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N° 77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

AIDE AU DÉVELOPPEMENT

Par Mme Paulette BRISEPIERRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 2) (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 4

I. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE EN 2005 5

A. UN EFFORT SOUTENU 5

1. L'augmentation de la part de l'APD au sein du PIB 5

2. La part de la France parmi les principaux donateurs 5

3. Les propositions françaises pour le financement du développement 7

B. UNE STRATÉGIE QUI SE PRÉCISE 9

1. Les modalités de l'aide 9

2. Les orientations géographiques 10

3. Les priorités sectorielles 12

C. UNE ORGANISATION ADMINISTRATIVE EN COURS DE RÉFORME 13

1. Une pluralité d'intervenants 13

2. Un financement largement extrabudgétaire 15

3. Des modifications à la marge 16

D. LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR LA LOLF 16

1. L'architecture retenue 16

2. Développement et influence : un partage mal défini 18

3. La définition des actions : une hésitation entre objectifs et moyens 19

II. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DÉDIÉS AU DÉVELOPPEMENT 21

A. LES CRÉDITS D'INTERVENTION DU TITRE IV DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 24

1. Les concours financiers : un décrochage entre prévisions et réalisations 24

2. L'appui à des initiatives privées ou décentralisées 28

a) La coopération avec les organisations de solidarité internationale et le volontariat 28

(1) Les organisations de solidarité internationale (OSI) 28

(2) Le volontariat 29

(3) La coopération décentralisée 30

3. Le chapitre « Coopération internationale et développement » 32

a) Le transfert de savoir-faire et l'assistance technique 32

b) L'appui aux organismes concourant aux projets de coopération 34

c) Le GIP « France Coopération Internationale » 34

4. Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire 35

5. La coopération militaire et de défense 36

6. Les contributions obligatoires 38

7. Les contributions volontaires 40

8. Les autres interventions de politique internationale (chapitre 42-37) 41

a) Le Fonds d'urgence humanitaire 41

b) Les opérations exceptionnelles 42

B. LES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT DU TITRE VI 42

1. La participation de la France au Fonds Européen de Développement (FED) 42

a) Un chapitre traditionnellement sous-doté 43

b) Une stratégie qui se précise 44

c) Et se traduit par un niveau record de paiements 45

d) Une intégration dans le budget communautaire encore incertaine 47

2. Le Fonds de Solidarité Prioritaire 47

a) Un décrochage AP/CP 48

b) Des outils de gestion défectueux 49

c) Des priorités géographiques et sectorielles mais une sollicitation croissante 50

3. Les crédits destinés aux dons-projets de l'Agence française de développement 51

a) Les projets financés sur dons 51

b) Les opérations sur prêts 52

c) L'évolution des missions de l'Agence 53

III. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES CONCOURANT À L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT 55

A. LES CRÉDITS D'INTERVENTION 56

1. Le GIP ADETEF 56

2. La participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique 57

B. L'AIDE EXTÉRIEURE 57

C. LES CONTRIBUTIONS MULTILATÉRALES 58

1. La participation de la France au capital d'organismes internationaux (58-00) 58

2. La participation de la France à divers fonds 58

D. LE TRAITEMENT DE LA DETTE 59

1. Dépense budgétaire et prise en compte par le CAD : deux difficultés d'analyse 59

2. L'élargissement des bénéficiaires des annulations de dettes 60

CONCLUSION 62

EXAMEN EN COMMISSION 63

INTRODUCTION

Dans la perspective de l'examen à mi-parcours des objectifs du millénaire, prévu en septembre 2005 aux Nations unies, la progression de l'aide publique française au développement se poursuit. Elle s'inscrit dans un effort global accompli par les pays développés, conscients des risques que font peser la pauvreté et l'absence de perspectives de territoires et de populations marginalisés, sur la croissance et la sécurité mondiales.

L'augmentation de l'aide n'obéit pas seulement à un impératif moral ou à un souci de justice, bien qu'ils n'en soient pas exclus. Elle s'appuie sur le constat que le « vivre ensemble » à l'échelle planétaire que tentent de construire aujourd'hui les organisations internationales, ne s'accommode pas d'un tel nombre de laissés pour compte. Le développement des échanges commerciaux et l'accroissement de la richesse, la qualité de l'environnement et la sécurité des nations développées sont tributaires de l'insertion des pays en développement dans le commerce mondial, de choix économiques compatibles avec l'écologie et de la stabilité des Etats.

