prix d'une douzaine d'oeufs, alors que, la même année, le prix moyen d'adjudication d'un masque africain en France était de 200 francs... Peut-on sérieusement parler d'un échange libre et équitable ?
Nous définissons l'appropriation illicite plus largement comme une acquisition réalisée dans des conditions incompatibles avec un consentement libre et éclairé du propriétaire originel.
Mme la présidente. - Amendement n°9 rectifié de Mme de Marco et alii.
Mme Monique de Marco. - Cet amendement supprime une dérogation importante à la procédure de restitution. En 2019, on estimait que 60 % des objets, oeuvres graphiques ou photographiques du musée du quai Branly provenaient de dons. En 2018, 40 % des pièces acquises par le Louvre résultaient de dons. Or le texte actuel permet aux donateurs et délégataires de s'opposer à la restitution d'une oeuvre incorporée à une collection publique au nom du droit de propriété. Cette dérogation s'étend même aux ayants droit.
Madame la rapporteure, vous vous appuyez sur l'avis du Conseil d'État pour maintenir cette disposition, mais le Conseil d'État cite une décision du Conseil constitutionnel de 2021 censurant une disposition interdisant les dons et legs de personnes handicapées aux employés bénévoles de sociétés d'aide à domicile : la situation considérée est donc très différente.
Quelle est la valeur d'un don si le droit à disposer de son patrimoine continue de s'appliquer après la mort du donateur ? Imagine-t-on la France s'opposer à une restitution au motif qu'un ancien propriétaire ne la souhaite pas ?
Mme la présidente. - Amendement n°3 de M. Ruelle.
M. Jean-Luc Ruelle. - L'alinéa 23 prévoit que l'absence de réponse du donateur ou de ses ayants droit pendant six mois vaut accord pour une restitution. Le Conseil d'État a clairement rappelé que la volonté du donateur ou du légataire relève de la protection du droit de propriété ; y déroger suppose un motif impérieux d'intérêt général, ici non caractérisé. Considérer le silence comme un accord, c'est remplacer une volonté clairement exprimée par une présomption au risque d'affaiblir la sécurité juridique des libéralités.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Les amendements nos2 et 7 portent sur la définition de l'appropriation justifiant la restitution.
Le premier supprime la notion d'illicéité, en sorte que les restitutions seraient décidées sur le simple constat d'une privation de propriété intervenue entre 1815 et 1972. Une telle rédaction élargirait considérablement la portée du texte, selon une approche proche de celle du rapport Sarr-Savoy, qui n'est pas celle de la commission ni, je pense, du ministère. Les restitutions doivent être décidées sur le fondement d'un examen minutieux des conditions d'appropriation dans chaque cas d'espèce. De plus, « illicite » n'est pas synonyme d'« illégitime », qui met en jeu une dimension morale. Je considère que le terme figurant dans le texte est le bon.
L'amendement de Mme Ollivier offre une rédaction alternative de la définition de l'appropriation illicite, autour de la notion de consentement. Mais le vol comme le pillage ou la cession ou libéralité obtenue par contrainte supposent que le propriétaire initial n'a pas donné son consentement. L'amendement me semble donc largement satisfait. En outre, il sera très difficile d'établir que le consentement n'a pas été donné pour des faits remontant à plus d'un siècle. L'amendement pourrait donc faire obstacle aux restitutions.
Avis défavorable à ces deux amendements.
Avec l'amendement n°8, Mme Ollivier propose de modifier la première bonne chronologique : elle propose un périmètre universel pour les États extra-européens et la période 1815-1972 pour les États membres de l'Union européenne. Je comprends cette préoccupation et notre réflexion sur le sujet a évolué au fil des auditions. Je suis sensible au fait que le périmètre prévu exclut certaines demandes, notamment celle du Mexique sur les codex. Pour autant, il ne me paraît pas opportun d'élargir la procédure à des demandes qui ne pourraient pas être expertisées, faute de sources historiques suffisantes. Dans leur immense majorité, les conservateurs de musée que nous avons entendus ont souligné la difficulté de réunir des sources sur les appropriations antérieures au XIXe siècle. Il ne me semble pas souhaitable de laisser croire à des États que leur demande pourrait être satisfaite alors que son instruction ne pourra qu'achopper sur ce problème. Toutefois, il sera toujours possible de recourir à des lois d'espèces. Avis défavorable.
