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Projet de loi de finances pour 2003 : Justice - Services généraux

 

IV. DES RÉPONSES CONCRÈTES AUX ATTENTES DES PERSONNELS DES JURIDICTIONS

La mission d'information sur l'évolution des métiers de la Justice a jugé urgent de renouveler l'énergie des personnels judiciaires, « menacée par l'amertume et le découragement »71(*). Le projet de budget pour 2003 marque la volonté de donner un signal fort à l'ensemble des professions judiciaires et de mettre fin au malaise qui perdurait depuis plusieurs années en raison d'un manque de moyens chronique72(*).

A. UN RENFORCEMENT DES MOYENS HUMAINS ÉQUILIBRÉ

En 2003, les effectifs des services judiciaires, en hausse de 2,27 %, s'élèveront à 28.227 emplois (dont 7.294 magistrats et 20.933 fonctionnaires et contractuels), démontrant l'effort notable accompli cette année en faveur d'un renforcement des moyens humains.

1. Une augmentation mesurée du nombre de magistrats

a)Les créations de postes de magistrats

Au 1er septembre 200273(*), on dénombrait 7.135 magistrats dans les juridictions de métropole et d'outre-mer (sur un effectif budgétaire total de 7.344 magistrats).

Le projet de loi de finances pour 2003 prévoit la création de 180 emplois supplémentaires, dont 117 postes pour la réduction des délais de jugement (dont 27 magistrats placés), 7 postes pour la maîtrise des politiques publiques appelant l'intervention de l'autorité judiciaire, 38 postes pour l'amélioration du suivi de l'exécution des peines, 12 postes pour renforcer les moyens des tribunaux pour enfants,  et 6 postes pour accompagner la mise en oeuvre de la réforme de la justice cadiale à Mayotte.

Si le nombre total des créations d'emplois peut apparaître plus modeste que celui affiché ces dernières années (307 en 2001 et 320 en 2002)74(*), il traduit le souci du garde des Sceaux de mettre en place une politique de recrutement réaliste et maîtrisée.

? Ce chiffre n'est pas le fruit du hasard.

L'annonce des créations d'emplois se veut réaliste. Comme il l'a indiqué devant votre commission le 27 novembre dernier, le garde des Sceaux a en effet souhaité éviter un trop grand décalage entre les créations d'emplois inscrites dans le budget et les entrées en fonction effectives des magistrats dans les juridictions.

En effet, les créations de postes intervenues précédemment ont été surévaluées par rapport aux capacités de l'institution judiciaire à former des magistrats opérationnels. Cette situation a ainsi abouti à un regrettable écart entre les effectifs budgétaires (7.344 au 1er septembre) et les effectifs de magistrats réellement en activité (6.952 à la même date).

La majorité des postes vacants (392 postes à ce jour, soit 5,3 % des effectifs budgétaires totaux)75(*) concerne les derniers postes créés au titre des lois de finances pour 2001 et 2002, non pourvus en raison du temps nécessaire de recrutement et de formation des magistrats (entre 12 et 31 mois suivant le type de recrutement)76(*).

Votre rapporteur pour avis se réjouit de la volonté du Gouvernement de prendre en compte les délais incompressibles de recrutement et de formation77(*), ce qui traduit un souci de transparence indispensable. De plus, le Gouvernement semble avoir tenu compte des capacités limitées de l'Ecole nationale de la magistrature (ENM), dont le principal défi consiste actuellement à « faire face au nombre », comme l'avait souligné la mission d'information sur l'évolution des métiers de la Justice. L'ENM a en effet vocation à accueillir, pour une période plus ou moins longue selon l'origine du recrutement, tous les magistrats judiciaires professionnels, ainsi qu'à organiser leur formation.

La mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice a mis en lumière les difficultés soulevées par la création d'une nouvelle voie de recrutement (article 21-1 de l'ordonnance statutaire inséré par la loi organique du 25 juin 2001), notamment en raison de la pénurie de stages proposés par les juridictions et du manque de locaux disponibles à Bordeaux. Il n'avait pas été, en effet, suffisamment tenu compte, à l'époque, des capacités de formation, au risque de mettre en danger son outil de formation.