Dans certaines régions de la planète, notamment en Asie, une dynamique de développement est à l'oeuvre et un nombre très important de personnes sont sorties de la pauvreté. En Afrique, le dynamisme et la croissance de certains sont occultés par les conflits qui continuent à ravager le continent africain et par la pandémie meurtrière du VIH-SIDA. Le continent africain doit faire l'objet d'efforts massifs pour tenter d'engager une dynamique vertueuse.

Les objectifs des politiques de développement sont clairement définis et consensuels, sous la forme des objectifs du millénaire. Les moyens le sont moins et sont toujours en question, notamment devant le formidable gâchis qui est aujourd'hui à l'oeuvre en Côte d'Ivoire, pays aux potentialités multiples et qui s'enfonce pourtant dans une spirale de violences.

I. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE EN 2005

A. UN EFFORT SOUTENU

1. L'augmentation de la part de l'APD au sein du PIB

Le rythme de progression de l'aide publique française reste soutenu. S'il est maintenu, il devrait permettre d'atteindre l'objectif intermédiaire de 0,5 % du PIB en 2007, l'objectif à terme étant d'atteindre 0,7 % du PIB, norme établie par les Nations unies à la fin des années 60 et réaffirmée par les objectifs du millénaire pour le développement.

Évolution de l'APD française (les chiffres 2004 et 2005 sont des prévisions)

 

2001

2002

2003

2004

2005

En millions d'euros

4 631

5 821

6 420

6 821

7501

Dont TOM 1(*)

189

188

195

198

201

En % du PIB

0,32

0,38

0,41

0,42

0,44

2. La part de la France parmi les principaux donateurs

En 2003, dernière année disponible en termes de comparaisons internationales, l'effort de la France en faveur de l'aide au développement rapporté à la richesse nationale se situe dans la moyenne des pays membres du Comité d'aide au développement de l'OCDE (CAD). Elle est en revanche au premier rang des pays qui consentent un effort important en volume.

APD rapportée au RNB pour les principaux bailleurs

En % du RNB

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

France

0,64

0,55

0,48

0,45

0,4

0,39

0,31

0,32

0,38

0,41

Royaume-Uni

0,31

0,28

0,27

0,26

0,27

0,24

0,32

0,32

0,3

0,34

Canada

0,43

0,38

0.32

0,36

0,29

0,28

0,25

0,23

0,28

0,26

Allemagne

0,34

0,31

0,33

0,28

0,26

0,26

0,27

0,27

0,27

0,28

Japon

0,29

0,28

0,20

0,22

0,28

0,35

0,28

0,23

0,23

0,20

Italie

0,27

0,15

0,20

0,11

0,20

0,15

0,13

0,14

0,20

0,16

Etats-Unis

0,14

0,01

0,12

0,08

0,10

0,10

0,10

0,11

0,12

0,14

Total CAD

0,30

0,27

0,25

0,22

0,23

0,24

0,22

0,22

0,23

0,25

La France reste au troisième rang des bailleurs pour ce qui est du volume de l'aide proprement dit. La part de l'aide française progresse en pourcentage de l'aide totale consentie par les pays du CAD et ce, dans un contexte de croissance de l'aide de près de 4 % et de 2,3 milliards de dollars en termes réels entre 2002 et 2003. Elle représente plus de 10 % de l'aide totale.

L'APD totale du CAD a atteint en 2003 un montant sans précédent, sous l'effet de l'augmentation des dons (2 milliards) et de l'aide à la reconstruction de l'Irak (2 milliards) ; les prêts et les contributions aux fonds multilatéraux enregistrent une baisse de 1,7 milliard.

APD des principaux bailleurs (source OCDE avril 2004)

En millions USD

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Etats-unis

9 927

7 367

9 377

6 168

8 786

9 145

9 955

10 884

13 290

15 791

Japon

13 239

14 489

9 439

9 358

10 640

15 323

13 508

9 678

9 283

8 911

France

% CAD

8 466

14,3

8 443

14,3

7 451

13,44

6 306

13,25

5 742

11,02

5 637

9,98

4 105

7,6

4 148

8

5 486

9,4

7 337

10,7

Allemagne

6 818

7 524

7 601

5 913

5 581

5 515

5 030

4 879

5 324

6 694

Royaume-uni

3 197

3 157

3 199

3 371

3 864

3 450

4 501

4 659

4 924

6 166

Italie

2 705

1 623

2 416

1 231

2 278

1 806

1 376

1 493

2 332

2 393

Canada

2 250

2 067

1 795

2 146

1 691

1 699

1 744

1 1572

2 006

2 209

Total CAD

59 156

58 882

55 438

47 580

52 068

56 442

53 734

51 354

58 274

68 483

3. Les propositions françaises pour le financement du développement

Définis en 2000 par les Nations unies, les objectifs de développement du millénaire ont été assortis d'indicateurs quantitatifs et d'échéances précises d'ici à 2015.