Quant aux amendements nos3 et 9 rectifié, ils portent sur l'application de la procédure aux biens incorporés aux collections publiques par don et legs.
L'amendement n°3 supprime la faculté donnée au Gouvernement de déclasser les biens issus de libéralités lorsque le consentement du disposant n'a pas été recueilli dans les six mois, cette dérogation étant potentiellement inconstitutionnelle. Il existe un débat juridique sur ce point, mais la commission considère que la probabilité d'inconstitutionnalité est très faible. Elle invite le Sénat à prendre ce risque mesuré, car la suppression de cette dérogation viderait le texte de sa substance. En outre, dans de nombreux cas, rechercher le consentement des auteurs de libéralités n'a pas de sens : de nombreux objets ont été inscrits à l'inventaire des musées comme dons alors qu'ils provenaient de cargaisons de bateaux dont on ne savait que faire. À l'inverse, les musées identifient bien les auteurs de libéralités importantes, et la recherche de leur consentement ne posera pas de difficultés. Avis défavorable.
Enfin, Mme de Marco propose que le texte s'applique par principe à tous les biens entrés dans les collections publiques par libéralités, sans qu'il soit besoin de rechercher le consentement des donataires ou ayants droit. Pour le coup, le problème d'inconstitutionnalité serait réel. Conservons l'approche prudente et équilibrée de la commission afin de protéger la constitutionnalité du texte sans entraver la possibilité de procéder à des restitutions. Avis défavorable.
Mme Rachida Dati, ministre. - Le projet de loi organise la restitution des biens ayant fait l'objet d'un vol, d'un pillage ou d'une cession ou libéralité obtenues par contrainte. Le terme « illicite » recouvre toutes ces qualifications. Ses contours ne sont donc pas flous et sa disparition élargirait le champ du texte bien au-delà de ce que nous souhaitons. Retrait ou avis défavorable sur l'amendement n°2.
Le projet de loi s'applique aux biens culturels entrés dans les collections publiques par don ou legs, pour lesquels le consentement de l'auteur ou de ses ayants droit est recherché. En l'absence de réponse sous six mois, la restitution peut être décidée. Le Conseil constitutionnel valide ce type de procédures. Avis défavorable à l'amendement n°3.
L'amendement n°7 élargit la définition de l'appropriation illicite d'une manière qui rendrait plus difficile la restitution : avis défavorable.
L'amendement n°8 supprime la borne chronologique de départ, fixée à 1815, sauf pour les États membres de l'Union européenne. Ne prévoir aucun point de départ temporel est très dangereux. Plus on remonte dans le temps, moins on trouvera d'éléments pour prouver l'appropriation illicite. Avis défavorable.
Le Conseil constitutionnel admet les atteintes au droit de propriété lorsqu'elles sont justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif visé. L'amendement n°9 rectifié, en supprimant les garanties prévues, exposerait le texte à une censure constitutionnelle. Avis défavorable.
Mme Mathilde Ollivier. - Je comprends que mon amendement supprimant la borne temporelle pour les pays extra-européens ne passera pas. Mais d'autres solutions sont possibles : une définition plus large de l'Europe, une liste de pays. Quant à l'argument tiré de la difficulté à réunir des preuves, c'est au comité scientifique et à la commission nationale de se pencher sur le sujet. Pour les codex, alors que nous fêtons cette année le bicentenaire de la relation franco-mexicaine, j'espère que ma proposition de loi pourra rapidement être examinée en vue d'une restitution, qui serait bien préférable au prêt actuellement prévu.
