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Projet de loi de finances pour 2003 : Justice - Services généraux

 

2. Des effectifs des greffes étoffés

Au 31 juillet 2002, les 21.275 fonctionnaires des greffes (effectifs réels) étaient ainsi répartis : 1.680 greffiers en chef, 7.696 greffiers, 11.899 fonctionnaires de catégorie C auxquels s'ajoutent près de 70 agents contractuels.

Le nouveau Gouvernement s'est engagé à mettre en oeuvre un ambitieux programme de recrutement afin d'assurer un équilibre entre les effectifs de magistrats et ceux de fonctionnaires, et d'éviter une nouvelle dégradation du ratio magistrat/fonctionnaire (2,6 en 2002), en baisse constante depuis 199999(*).

Afin de doter les futurs magistrats d'un nombre suffisant de collaborateurs, le projet de loi de finances pour 2003 prévoit la création de 520 postes supplémentaires dont :

35 emplois de greffiers en chef, dont 20 créations de postes pour le renforcement des cellules budgétaires et 15 créations de postes de greffiers en chef placés destinés à la réduction des délais de jugement ;

362 emplois de greffiers, dont 166 pour renforcer les fonctions d'assistance aux magistrats, 60 pour la mise en place des juridictions de proximité, 62 pour accompagner la réforme de l'assistance éducative, 33 pour la lutte contre les délais excessifs, 16 pour les maisons de justice et du droit, 12 pour le renforcement des moyens des tribunaux pour enfants, 8 pour la mise en place de la justice cadiale à Mayotte et 5 pour l'amélioration du suivi de l'exécution des peines ;

100 emplois d'adjoints administratifs (de catégorie C), dont 55 pour la lutte contre les délais excessifs, 7 pour la maîtrise des politiques publiques appelant l'intervention de l'autorité judiciaire et 5 pour la mise en oeuvre de la réforme de la justice cadiale ;

4 emplois destinés aux services de documentation (un poste de conservateur et 3 d'assistants techniques).

19 postes de contractuels (dont 14 techniciens informatiques et 5 techniciens d'équipement) s'ajoutent à ces créations d'emplois de fonctionnaires.

L'ensemble des organisations professionnelles entendues par votre rapporteur pour avis, à l'exception du Syndicat C-justice, mécontent du niveau actuel du ratio magistrat-fonctionnaire, a reconnu l'importante avancée en faveur du renforcement des moyens alloués aux juridictions judiciaires.

b) Les inquiétudes des organisations professionnelles

Au cours des auditions organisées par votre rapporteur, certaines inquiétudes se sont néanmoins fait jour.

? La création par la loi d'orientation et de programmation pour la Justice du 9 septembre 2002 précitée (articles 7 à 10 et 20) d'une juridiction de proximité soulève des interrogations.

L'Union syndicale autonome justice, la CGT des chancelleries et services judiciaires, le Syndicat des greffiers de France, et l'Association nationale des greffiers en chef des tribunaux d'instance entendus par votre rapporteur pour avis ont en effet jugé insuffisantes les créations d'emplois de greffiers dédiées à la mise en oeuvre de la réforme.

Les représentants de ces organisations professionnelles ont notamment craint une accentuation de la charge de travail pour les personnels des greffes communs au tribunal d'instance et à la juridiction de proximité, expliquant qu'ils seraient appelés à épauler et conseiller les juges de proximité100(*), pour la plupart non juristes et à tenir des audiences supplémentaires. En outre, ils ont fait valoir que le caractère temporaire de l'exercice des fonctions du juge de proximité et la possibilité de tenir des audiences foraines feraient peser des sujétions nouvelles sur les greffes, seuls services permanents de la juridiction.

Votre rapporteur pour avis souhaite attirer l'attention du garde des Sceaux sur la nécessité de prévoir des effectifs de fonctionnaires suffisants pour éviter aux futures juridictions de proximité de connaître une asphyxie analogue à celle dont souffrent toutes les juridictions judiciaires (voir supra III). Il parait ainsi crucial de pourvoir ces tribunaux d'un secrétariat-greffe étoffé.

