2. L'évolution des dotations sous enveloppe
L'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité regroupe la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, la dotation « élu local », la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, la dotation globale d'équipement, les dotations d'équipement scolaire des départements et des régions, les dotations générales de décentralisation, ainsi que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui en constitue la variable d'ajustement.
• La dotation globale de fonctionnement
Aux termes de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement progresse comme le taux d'évolution de la moyenne annuelle des prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, estimé à 1,8 % pour 2007, majoré de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente, estimé à 2,25 % pour 2006, soit un taux de progression de 2,925 % en 2007, contre 2,675 % en 2006.
Cet indice s'applique à la dotation de 2006 « recalée », c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Pour 2006, le « recalage » porte sur le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 2005 qui a atteint 1,2, %, alors qu'il était estimé à 1,75 % dans la loi de finances initiale pour 2005, l'indice des prix demeurant de 1,8 % comme prévu. Le taux d'indexation pour 2006 est ainsi de 2,4 % et non de 2,675 %. Cet indice doit être appliqué à la dotation définitive de 2006 et non, comme dans la loi de finances initiale pour 2006, à une dotation encore provisoire. Ce montant s'élève à 38,112 milliards d'euros, compte tenu des ajustements suivants :
- majoration de 133,645 millions d'euros résultant des mesures d'accompagnement de la réforme de la dotation globale d'équipement des départements ;
- majoration de 54,35 millions d'euros correspondant à l'intégration des fractions « voirie » et « potentiel fiscal » de la dotation globale d'équipement des départements dans la dotation globale de fonctionnement ;
- abondement de 12 millions d'euros effectué au titre de la contribution de l'Etat au régime de retraite des sapeurs pompiers volontaires ;
- minoration de 10,5 millions d'euros au profit de la dotation « élu local » ;
- minoration de 43,976 millions d'euros au titre de la recentralisation des compétences de plusieurs départements en matière de lutte contre les grandes maladies opérée en application de l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Après imputation de la régularisation négative de la dotation de 2005 (-17,925 millions d'euros), le montant de la dotation globale de fonctionnement pour 2007 devrait par conséquent s'élever à 39,209 milliards d'euros, soit une hausse de 2,5019 % de loi de finances initiale à loi de finances initiale .
Il était toutefois estimé par le gouvernement à 39,235 milliards d'euros , en raison de divers ajustements prévus par le projet de loi de finances initial :
- une majoration pérenne de 35,815 millions d'euros au titre des mesures d'accompagnement de la réforme de la dotation globale d'équipement des départements, en application des dispositions de l'article 38 de la loi de finances initiale pour 2006 ;
- une minoration de 9,251 millions d'euros correspondant à la recentralisation des compétences de plusieurs départements en matière de lutte contre les grandes maladies.
Le montant total de la dotation globale de fonctionnement devait ainsi progresser de 957 millions d'euros : 542 millions d'euros pour les communes et leurs groupements, 286 millions d'euros pour les départements, 127 millions d'euros pour les régions.
A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a amendé l'article 12 du projet de loi de finances afin de tirer la conséquence de l'article 20 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs naturels nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, qui a créé une nouvelle part au sein de la dotation forfaitaire des communes, en faveur des communes situées dans le coeur d'un parc national . Elle a fixé à 3 millions d'euros le montant de cette nouvelle part en 2007, et prévu un taux d'évolution identique à celui retenu par le Comité des finances locales pour la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie. Cette majoration a été gagée par une diminution à due concurrence des crédits de la mission « écologie ».
En outre, elle a opéré un prélèvement de 9,34 millions d'euros sur la dotation spéciale pour le logement des instituteurs qu'elle a affecté aux dotations de péréquations communales ( article 51 quinquies ).
• La dotation spéciale pour le logement des instituteurs
La dotation spéciale pour le logement des instituteurs est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement ou, à défaut, l'indemnité en tenant lieu dont bénéficient les instituteurs.
Prélevée sur les recettes de l'Etat, elle évolue comme la dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de finances initiale, soit une progression de 2,925 % en 2007. Son montant est toutefois corrigé du montant de la dotation versée aux instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles.
L'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles induit de fait une baisse progressive. 88 millions d'euros sont ainsi inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007.
• La dotation particulière « élu local »
La dotation particulière « élu local » a pour objet de permettre aux petites communes rurales de faire face aux dépenses engendrées par la mise en place d'un « statut » de l'élu. Son montant suit l'évolution de la dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de finances initiale. Il s'élèvera donc à 62 millions d'euros en 2007. 1.820 communes ont cessé d'être éligibles en 2005 et ont perçu une garantie dont le montant s'est élevé à 2.288 euros, soit 100 % de la dotation versée en 2004.
• La compensation aux FDPTP de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle
Depuis 2004, les dotations de fonctionnement comprises dans le périmètre du contrat de croissance et de solidarité incluent un nouveau prélèvement sur recettes, destiné à compenser aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) les pertes de recettes induites par la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle.
Créés par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975, les FDPTP constituent le principal instrument de péréquation horizontale. Leur gestion est décentralisée.