M. Pierre Ouzoulias. - Le codex Borbonicus est déposé à la bibliothèque de l'Assemblée nationale : peut-être pourrait-elle s'en occuper en priorité ?
Je pense qu'il faut donner la plus grande latitude possible à la future commission pour décider si une appropriation est illicite ou non. La stèle de Teima, conservée au Louvre, a été « achetée » par un explorateur français en Arabie, qui était sous l'autorité de l'empire ottoman. Un contrat a été conclu avec l'Empire ottoman, considéré par l'Arabie saoudite comme une autorité coloniale. Cet exemple montre qu'il faut être très prudent sur les critères et laisser une grande liberté à la commission.
M. Max Brisson. - Nous avons eu des échanges nourris sur la question des bornes. L'option de 1815 me paraît sage. En effet, la doctrine que nous avons fixée pourra pleinement s'exercer dans le cadre de ce bornage. En remontant davantage dans le temps, nous aurions bien d'autres difficultés. Des lois d'espèce pourront toujours intervenir, au besoin, en dehors de ce bornage.
Quant à l'amendement n°7, il illustre la divergence entre ceux qui, comme Mme Ollivier, sont plutôt du côté du rapport Sarr-Savoy et ceux qui, comme nous, sont plutôt contre. Cette divergence ne nous empêchera pas d'avancer ensemble ce soir.
M. Adel Ziane. - Plusieurs bornes chronologiques ont été évoquées. Pourquoi pas, symboliquement, 1492 ? Plus sérieusement, il est important de fixer une borne qui permette de se projeter après les conquêtes napoléoniennes tout en envisageant les questions qui peuvent se poser en amont. Comme l'a expliqué M. Ouzoulias, les biens archéologiques sont parfois corrélés à des réalités géographiques ou historiques différentes de celles d'aujourd'hui, et ces enjeux peuvent être liés à des revendications territoriales. Faisons donc preuve de prudence, ou plutôt de sagesse. Les deux structures mises en place permettront un travail scientifique bilatéral en même temps que la constitution d'une doctrine française.
L'amendement n°2 n'est pas adopté, non plus que les amendements nos8, 7, 9 rectifié et 3.
Mme la présidente. - Amendement n°12 de Mme Morin-Desailly, au nom de la commission.
L'amendement rédactionnel n°12, accepté par le Gouvernement, est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°13 de Mme Morin-Desailly, au nom de la commission.
L'amendement rédactionnel n°13, accepté par le Gouvernement, est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°11 du Gouvernement.
Mme Rachida Dati, ministre. - Cet amendement se borne à quelques ajustements en ce qui concerne la commission nationale des restitutions et la procédure préalable à la sortie des collections.
Le comité scientifique bilatéral constituera une étape essentielle de la procédure. La commission nationale des restitutions apportera une garantie supplémentaire ; elle sera constituée sous la forme d'une formation spécialisée du Haut Conseil des musées de France.
Nous proposons que la commission soit saisie par le ministre de la culture et clarifions l'enchaînement des étapes : le comité scientifique bilatéral interviendra avant l'avis de la commission nationale des restitutions. Nous prévoyons l'information et non la consultation de la commission au sujet de la constitution d'un comité. Les recommandations de la commission devront porter sur les restitutions, non sur des acquisitions, le récolement décennal, des prêts ou des dépôts.
Mme la présidente. - Amendement n°4 de Mme Ollivier et alii.