Au nombre de ces objectifs figure la construction d'un partenariat mondial pour le développement qui comprend la recherche de ressources complémentaires aux flux d'aide publique.

Au rythme actuel de réalisation de l'objectif n° 1 de réduction de la pauvreté, les institutions financières internationales considèrent qu'il ne pourra être atteint qu'à une échéance si lointaine2(*) que la crédibilité même de l'objectif est en jeu.

La mobilisation massive de ressources additionnelles est essentielle pour engager des cercles vertueux entre, par exemple, accès à l'éducation de base et amélioration de la santé publique, entre lutte contre le VIH et réduction de la pauvreté, entre accès à l'eau et développement rural.

La Banque mondiale estime aujourd'hui que l'APD mondiale n'atteint que la moitié des montants nécessaires à des actions massives et rapides. En dépit des engagements pris par les Etats, les flux d'aide publique ne pourront connaître une augmentation massive. Dès lors, une réflexion s'est engagée sur les moyens de mobiliser d'autres ressources.

C'est notamment l'objet de deux projets portés respectivement par la France et le Royaume-Uni, de taxation internationale et de facilité financière internationale.

La Facilité financière internationale (IFF) se fonde sur l'engagement pris par les Etats, d'augmenter le niveau de leur aide publique et sur l'anticipation d'une augmentation effective. Le mécanisme de l'IFF consiste à émettre un emprunt obligataire garanti par les Etats et remboursé sur les augmentations futures d'APD. Les promesses seraient ainsi « monnayées » sur les marchés financiers et les ressources collectées, versées aux pays en développement.

Dans la mesure où il institue un report de charge sur les dépenses budgétaires à venir, ce mode de financement est adapté aux dépenses d'investissement productif ayant des effets sur la croissance économique des Etats destinataires, les marchés financiers assurant une mission « classique » d'ajustement entre les besoins financiers et les flux de revenus.

La France s'est engagée aux côtés des Britanniques dans la mise en place d'une IFF pilote qui serait consacrée au financement d'un grand programme de vaccination. Le Royaume-Uni assurera simultanément la présidence de l'Union européenne et celle du G7 en 2005, ce qui devrait favoriser la concrétisation de cette initiative.

Autre voie explorée en matières de ressources additionnelles, la taxation internationale a fait l'objet du rapport Landau, rendu public à l'automne 2004. Les conclusions du groupe quadripartite (Brésil, Chili, Espagne et France) sur la lutte contre la faim et la pauvreté ont été débattues lors de l'Assemblée générale des Nations unies et mises à l'agenda de travail du FMI et de la Banque mondiale.

Le terme de taxation internationale est impropre dans la mesure où la levée de l'impôt reste une prérogative étatique et il désigne en fait un ensemble de dispositifs fiscaux nationaux, identiques ou convergents, mis en oeuvre conjointement par les Etats qui s'accordent sur la destination des ressources ainsi prélevées.

Ce mode de financement permet lui aussi de déconnecter dans une certaine mesure les flux d'aide publique des sollicitations des budgets des donateurs. Il assure ainsi la stabilité des flux d'aide et ne pèse pas sur les générations futures. Il est certainement plus adapté au financement de catégories de dépenses dont la rentabilité économique est moindre ou différée : le soutien aux services sociaux de base, à la recherche ou aux pays dont les économies sont les plus fragiles.

Les modalités concrètes, notamment, l'assiette, le taux, le mode de recouvrement, le caractère obligatoire ou non et surtout le cadre de coopération internationale restent à établir. Parmi les pistes explorées figurent les transactions financières, les ventes d'armes ou encore les activités polluantes. Ces propositions s'inscrivent cependant dans un contexte de réticence assez générale à un alourdissement de la fiscalité dans les pays développés. Les Etats unis, notamment, sont hostiles à l'instauration de ce type de taxe, ce qui en réduit sensiblement l'intérêt.

Le bilan d'étape sur la réalisation des objectifs du millénaire, qui sera dressé lors du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement sur la mise en oeuvre des objectifs du millénaire, en septembre 2005, devrait être l'occasion d'examiner ces différentes initiatives.

* 1 Mayotte et Wallis et Futuna restent comptabilisés par le Comité d'aide au développement de l'OCDE au titre des bénéficiaires de l'aide au développement et figurent au nombre des Pays et territoires à revenu intermédiaire.

* 2 2129 pour l'objectif d'éducation primaire universelle, 2147 pour la réduction de moitié de l'extrême pauvreté, 2165 pour la réduction des 2/3 de la mortalité infantile...

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