? Les difficultés engendrées par l'aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT) dans les juridictions judiciaires ont également été soulignées par l'ensemble des représentants des organisations professionnelles de fonctionnaires. Les modalités de mise en place des trente-cinq heures au sein des services judiciaires ont été définies dans un projet d'accord élaboré en novembre 2001 par le ministère de la Justice en concertation avec les organisations syndicales. S'il n'a pu être complètement ratifié101(*), il a toutefois, servi de base pour la rédaction des principaux textes d'application publiés à la fin du mois de décembre 2001 (durée d'équivalence en ce qui concerne les concierges des juridictions, décret du 28 décembre 2001, rémunérations et astreintes, compensation des heures supplémentaires, arrêté interministériel du 28 décembre 2001).

Depuis le 1er janvier 2002, en application du décret n° 2000-815 du 25 août 2000, la durée de travail effective dans les juridictions est décomptée sur une base annuelle de 1.600 heures maximum, voire légèrement inférieure à cette durée pour certaines catégories de personnels en raison de sujétions particulières102(*). Des cycles de travail hebdomadaire ont donc été définis prenant en compte la durée du travail, le temps de pause, les jours de repos et les astreintes.

Des chartes de temps ont fixé pour chaque service le régime de travail des agents (horaires d'ouverture, horaires pour travaux supplémentaires, etc.). Le ministère de la Justice s'est efforcé de prendre en compte les attentes des personnels tout en renforçant la qualité du service public, en mettant en place une nouvelle organisation au sein des juridictions. L'ouverture en continu des juridictions (pendant neuf heures sur cinq jours) est désormais la règle. En parallèle, les  agents ont bénéficié de la possibilité d'effectuer leur service sur quatre jours. Une instruction en date du 12 décembre 2001 a précisé dans le détail ces nouvelles mesures d'organisation.

Faisant valoir les difficultés d'organisation suscitées par la mise en place des trente-cinq heures au sein des juridictions, les représentants des organisations professionnelles ont, au cours de leur audition, regretté qu'aucune des créations d'emplois inscrites au projet de loi de finances pour 2003 n'ait été prévue pour accompagner cette réforme.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur pour avis, le ministère de la Justice a indiqué que les créations d'emplois annoncées dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice précitée intégraient cet élément et « permettraient de répondre aux missions dévolues aux agents travaillant dans le cadre des cycles de travail mis en place en application des trente-cinq heures ». Au cours du comité technique paritaire du 18 juillet dernier, le garde des Sceaux a fait part de son intention d'associer l'ensemble des syndicats représentatifs au suivi des accords relatifs à l'ARTT.

En outre, l'Union syndicale autonome justice a souhaité une accélération de la mise en place du compte épargne temps lié à l'ARTT. Le ministère de la Justice s'est en effet engagé l'année dernière à permettre aux agents qui le souhaitent de différer une partie des droits à congés rémunérés, qui serait placée en réserve. Un décret n° 2002-634 relatif au compte épargne temps du 29 avril 2002 a fixé le cadre général de ce dispositif, mais il appartient à chaque ministère de le décliner. Un document doit être soumis au comité technique paritaire avant la fin de l'année.

c) Le nécessaire renforcement des moyens de l'Ecole nationale des greffes

La mission d'information sur les métiers de la Justice s'est félicitée de l'outil remarquable dont disposait l'institution judiciaire pour former ses fonctionnaires103(*).

L'Ecole nationale des greffes (ENG) a pour mission essentielle la formation initiale des fonctionnaires des greffes, qui n'a cessé de prendre de l'ampleur. Le contenu de l'enseignement s'est enrichi : le nombre d'heures d'enseignement dispensées aux greffiers en chef et aux greffiers (dont la durée de formation s'élève à un an pour chacune de ces catégories de fonctionnaires recrutées par concours) s'est accru dans de nombreuses matières. Dans le cadre de la prochaine refonte des programmes pédagogiques, il est d'ailleurs prévu un nouvel allongement de cette durée à partir du 1er janvier 2004.

En parallèle, le public auquel cette formation s'adresse s'est élargi : depuis un arrêté du 5 mars 2001, les agents et les adjoints administratifs issus du concours externe bénéficient également d'une formation initiale d'une durée de huit semaines (qui pourrait être prochainement portée à douze semaines).