Mme Mathilde Ollivier. - Nous supprimons la mention des autorités de saisine de la commission nationale des restitutions : ministère de la culture et Premier ministre. La possibilité pour une autorité de bloquer l'instruction d'une demande est regrettable. La commission permettra d'éclairer les pouvoirs publics, le Parlement et le peuple français sur les modalités d'acquisition d'un bien. Si elle se prononce en défaveur de la restitution, son avis motivé fournira à l'État demandeur des explications susceptibles de faciliter l'acceptation de la décision. Un refus opposé d'emblée par une autorité politique et sans motivation risquerait de politiser la question. En outre, le Gouvernement pourra toujours refuser de restituer le bien demandé.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - L'amendement du Gouvernement précise la procédure d'instruction des demandes de restitution. Je constate avec satisfaction que la plupart des apports de notre commission sont conservés, à commencer par les garanties d'indépendance et de compétences de la commission nationale. L'amendement précise de manière bienvenue l'enchaînement des consultations. Il simplifie la définition des missions confiées à la commission, sans remettre en cause notre volonté de lui attribuer une mission générale de conseil des pouvoirs publics.
Nous avions souhaité introduire la saisine par le Premier ministre pour garantir un cadre interministériel, le sujet présentant une forte dimension internationale. Après réflexion, cette précision ne nous semble plus nécessaire, la simple pratique administrative devant permettre de répondre à notre préoccupation.
Avis favorable à l'amendement n°11.
Madame Ollivier, il m'apparaît utile de conserver la possibilité de ne pas engager la procédure lorsque la demande porte à l'évidence sur des biens n'entrant pas dans le champ prévu. Je ne crois pas qu'il soit opportun de réunir pendant plusieurs mois un comité scientifique bilatéral lorsqu'il est clair que la demande ne pourra être que rejetée. En cas de blocage, le Parlement aura toujours la possibilité de se prononcer par une loi d'espèce, éclairé par la commission nationale. Avis défavorable à l'amendement n°4.
Mme Rachida Dati, ministre. - Avis défavorable à l'amendement n°4.
L'amendement n°11 est adopté.
L'amendement n°4 n'a plus d'objet.
Mme la présidente. - Amendement n°6 de Mme Ollivier et alii.
Mme Mathilde Ollivier. - Cet amendement propose de donner plus de poids au comité scientifique conjoint en lui permettant de rendre non pas un rapport, mais un véritable avis. La décision publique ne peut pas reposer uniquement sur des considérations politiques et diplomatiques. Le comité scientifique conjoint répond précisément à cette exigence. Nous renforçons la légitimité et la crédibilité des conclusions rendues, au service d'une politique de restitution apaisée.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Avis défavorable. Cet amendement introduit de la confusion sans renforcer la portée du document élaboré par le comité scientifique.
Mme Rachida Dati, ministre. - Le comité scientifique rend un rapport et la commission nationale, un avis. Il s'agit de deux documents distincts. Retrait, sinon avis défavorable.
L'amendement n°6 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°5 de Mme Ollivier et alii.
Mme Mathilde Ollivier. - Peut-on instruire loyalement une demande sans jamais entendre les scientifiques de l'État demandeur ? Celui-ci n'est aucunement représenté au sein de la commission nationale et ne pourra donc y faire valoir son récit et ses arguments. L'avis rendu par cette commission sera donc unilatéral, alors que nous devons nous inscrire dans une logique de coopération et de respect des peuples.
Nous proposons la présence de représentants de l'État demandeur à la commission nationale et la possibilité pour cet État de désigner des personnalités qualifiées pour soutenir scientifiquement sa demande. Il s'agit de favoriser la confrontation des savoirs et la reconnaissance des récits historiques des pays d'origine, pour une instruction fondée sur l'écoute plutôt que la défiance.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - À nouveau, vous introduisez une confusion entre la commission nationale et le comité scientifique. Ce dernier travaillera de manière bilatérale sur chaque cas d'espèce, alors que la commission nationale sera garante, sur le temps long, de la doctrine française en matière de restitution. L'État demandeur participera au comité scientifique. Avis défavorable.
Mme Rachida Dati, ministre. - Même avis.
Mme Mathilde Ollivier. - Lorsque nous demandons la présence de l'État demandeur au sein de la commission nationale, nous visons non pas l'ensemble des travaux de la commission, mais ceux portant spécifiquement sur la restitution demandée.