Le nouveau garde des Sceaux a donc choisi, avec sagesse, une voie plus modeste consistant à calibrer les futurs recrutements en fonction des capacités de formation, conformément aux recommandations de la mission sur l'évolution des métiers de la justice78(*).

L'affectation de moyens nouveaux en faveur de l'ENM prévue par le projet de loi de finances constitue la contrepartie indispensable des créations de postes annoncées. Un abondement de 3,27 millions d'euros de la subvention allouée à l'ENM, en progression de 9,17 %79(*) destiné au renforcement des effectifs de cet établissement public, à l'aménagement de ses bâtiments et aux équipements informatiques est donc prévu.

Toutefois, votre rapporteur pour avis souhaite s'associer aux inquiétudes exprimées l'année dernière par notre regrettée collègue Dinah Derycke80(*) et, cette année, par M.  Jean-Paul Garraud, rapporteur pour avis de l'Assemblée nationale sur les crédits alloués aux services généraux de la justice par le projet de loi de finances pour 200381(*), concernant les conditions d'exécution du budget 2002 et, en particulier, le prélèvement de 2 millions d'euros sur le fonds de roulement et la baisse de la subvention affectée au fonctionnement de cet établissement public.

Votre rapporteur pour avis souhaite attirer l'attention du garde des Sceaux sur le caractère exceptionnel d'une telle situation. Il paraît souhaitable que des mesures soient prises rapidement pour garantir à l'ENM des moyens à la hauteur de ses missions fondamentales. Tels sont d'ailleurs les engagements consignés dans le rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la justice82(*).

Le nombre des créations de postes reflète une certaine vision de la justice, et en particulier la volonté d'éviter une augmentation massive du corps dans la perspective d'un recentrage du magistrat sur ses missions essentielles et du maintien d'un recrutement de qualité83(*).

Ainsi le ministère de la Justice s'est-il fixé l'objectif d'atteindre un effectif total de 8.000 magistrats d'ici cinq ans, convaincu, à l'instar de la mission sur l'évolution des métiers de la justice, de la nécessité de redéfinir le périmètre d'intervention du juge.

A cet égard, le rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a annoncé la suppression de la présence des magistrats judiciaires dans certaines commissions administratives (correspondant à 130.000 heures de travail par an).

De plus, la nécessité de renouveler les méthodes de travail en juridiction et de créer des équipes autour du juge a été mise en avant par le rapport de la commission de réflexion sur les métiers de greffe (juillet 1998) et, plus récemment, par la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice. Sensible à ces préconisations, le garde des Sceaux, a, le 6 novembre dernier lors de l'examen des crédits de la justice à l'Assemblée nationale, annoncé la mise en place prochaine d'un système d'aide à la décision, c'est-à-dire d'« équipes permettant aux magistrats d'assumer leurs responsabilités bien sûr, mais en ayant autour d'eux des gens capables de les aider à préparer leurs décisions, à chercher la documentation, à prérédiger les jugements. »84(*) La loi d'orientation et de programmation de la justice a déjà permis une première avancée en ouvrant la possibilité de renouveler deux fois au lieu d'une fois la durée maximale d'exercice des fonctions d'assistant de justice des juridictions judiciaires85(*).

En outre, le ministère de la Justice a indiqué à votre rapporteur pour avis que ces créations d'emplois avaient pris en compte la future montée en charge des départs à la retraite à partir de 2008-200986(*).

? L'utilisation des voies de recrutement ne devrait guère évoluer, les concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) devant demeurer le principal mode de sélection des futurs magistrats en 2003. Un arrêté du 10 juin 2002 a fixé le nombre de places offertes aux concours à 250 (comme l'année dernière) dont 192 au titre du premier concours ouvert aux étudiants, 45 au titre du deuxième concours ouvert aux fonctionnaires et 13 au titre du troisième concours qui s'adresse aux personnes non fonctionnaires ayant une certaine expérience professionnelle.

Soucieux de diversifier le profil des futurs magistrats et de sélectionner des candidats déjà expérimentés, le ministère de la Justice entend continuer à faire usage des possibilités de recrutement parallèles. Ce mode de sélection a permis de recruter 29 % des magistrats en fonction87(*) depuis 1991.

