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Projet de loi de finances pour 2008 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

 

2. Un dispositif suscitant toutefois des questionnements

a) Un montage complexe faisant intervenir de très nombreux acteurs

La volonté du Gouvernement de n'exclure aucun des acteurs et structures participant au développement des espaces ruraux l'a conduit à ouvrir très largement l'accès à la labellisation en PER. Peut ainsi faire acte de candidature tout territoire de projet potentiel, quel que soit son statut : pays, parcs naturels régionaux (PNR), établissement public de coopération intercommunale ou groupement d'action locale (GAL). La structure portant le projet n'est pas forcément maîtresse-d'oeuvre de (toutes) ses actions.

Le risque en découlant, pointé dès l'origine par l'Union nationale des acteurs et des structures de développement local (Unadel), réside dans une possible mise en concurrence de l'ensemble de ces acteurs et structures, y compris au sein des territoires de projets. Alors que le mouvement de décentralisation lancé voici un quart de siècle et l'essor de structures adaptées aux réalités naturelles et économiques ou sociales locales -pays, intercommunalités ...- a permis de créer peu à peu une synergie vertueuse, il ne faudrait pas que la logique de « sectorialisation » des PER vienne « détricoter » ces acquis.

Il semble ainsi qu'il ne s'agit plus, à travers ce dispositif nouveau, d'un mouvement simultané de décentralisation et de déconcentration mais d'un pilotage à distance de la part de l'Etat, dans lequel ce qui relèverait du maillage structurel n'apparaît pas clairement par rapport à ce qui correspond à une opportunité de financement pour les territoires. Par ailleurs, cet appel à projets arrive à un moment où de nombreux enjeux occupent les collectivités territoriales, que ce soit celui de l'intercommunalité, celui des contrats de projet Etat-Régions ou encore celui des politiques régionales de l'Union européenne.

Certes, des « garde-fous » ont été prévus afin d'éviter tout morcellement, la DIACT insistant sur l'objectif de valorisation des territoires et non de compétition entre eux. Ainsi, c'est normalement au territoire faisant acte de candidature de se porter garant de la cohérence d'ensemble du projet, ce qui implique une coordination avec les autres principaux acteurs. Par ailleurs, et à l'instar des pôles de compétitivité, les PER devraient être mis en réseau, afin de relier entre eux des territoires marqués par une proximité de projets.

Votre rapporteur pour avis estime toutefois qu'il conviendra de veiller à ce que les notions de solidarité entre territoires, d'intérêt communautaire, de péréquation, de cohésion sociale et de service au public, très présentes aujourd'hui à l'échelle locale, ne soient pas mises de côté.

b) Des critères d'intervention relativement limitatifs

Si tout territoire de projet peut en théorie déposer une candidature, encore doit-il présenter sur une part significative de son espace un caractère rural. Il doit, à ce titre, être composé de communes situées en ZRR ou de communes situées en dehors d'une aire urbaine de plus de 30.000 habitants. La mise à l'écart d'agglomérations taille intermédiaire, dont certaines peuvent faire partie de pays ayant des besoins de développement propres, a pu être à ce titre regrettée.

Par ailleurs, ne peuvent faire l'objet de subventions que les investissements de nature matérielle (acquisition immobilière, construction et aménagement, grosses réparations, équipement ...). Cela exclue donc le soutien à l'ingénierie. Or, c'est pour partie dans l'animation des acteurs et les dépenses de fonctionnement que réside la véritable excellence rurale.

D'autre part, des contraintes importantes sont prévues au niveau du montage des projets. Ceux-ci doivent en effet nécessairement reposer sur des partenariats public-privé, tant en ce qui concerne la conception et le pilotage du pôle que sa mise en oeuvre. En revanche, la forme du partenariat est laissée libre.

Enfin, les PER sont dotés d'un horizon de vie limité. Ils ne peuvent en effet excéder trois ans, les opérations devant débuter dans l'année suivant celle de la labellisation et devant être achevées dans les deux années suivant leur début. Il n'est pas sûr que ce laps de temps assez court permette de mener à bien des projets s'inscrivant nécessairement dans la durée.

c) Un financement global limité provenant de multiples sources

La participation financière globale de l'Etat s'élève à 235 millions d'euros au total. Si cette somme n'a rien de négligeable en valeur absolue, elle paraît toutefois limitée rapportée aux 379 projets labellisés qu'il va falloir financer.