M. Max Brisson. - Madame Ollivier, le comité sera bilatéral. La commission a un autre rôle : doter peu à peu notre pays d'une doctrine. La présence du pays demandeur est parfaitement prévue, au sein du comité, ce qui permettra un dialogue.
M. Pierre Ouzoulias. - Il faut fondamentalement distinguer les deux instructions. La première est historique et concerne les deux États. Depuis l'abbé Grégoire, le patrimoine historique est le patrimoine commun de la nation et c'est la représentation nationale qui le gère. Ce soir, nous transférons une partie de notre compétence à une commission. Mais nous devons conserver le caractère national de la décision prise : il n'est donc pas possible que des représentants d'un État étranger y siègent. Nous souhaitons que la commission soit présidée par un membre du Conseil d'État, puisque, in fine, c'est ce dernier qui prendra une décision au nom du peuple français.
M. Philippe Folliot. - Très bien !
L'amendement n°5 n'est pas adopté.
L'article 1er, modifié, est adopté.
Article 2
Mme la présidente. - Amendement n°10 rectifié de Mme de Marco et alii.
Mme Monique de Marco. - Depuis 2016, nous sommes dans l'attente du décret d'application de l'article L. 124-1 du code du patrimoine. Il est urgent de publier ce décret pour ne pas créer de discontinuité temporelle entre les procédures. En attendant, nous prévoyons que l'action en nullité est imprescriptible. Cette mesure est cohérente avec le code civil, qui prévoit que le droit de propriété est imprescriptible.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Avis défavorable. Le régime de l'imprescriptibilité, qui ne trouve à s'appliquer que de manière limitée, n'est pas adapté à cette procédure.
Mme Rachida Dati, ministre. - L'imprescriptibilité s'applique très peu et concerne des domaines bien précis. Elle n'aurait aucun sens dans ce domaine, ni sur le fond ni sur la forme. Ce serait une désorganisation des principes fondamentaux de notre droit. Avis défavorable.
L'amendement n°10 rectifié n'est pas adopté.
L'article 2 est adopté.
L'article 3 est adopté.
Intitulé du projet de loi
Mme Mathilde Ollivier . - C'est avec émotion et solennité que nous votons ce texte. Le Sénat, qui travaille sur le sujet depuis des années, reconnaît la nécessité de progresser en matière de restitutions. Voilà un an, nous nous sommes rendus au Bénin et en Côte d'Ivoire, déplacement qui a nourri nos débats de ce soir.
Ce texte nous assurera une meilleure efficacité en matière de restitution. Des divergences nous séparent quant au poids de la parole des États demandeurs. Considère-t-on ces objets comme appartenant seulement au patrimoine national de la France ? Les États demandeurs considèrent, eux, que les biens à restituer leur appartiennent - je pense au Mexique et aux codex. Nous devons entendre cette parole.
Je suis heureuse que nous adoptions ce texte.
Mme Monique de Marco . - Je salue le travail de mes collègues sur ce texte qui mettra de l'ordre dans nos collections muséales. Ce texte crée un mécanisme prometteur.
Il ne s'agit pas d'une loi mémorielle, mais d'une loi pour l'avenir. Ce texte interroge notre vision des musées : à quoi servent-ils ? Réfléchissons à la façon dont ils ont été alimentés. Que l'adoption de ce texte soit l'occasion d'approfondir la réflexion sur le patrimoine mondial et d'encourager nos coopérations culturelles.
M. Adel Ziane . - Nous vivons un moment historique. Ce projet de loi est fondé sur un travail transpartisan. Le Parlement se départit ce soir de l'une de ses prérogatives, liée à l'inaliénabilité des oeuvres. Ce vote est une marque d'engagement et de résilience.
La création de cette commission nationale impose que le ministère de la culture s'engage. Une quinzaine de demandes sont en attente ; d'autres vont émerger. Demain, il faudra pouvoir y répondre.