125 postes de magistrats du second grade sont ouverts au titre de la voie du concours complémentaire dite « quatrième voie » (arrêté du 23 septembre 2002), qui s'adresse à des personnes âgées de trente-cinq ans au moins et disposant de dix ans d'expérience professionnelle88(*). Le plafond de 125 postes ouverts, fixé à titre transitoire pour les années 2002 et 2003, devrait néanmoins diminuer l'année prochaine (autour de 75 postes).

Comme en 2000 et 2001, le recrutement latéral par intégration directe devrait permettre l'arrivée dans les juridictions d'une trentaine de futurs magistrats titulaires d'un diplôme du niveau de la maîtrise et justifiant d'une certaine durée d'exercice professionnel.

Votre rapporteur pour avis souhaite, dans le cadre des dispositions actuelles, une plus grande diversification du recrutement des magistrats, élément essentiel pour donner au corps de la magistrature une respiration indispensable. Un nombre plus important de postes pourrait en effet être ouvert au titre des deuxième et troisième concours, qui représentent encore une part marginale (22 %) des promotions d'auditeurs de justice depuis 1991.

b) L'arrivée prochaine des juges de proximité et l'avenir des tribunaux d'instance

Le panorama des créations de postes ne saurait être exhaustif sans faire mention des futurs juges de proximité. La loi d'orientation et de programmation pour la justice a en effet prévu la création sur cinq ans de 3.300 juges de proximité (représentant 330 emplois « équivalents temps plein »). Les premiers recrutements devraient débuter au cours de l'année 2003.

Bien que le projet de loi organique relatif au statut des juges de proximité soit encore en instance d'examen devant l'Assemblée nationale89(*), le garde des Sceaux a annoncé avoir déjà reçu près de 1.000 candidatures, signe d'un véritable engouement à l'égard de cette nouvelle fonction judiciaire. Il est donc permis de formuler raisonnablement l'espoir que les juges de proximité connaissent un sort différent de celui des magistrats exerçant à titre temporaire dans les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance, qui, faute de volonté politique, n'ont pas rencontré le succès escompté90(*).

Cette réforme n'est pas sans soulever des interrogations qui vont au-delà de la question du mode de recrutement et du statut des juges de proximité au sein de l'institution judiciaire, et plus particulièrement au sein des tribunaux d'instance91(*).

En effet, comme l'a mis en exergue la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, le tribunal d'instance apparaît aux yeux des justiciables comme l'échelon judiciaire le plus proche et le plus accessible. La plupart des représentants d'organisations professionnelles s'est inquiétée des liens entre la juridiction de proximité, nouvel ordre de juridiction92(*), et le tribunal d'instance.

Suivant la même logique, M. Pierre Fauchon, rapporteur du projet de loi organique relatif aux juges de proximité, a, lors des débats au Sénat le 3 octobre dernier, souhaité attirer l'attention du garde des Sceaux sur la nécessité de conserver aux tribunaux d'instance leur rôle pivot en matière de proximité, quitte à revenir sur l'autonomie des juridictions de proximité initialement prévue et à les placer sous l'autorité du juge d'instance. Cette position s'avère d'ailleurs partagée par un grand nombre de magistrats93(*), ainsi que par l'Association nationale des juges d'instance.

En réponse à notre excellent collègue M. Pierre Fauchon, le garde des Sceaux s'est déclaré sensible à ces observations et prêt à évoluer sur cette question. On peut donc penser que les débats parlementaires permettront sans doute des avancées en faveur d'une plus grande complémentarité et d'une meilleure articulation entre ces deux ordres de juridictions. Il est patent que l'absence d'encadrement des juges de proximité pourrait signer l'échec de cette réforme prometteuse. D'ailleurs la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice préconisait une solution un peu différente et avait insisté sur la nécessité de placer les futurs juges de proximité « sous la houlette des juges d'instance »94(*).

En outre, votre rapporteur pour avis tient à souligner qu'une telle réforme ne pourra faire l'économie d'une remise à plat de la carte judiciaire non plus que d'une réflexion sur la répartition des compétences, trop complexes, entre les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance.