Ils ont pour objet de redistribuer, dans le cadre départemental ou le cas échéant interdépartemental, les ressources provenant de l'écrêtement des bases communales (ainsi que celles de certains groupements à fiscalité propre) de taxe professionnelle d'établissements exceptionnels. Ces ressources sont redistribuées par les conseils généraux aux communes dites « concernées » et à celles dites « défavorisées », après affectation de la part revenant aux communes.
L'intégration dans la dotation globale de fonctionnement de la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle perçue par les FDPTP aurait eu peu de sens, dans la mesure où l'objectif premier de la dotation est d'assurer la participation de l'Etat à la couverture des charges générales des collectivités territoriales.
En application de la loi de finances pour 2004, les FDPTP continuent donc de percevoir cette compensation sous la forme d'un prélèvement sur recettes spécifique. Pour 2007, ce prélèvement sur recettes, indexé comme la dotation globale de fonctionnement, s'établira à 119 millions d'euros .
• Les dotations globales d'équipement des communes et des départements
La dotation globale d'équipement des communes et celle des départements sont indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques , qui devrait progresser de 2,9 % en 2007. La première devrait ainsi augmenter, en autorisations d'engagement, de 459 à 472 millions d'euros et la seconde de 213 à 219 millions d'euros .
• La dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges
La dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges évoluent également comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques . Elles atteindraient ainsi respectivement 659 et 327 millions d'euros, soit un total de 986 millions d'euros en 2007, contre 958 millions d'euros en 2006.
• La dotation générale de décentralisation
La réforme de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales réalisée par la loi de finances pour 2004 s'est traduite par l'intégration de 95 % de la dotation générale de décentralisation dans la dotation globale de fonctionnement.
Le maintien de cette dotation est destiné à financer les ajustements dans la compensation des transferts de compétences et les charges induites par de nouveaux transferts.
Depuis 1984, son montant évolue chaque année comme la dotation globale de fonctionnement et fait l'objet d'ajustements pour tenir compte des nouveaux transferts de fiscalité ou de compétences, ainsi que des mouvements liés aux partages des services.
Individualisée par collectivité, elle assure de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées sans qu'il soit en principe possible d'identifier, au sein de la dotation versée à une collectivité, la fraction correspondant à chacun des transferts. Des concours particuliers ont toutefois été institués afin de compenser les charges financières issues de transferts de compétences dont le traitement ne peut être uniforme, soit en raison du faible nombre des collectivités territoriales concernées, soit en raison du caractère irrégulier des charges financières résultant du transfert. Enfin, les transferts de compétences en matière de formation professionnelle et d'apprentissage font l'objet d'une dotation spécifique.
Dans le projet de loi de finances initial, le montant de la dotation générale de décentralisation géré par le ministère de l'intérieur s ' établissait à 1,347 milliard d'euros en 2007, compte tenu de divers ajustements . Sa répartition était la suivante :
- DGD des communes (126,6 millions d'euros inscrits au programme 119) ;
- DGD des départements (250,48 millions d'euros inscrits au programme 120) ;
- DGD des régions (405,08 millions d'euros inscrits au programme 121) ;
- DGD de la collectivité territoriale de Corse (271 millions d'euros inscrits au programme 121) ;
- DGD versée au syndicat des transports d'Ile-de-France (120,12 millions d'euros inscrits au programme 121) ;
- concours particuliers regroupés dans le programme 122 (181,452 millions d'euros).
A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a majoré de 1,17 million d'euros la dotation générale de décentralisation des départements (programme 120) et de 15,2 millions d'euros celle des régions (programme 121) afin de tirer la conséquence des évaluations de charges réalisées par la Commission consultative sur l'évaluation des charges.
Quant à la dotation finançant la formation professionnelle, elle atteindra 1,65 milliard d'euros, compte tenu de la baisse de 208,4 millions d'euros prévue par la loi de finances pour 2005 en contrepartie de l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage.
• La dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors sa fraction réduction pour embauche ou investissement
Instituée par la loi de finances pour 1987, la dotation de compensation de la taxe professionnelle avait initialement pour objet de faire supporter à l'Etat une partie des allègements de taxe professionnelle consentis aux entreprises.
Elle est ainsi censée prendre en charge : la compensation de l'abattement général des bases de taxe professionnelle de 16 % ; la compensation de la réduction pour embauche et investissement de taxe professionnelle ainsi que la tranche prévue pour l'année 2007 de la compensation forfaitaire de 30 millions d'euros instituée par la loi de finances rectificative pour 2004 pour les années 2004 à 2007 au titre de l'indemnisation des collectivités territoriales pour l'exclusion indue des rôles supplémentaires du calcul des compensations d'allègements de la fiscalité locale, soit 7,5 millions d'euros.
Elle sert aussi et surtout de variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité . Aussi, afin d'assurer le respect du taux de progression globale de l'enveloppe normée, connaît-elle une baisse de 12 % en 2007 , pour atteindre 994 millions d'euros.