Du chemin reste à parcourir, notamment à l'Assemblée nationale. Mais félicitons-nous du travail accompli.
M. Pierre Ouzoulias . - Insistons sur ce point fondamental : nous cédons une partie de notre compétence. C'est un geste fort. Pour que cela fonctionne, le ministère de la culture doit s'engager de façon absolue à faire fonctionner cette commission. Par le passé, des commissions que le ministère ne souhaitait pas n'ont pas du tout fonctionné. (Mme Catherine Morin-Desailly acquiesce.) C'est un exercice bureaucratique facile.
Il faudra que cette commission produise de la jurisprudence pour éclairer les États demandeurs. Le Sénat suit ce dossier depuis 2002 et continuera à le faire. Notre commission demandera des comptes au ministère. Je me félicite que certains de nos collègues soient déjà présents à l'intérieur de la place forte, comme Jean-Gérard Paumier. Ils pourront déceler les éventuels dysfonctionnements. Je le dis solennellement : notre veille sera scrupuleuse.
M. Max Brisson . - En 1792, la nation décidait que les collections royales devenaient des collections nationales, moment fort dans la construction de notre pays. Ce soir, nous acceptons de nous départir de ce que la nation nous a confié : l'inaliénabilité de nos collections.
Nous le faisons après avoir fait maturer notre doctrine. Nous nous inscrivons dans le dialogue des cultures. Nous avons construit une méthode favorisant le dialogue entre les historiens, les archéologues, le Parlement et le Gouvernement.
Je remercie la rapporteure, le président de la commission et l'ensemble des collègues de la commission. Nos divergences ont été défendues dans le respect.
Madame la ministre, votre ministère a travaillé... Il doit maintenant s'engager ! Le sujet des restes humains de nos territoires d'outre-mer doit être approfondi. Voilà une belle occasion de nous montrer que vous voulez aller de l'avant. Je compte sur vous, madame la ministre.
M. Marc Laménie . - Je ferai un rappel historique : nous avons étudié en 2018 en commission des finances la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation (CIVS), créée en 1999. Nous avions travaillé sur ce sujet avec Corinne Bouchoux et Béatrice Gosselin. Je souligne l'important travail de la CIVS.
Le groupe Les Indépendants votera ce projet de loi.
M. Philippe Folliot . - En 1750, le roi Louis XV décidait de présenter ses collections au sein du palais du Luxembourg, créant ainsi le premier musée au monde. L'inaliénabilité des collections décidée en 1792 est essentielle. Avec ce projet de loi, nous ouvrons une heureuse perspective tout en conservant nos principes fondateurs.
Je salue Catherine Morin-Desailly pour son engagement de longue date sur ces sujets. Le vote de ce projet de loi est un aboutissement.
La culture est un élément fondamental de l'attractivité de notre pays. Nous avons la chance d'être dotés d'un patrimoine exceptionnel, issu de notre propre travail mais aussi d'apports extérieurs. C'est ce qui fait la beauté et la magnificence de nos musées.
M. Ronan Dantec . - Le musée des civilisations noires de Dakar a exposé le sabre d'El Hadj Oumar Tall seul, dans une grande salle vide, pour mieux montrer qu'il reste tant d'autres oeuvres à restituer. Il faut mesurer l'immense frustration des populations africaines.
Quant aux objets pillés lors du sac du palais d'Abomey, restitués au Bénin, ils seront exposés dans le grand musée international du Vodun, qui se focalisera sur le dialogue interreligieux.
Il ne faut pas penser les restitutions comme un moyen de solder un passé colonial par essence complexe et douloureux : elles ne parlent pas du passé, mais de l'avenir. Demain, la régulation du monde passera par notre capacité de dialogue avec cet espace africain. Ce pacte de mutualité passe par la culture et inclut les restitutions.