Le ministère de la Justice a indiqué poursuivre sa réflexion en la matière, tout en relevant les difficultés soulevées par les suppressions et les créations de tribunal, « qui, lorsqu'elles ne sont pas convenablement appréciées, peuvent perturber assez profondément le fonctionnement de l'institution judiciaire. »

Ainsi, pour les prochaines années, le choix a été fait de permettre une évolution de la carte judiciaire sans heurt, avec souplesse et pragmatisme, la suppression de juridictions n'étant pas à l'ordre du jour. Il est notamment envisagé de créer une meilleure complémentarité entre les services et de maintenir une présence judiciaire minimale de proximité.

C'est dans cette logique qu'est actuellement étudiée l'idée d'une meilleure organisation des tribunaux d'instance95(*). Un dispositif de « mutualisation » des moyens des juridictions de première instance (juridictions de proximité, tribunaux d'instance et tribunaux de grande instance) et tendant à regrouper tous les contentieux au sein d'un unique « tribunal de première instance » pourrait ainsi être mis en place. L'objectif consiste à rendre plus souple la gestion des ressources humaines et budgétaires de ces juridictions dans un souci d'économie d'échelle et parallèlement, d'éviter de « porter atteinte au maillage territorial des implantations judiciaires »96(*).

Ce projet ne fait pas l'unanimité. Les personnels de tribunaux d'instance ont indiqué par la voie de leurs représentants (Association nationale des juges d'instance, Association nationale des greffiers en chef des tribunaux d'instance) craindre une perte d'autonomie et une « déspécialisation » des compétences des juges d'instance. De même, notre excellent collègue M. Pierre Fauchon, a-t-il à plusieurs reprises fait valoir les dangers d'une structure trop grande et trop rationnelle, « peu propice au développement des responsabilités »97(*).

Conscient de ces dérives potentielles et soucieux de rechercher le plus large consensus, votre rapporteur pour avis souhaite néanmoins qu'une telle solution ne soit pas écartée et puisse être expérimentée dans quelques ressorts.

Ainsi, le dispositif ouvrant à l'Etat la faculté de recourir à l'expérimentation figurant dans le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République (article 2)98(*), et destiné à permettre à l'institution judiciaire d'évoluer en douceur à partir d'expériences réussies, pourrait constituer le cadre idéal pour tester une telle réforme. En cas d'échec avéré, il serait toujours possible de s'en tenir au droit existant et d'explorer d'autres voies.

* 71 Voir Rapport précité - p. 20.

* 72 L'institution judiciaire a connu une fin d'année 2000 et un début d'année 2001 très agités, l'ensemble des professions judiciaires (magistrats, personnels des greffes et avocats) ayant manifesté son mécontentement à plusieurs reprises.

* 73 Sous réserve de la publication du décret de localisation confirmant les localisations d'emplois réalisées par circulaires en date des 16 et 19 avril 2002.

* 74 Un bilan des créations de postes intervenues de 1998 à 2002 figure dans le Rapport n° 92 de notre regrettée collègue Dinah Derycke (Sénat, 2001-2002) - tome IV - p. 11.

* 75 Ce chiffre inclut les services judiciaires et l'administration centrale et tient compte des 200 magistrats nommés en juridiction en septembre 2002 à l'issue de leur scolarité à l'ENM et des 71 magistrats recrutés par concours complémentaire.

* 76 Sur les emplois créés en loi de finances pour 2001, un tiers des postes n'a toujours pas été localisé, faute de publication du décret de localisation, tandis que les emplois nouveaux prévus par la loi de finances pour 2002 ont seulement fait l'objet d'une circulaire de localisation qui devrait être réexaminée à l'occasion d'un décret à paraître.

* 77 Le temps de formation s'élève par exemple à 31 mois pour les magistrats recrutés par concours d'entrée à l'ENM, 6 mois pour les magistrats recrutés par concours complémentaire.

* 78 Recommandation n° 2 - Rapport précité n° 345 - p. 39.

* 79 La subvention du ministère de la Justice à l'ENM s'élèvera donc en 2003 à 38,9 millions d'euros.

* 80 Rapport n° 92 de Dinah Derycke sur les services généraux précité - p. 12.

* 81 Rapport n° 261 de M. Jean-Paul Garraud sur les services généraux - Assemblée nationale - Douzième législature - p. 32 à 34.