Toutefois, les nombreux recrutements intervenus ces dernières années, ajoutés aux nouvelles créations d'emplois annoncées (+ 17,1 % des effectifs de fonctionnaires aux termes de la loi d'orientation et de programmation pour la justice) pourraient fragiliser cet instrument performant et moderne.

En effet, au cours de l'année 2002, un concours de recrutement de 82 greffiers en chef a été ouvert104(*), tandis que 10 postes de greffiers en chef recrutés au choix ont été pourvus. 500 greffiers ont été recrutés par concours exceptionnels, 40 greffiers au choix ont pris leurs fonctions en juillet dernier105(*), auxquels s'ajoutent 283 emplois de catégorie C transformés en emplois de greffiers (B). Par ailleurs, il est prévu d'organiser un concours de 100 greffiers pour compenser les départs à la retraite. Un recrutement sans concours de 240 agents administratifs destinés à pourvoir les postes vacants a également été organisé.

Ainsi en septembre 2002 l'ENG a-t-elle accueilli 1.105 stagiaires ayant réussi avec succès les concours organisés cette année.

Les recrutements par concours réalisés depuis 1997 se sont considérablement accrus, passant de 220 postes toutes catégories confondues à 524 en 1999, puis 1200 en 2003106(*), doublant ainsi le nombre de stagiaires en formation. Cette forte augmentation des charges pesant sur l'ENG l'a conduite à regrouper des sessions de formation en 2002 comme en 2001.

Cette forte progression devrait selon les informations du ministère de la Justice se poursuivre de 2002 à 2020.

Le ministère de la Justice semble avoir pris pleinement conscience du défi auquel était confrontée l'ENG. Pour libérer du temps de formation initiale, une circulaire fixant les orientations de la politique de formation pour 2003 a institué le principe d'une complémentarité entre la formation continue dispensée par l'ENG et celle dispensée par les cours d'appel.

Un projet d'extension et de restructuration des bâtiments est actuellement en cours face au déficit croissant de locaux107(*). En effet, l'ENG loue quelque 1.100 m2 de bureaux à l'extérieur, répartis sur deux sites. En outre, au cours de débats à l'Assemblée nationale sur l'examen des crédits de la justice pour 2003, le garde des Sceaux a indiqué étudier la possibilité d'accorder à l'ENG le statut d'établissement public108(*), à l'instar de l'Ecole nationale de la magistrature et de l'Ecole nationale de l'administration pénitentaire.

* 99 Ce chiffre ne prend pas en compte les agents de catégorie C-technique. Ce ratio était de 2,81 en 1990, 2,83 en 1994 contre 2,75 en 2000 et 2,65 en 2001. Cette dégradation s'explique par le grand nombre de créations de postes de magistrats intervenues ces dernières années.

* 100 A l'instar des « clerks » britanniques.

* 101 Ce texte a néanmoins été signé le 20 novembre 2001 par les principales organisations syndicales représentatives (l'USAJ, le Syndicat des greffiers de France, le syndicat C-justice, la CGT, la CFDT).

* 102 Par exemple : la continuité des services pénaux.

* 103 Voir rapport n° 345 précité (Sénat, 2001-2002) : «  au cours de sa visite à l'Ecole nationale des greffes de Dijon, la mission a pu mesurer la compétence, le dynamisme et le dévouement des enseignants et de l'équipe de direction, leur volonté de dispenser une formation initiale et continue de qualité aux personnels des greffes. » - p. 80. 

* 104 Dont l'arrivée effective en juridiction est prévue en octobre 2003.

* 105 Dont l'arrivée effective en juridiction est prévue en juin 2003 pour 200 d'entre eux et en septembre 2003 pour 300 d'entre eux.

* 106 Dont 60 greffiers en chef, 740 greffiers et 390 agents et adjoints administratifs.

* 107 Les besoins en surface s'élèvent à environ 26.500 m2 et le coût global de cette opération serait évalué à 31 millions d'euros.

* 108 L'ENG, service à compétence nationale depuis un arrêté du 5 mars 2001, est placée sous l'autorité du directeur des services judiciaires.