M. Laurent Lafon, président de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport . - Je remercie les sénateurs Morin-Desailly, Brisson, Ouzoulias et Ziane, bien sûr, ainsi que tous ceux qui ont participé au débat, en commission et en séance. Je remercie la ministre de son implication, ainsi que son cabinet et son administration.
Le texte va désormais à l'Assemblée nationale. Nous serons à l'écoute de nos collègues députés. Ce texte pose un cadre et une méthode qui permettront d'appréhender de manière juste et objective la diversité des situations, car chaque cas est unique. Nous veillerons, notamment en CMP, au respect de ce cadre.
Ce texte était très attendu, au Sénat, mais aussi à l'étranger. Nous l'avons mesuré lors de nos déplacements. Je me réjouis de l'unanimité qui se profile.
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport . - Je remercie le président Lafon de son soutien constant.
Lors de notre rapport de 2023 sur l'expertise patrimoniale et muséale française, nous avions été frappées, avec Else Joseph, de voir combien la France était attendue et reconnue sur ces questions.
Il nous fallait un texte irréprochable, qui puisse s'appliquer rapidement dès son adoption. Le décret fixant la composition de la commission nationale devra être publié au plus vite - nous ne pouvons pas attendre trois ans, comme pour la commission nationale scientifique des collections, issue de la loi de 2009...
À l'époque, le sujet des restitutions était tabou et suscitait de fortes résistances. Depuis, nous avons fait un pas de géant. Les musées sont proactifs ; des services travaillent sur les provenances. Le directeur du musée de l'Armée m'a confié que des musées européens attendaient notre texte avec intérêt. Tout cela nous honore, mais nous oblige.
Je veux rassurer Mathilde Ollivier : le Gouvernement peut toujours déposer des lois d'espèces, pour avoir l'avis du Parlement sur certains dossiers plus complexes.
Enfin, à mon tour de remercier les services du ministère de la culture, ceux du Sénat, ainsi que toutes les personnes que nous avons auditionnées. Nous pouvons collectivement être fiers de ce texte. (Applaudissements)
Mme Rachida Dati, ministre de la culture . - Oui, ce vote est un moment historique, pour notre pays, pour nos relations avec des pays tiers qui attendaient depuis longtemps ce geste. Il n'est pas que symbolique : dans le contexte géopolitique actuel, il est aussi très politique. Je salue l'engagement du Sénat.
Monsieur Ouzoulias, les parlementaires sont membres de droit de la commission nationale. J'ai confiance dans l'administration du ministère de la culture pour la faire fonctionner.
Ce vote, ces débats éloquents et dignes adressent un message de confiance à nos partenaires.
Je remercie le ministère des armées pour sa présence et son aide dans l'élaboration de ce texte fondateur.
Il traduit l'engagement pris par le Président de la République dans son discours de Ouagadougou, en 2017. Qui aurait pensé pouvoir aboutir, en quelques années, à une telle unanimité ? Nous y sommes, et je suis ravie d'avoir fait aboutir ce texte important. (Applaudissements)
Le projet de loi, modifié, est adopté.
Mme la présidente. - Magnifique unanimité ! (Applaudissements)
Prochaine séance aujourd'hui, jeudi 29 janvier 2026, à 10 h 30.
La séance est levée à minuit dix.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du jeudi 29 janvier 2026
Séance publique
À 10 h 30 et de 14 h 30 à 18 h 30
Présidence : M. Xavier Iacovelli, vice-président M. Pierre Ouzoulias, vice-président
1. Nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2026, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution (n°308, 2025-2026)
2. Proposition de loi visant à instaurer une procédure simplifiée de recouvrement des créances commerciales incontestées, présentée par M. François Patriat (procédure accélérée) (texte de la commission, n°289, 2025-2026)
3. Proposition de loi visant à lever, dans les territoires d'outre-mer, l'interdiction de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures, présentée par M. Georges Patient et plusieurs de ses collègues (texte de la commission, n°298, 2025-2026)