* 82 Voir rapport annexé - I - D - 2 « Pour répondre à l'élargissement de ses missions et à l'accroissement des effectifs à former, l'Ecole nationale de la magistrature verra son encadrement pédagogique et administratif ainsi que ses moyens logistiques et financiers renforcés. » - Journal Officiel Lois et décrets du 10 septembre 2002 - p.14 948.

* 83 Comme l'a expliqué le garde des Sceaux au cours des débats à l'Assemblée nationale, le 6 novembre dernier : « Je ne rentrerai pas dans une sorte de course en avant pour le nombre de magistrats. Ce n'est pas le choix que nous avons fait après avoir mûrement réfléchi [...]. Je ne souhaite pas dévaloriser la fonction de magistrat. » Journal Officiel - Débats parlementaires - compte rendu intégral de la séance du mercredi 6 novembre 2002 - p. 4 616.

* 84 Journal Officiel - Débats parlementaires - Compte rendu intégral de la séance du mercredi 6 novembre 2002.

* 85 Article 62 de la loi. Cet article est issu d'un amendement présenté par M. Christian Cointat, avec l'avis favorable de la commission des Lois.

* 86 Selon une étude de l'Institut national des études démographiques, ces sorties du corps devraient se situer entre 150 et 200. Il s'agit donc d'ores et déjà de compenser plus largement les départs à la retraite actuels (compris entre 40 et 60), afin de lisser les recrutements et d'éviter de recourir à des recrutements massifs à compter de 2008.

* 87 Si on ajoute les magistrats issus des deuxième et troisième concours de l'ENM, ce pourcentage s'élève même à près de 40 %.

* 88 Les candidats sélectionnés en juin dernier ont choisi leur poste à la fin du mois de juillet, et suivent actuellement une formation organisée par l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) pour une durée de six mois, dont un mois de formation théorique à Bordeaux (du 2 au 28 septembre 2002) et cinq mois de stage pratique en juridiction (d'octobre à février 2003).

* 89 On rappellera que les règles statutaires des juges de proximité sont analogues à celles des magistrats exerçant à titre temporaire dans les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance, créés par la loi organique du 19 janvier 1995. Pour davantage de détails, se reporter au rapport n °404 de M. Pierre Fauchon (Sénat, 2001-2002).

* 90 13 magistrats seulement ont été recrutés à ce titre. Seize candidatures sont actuellement en cours d'instruction.

* 91 A l'exception de l'Association professionnelle des magistrats, l'ensemble des organisations professionnelles de magistrats (Syndicat de la magistrature, Union syndicale de la magistrature, Force ouvrière, Association nationale des juges d'instance, Association des magistrats du parquet) n'a pas souscrit aux modalités de recrutement des juges de proximité proposées par le ministère de la Justice.

* 92 On rappellera le champ de compétence modeste de ces juridictions qui s'étend, en matière civile, aux actions civiles et personnelles engagées par les personnes physiques jusqu'à une valeur de 1.500 euros, ainsi qu'aux procédures d'injonction de payer et de faire, et, en matière pénale, aux jugements de contraventions de police dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat ainsi qu'aux mesures de composition pénale déléguées par le président du tribunal de grande instance.

* 93 Les magistrats du tribunal de grande instance de Paris ont adopté une motion le 15 novembre dernier afin de souligner les risques de confusion du fait de la création d'un troisième ordre de juridiction et les difficultés d'articulation avec le tribunal d'instance.

* 94 La mission avait proposé d'instituer des juges de paix délégués dotés de pouvoirs élargis en matière de règlement des conflits en amont d'une procédure judiciaire (recommandation n° 33).

* 95 Cette idée est apparue pour la première fois à l'occasion des Entretiens de Vendôme ayant rassemblé l'ensemble des personnels judiciaires entre mai et juillet 2001.

* 96 Aux termes du rapport annexé de la loi d'orientation et de programmation pour la Justice précitée.

* 97 Voir notamment rapport n° 370 de MM. Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon (Sénat, 2001 - 2002) sur la loi d'orientation et de programmation pour la justice.

* 98 Aux termes duquel : « la loi et le règlement peuvent comporter pour un objet et une durée limitées des dispositions à caractère expérimental. »