MONOGRAPHIES PAR PAYS
ALLEMAGNE
Le Parlement fédéral allemand est constitué par :
- le Bundestag , qui comprend, pour l'actuelle législature, 631 députés élus pour 4 ans, dont 598 élus au scrutin direct, 29 députés titulaires de « sièges compensatoires » (Ausgleichsmandat) et quatre titulaires de « sièges surnuméraires » (Überhangmandat) ;
- et le Bundesrat , dont les 69 membres émanent des gouvernements des Länder .
1. Mesures destinées à favoriser la participation aux travaux
L'exemple du Bundestag permet de mettre en évidence :
- d'une part, le caractère multiforme de l'activité parlementaire ;
- et d'autre part l'utilisation de règles relatives au quorum.
• Le caractère multiforme de l'activité parlementaire
La Cour constitutionnelle fédérale a explicitement reconnu, en 1977 2 ( * ) , que l'activité parlementaire ne se résume pas à la séance publique, même si le vote final reste réservé à la séance plénière.
À cette occasion, la Cour a indiqué qu'« il ne faut pas perdre de vue qu'une part considérable du travail parlementaire est traditionnellement effectuée en dehors de l'hémicycle. Cela provient d'une part de la complexification croissante, depuis des décennies, des conditions de vie et de l'obligation de division du travail qui y est associée, et d'autre part, de ce que la lourdeur de la séance plénière (Schwerfälligkeit des Plenums) ne permet, par définition, un travail de détail que dans une étendue limitée ». Par conséquent, « la participation des députés à la préparation des décisions parlementaires en-dehors de l'hémicycle, par sa nature et son poids, est considérée pour l'essentiel comme comparable à la participation en séance plénière ». Le vote final en séance publique signifie donc « un dernier acte partiel légalement exigé, mais néanmoins réduit (geminderten) dans sa signification politique, de la prise de décision parlementaire, puisque la décision est en réalité déjà intervenue dans les commissions et les groupes politiques parlementaires (Fraktionen) ».
Une publication du Bundestag de 2010, présentant l'activité de celui-ci au grand public, précisait quant à elle : « Pourquoi le téléspectateur voit-il souvent un hémicycle peu occupé lors de la retransmission des débats du Bundestag ? Réponse : parce que la séance plénière ne constitue qu'une partie réduite de l'activité du député. Pourquoi, pourrait-on dire inversement, un député devrait-il siéger en séance plénière lors d'un débat qui ne correspond pas à son domaine de spécialisation ou dont il connaît déjà les arguments en présence par des auditions préalables, tandis qu'un travail important l'attend au même moment - réunions, entretiens, dossiers, travail dans son bureau ou en circonscription et plus encore ? Ici apparaît de nouveau la différence entre un mandat libre ( freies Mandat ) et des professions classiques : le député décide sous sa propre responsabilité la manière dont il exécute son mandat dans la poursuite de ses objectifs politiques ».
• Règles de quorum
Aux termes de l'article 45 du Règlement du Bundestag , le quorum est atteint lorsque plus de la moitié des membres sont présents dans la salle des séances. Si le quorum est contesté et que son absence est avérée, la séance est immédiatement levée par le président.
L'article 30 du Règlement du Bundesrat prévoit que lorsque l'assemblée doit donner son assentiment à la majorité des voix, celle-ci doit être sans équivoque.
Hormis cette règle, il n'existe pas de disposition spécifique au Parlement fédéral.
2. Contrôle de la participation aux travaux
a) Au Bundestag
Aux termes de l'article 14 de la loi sur les députés, tout parlementaire a une obligation de présence les jours de session dont la liste est établie par le président du Bundestag et le Comité des doyens 3 ( * ) . Ces jours-là, il doit émarger l'une des listes de présence. Valent également émargement sur ces listes, l'exercice de la fonction de président ou de secrétaire du Bundestag , la prise de parole en séance plénière, en commission ou dans un autre organe du Bundestag , la participation à un vote nominatif ou à un vote avec appel à la tribune, l'inscription sur la liste de présence d'une commission, du Comité des doyens ou d'un autre organe du Bundestag ainsi qu'un déplacement professionnel autorisé par le président. Le parlementaire peut se faire préalablement excuser par le président s'il ne peut siéger ou participer à un vote.
La non-participation à un jour de séance « ordinaire » est sanctionnée par la réduction de l'indemnité forfaitaire de 100 €, portée à 200 € pour une absence un jour de séance plénière.
Provoque également une réduction de l'indemnité forfaitaire toute :
- absence justifiée par un certificat médical, séjour à l'hôpital ou en maison de santé à raison de 20 € ;
- omission non excusée de vote nominatif ou de vote avec appel à la tribune à raison de 100 € (sauf si le parlementaire a reçu l'autorisation du Président).
Aucune retenue n'est appliquée pendant les absences liées à la maternité ou à la maladie d'un enfant de moins de quatorze ans faute d'une autre personne disponible pour prendre soin de celui-ci.
b) Au Bundesrat
La section 16 du Règlement du Bundesrat prévoit que les membres doivent émarger sur un registre de présence lors de chaque réunion.
* 2 BVerfGE 44, 308 du 10 mai 1977.
* 3 Homologue du bureau des assemblées parlementaires françaises, le Comité des doyens réunit le président du Bundestag , les vice-présidents et 23 députés représentant les divers groupes politiques.