Ce financement provient de 11 ministères différents (aménagement du territoire, agriculture, culture, emploi, équipement, écologie, industrie, outre-mer, PME, santé, tourisme).

Il provient également de fonds spécifiques : dotation de développement rural et dotation globale d'équipement des communes (DDR-DGE), agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), centre national de développement du sport (CNDS), fonds Eperon, Compte d'affectation spéciale pour le développement agricole et rural (CAS-DAR), et programmes européens Leader + et Feoga-Feder.

Les crédits sont regroupés en un fonds unique au sein du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (Fnadt) et versés au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (Cnasea), qui assure la gestion financière directement auprès des maîtres d'ouvrage.

L'utilisation du logiciel Presage doit permettre à chaque contributeur ministériel de connaître les opérations aidées qui relèvent de sa compétence.

Le cahier des charges de l'appel à projets prévoit que les opérations soient achevées avant fin 2009. Les premiers crédits ont pu être versés dés le 4ème trimestre 2006.

La contribution du ministère de l'agriculture et de la pêche dans le financement des PER est de 34 millions d'euros pour 2007.

Elle est ainsi répartie au sein du budget du ministère :

- 20.40 millions d'euros proviennent des programmes budgétaires 149, 154 et 227 ;

- 7 millions d'euros proviennent du CAS-DAR ;

- 1.2 millions d'euros proviennent du fonds Eperon ;

- 5,4 millions d'euros proviennent des cofinancements communautaires.

d) Un mécanisme de suivi devant faire ses preuves

Les instruments de suivi et d'évaluation existent et sont multiples.

DES STRUCTURES DE SUIVI ET D'ÉVALUATION TRÈS NOMBREUSES

Le ministère de l'agriculture et de la pêche -et plus précisément, en son sein, la direction générale forêt et affaires rurales (DGFAR)- a constitué avec la délégation à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) un secrétariat permanent pour assurer la diffusion de l'information, l'instruction des dossiers, la gestion de la procédure et le suivi financier. Un groupe technique réunit l'ensemble des ministères concernés et des structures associées pour suivre la mise en oeuvre des opérations.

Ce suivi et cette évaluation seront menés durant la durée de la mise en oeuvre des projets, jusqu'en 2009.

Le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) a été missionné pour évaluer la procédure, et 18 PER en particulier.

La section nationale du Conseil international des monuments et des sites (ICOMOS) (ministère de la culture) assure un suivi de 19 PER de la thématique « patrimoine ».

Observation, développement et ingénierie touristiques France (ODIT-France), groupement d'intérêt public dépendant du ministère de l'économie et des finances, assure pour le ministère du tourisme un suivi de 13 PER de la thématique « tourisme ».

La Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) suit les PER liés aux bioressources forestières.

Enfin, la DIACT a lancé, en 2007, auprès d'organismes de recherche, un appel à projet de recherche évaluative sur l'ensemble des dossiers reçus. 10 propositions ont été retenues et engagées.

Cependant, ces instruments de suivi et d'évaluation doivent maintenant monter en puissance et faire la preuve de leur efficacité. Votre rapporteur n'est en effet pas parvenu à obtenir des éléments de suivi qualitatif sur les PER dans leur thématique « agricole », et ce alors que les premiers PER en sont déjà à leur première année d'existence.

En conclusion de cette partie consacrée plus spécifiquement au développement rural, votre rapporteur pour avis souhaiterait évoquer deux sujets différents.

Le premier concerne les suites données, ou restant à donner, au rapport qu'il a remis au Premier ministre et au ministre de l'agriculture à la fin de l'année 2006, portant, dans une démarche comparative avec notre pays, sur les stratégies de développement rural de différents Etats membres de l'Union européenne.

Les conclusions de cette étude font apparaître les grandes différences d'approche entre la France et ses voisins européens en la matière et ce sur trois points au moins :

- l'esprit même des politiques de développement rural, compartimenté dans notre pays entre des actions verticales octroyant des financements pour des projets déterminés et prédéfinis (l'exemple type en étant les PER), alors qu'est préférée dans d'autres Etats membres une démarche plus horizontale consistant à apporter aide, conseil et méthodologie aux différents acteurs pour qu'ils montent eux-mêmes leurs propres projets selon des réalités et des besoins restant à définir ;

- le statut des structures oeuvrant au développement rural, réservé aux seuls élus, à l'administration et aux entreprises en France, là où d'autres pays tendent à y associer, notamment dans des formes coopératives ouvertes (Espagne, Autriche ...), l'ensemble des acteurs de terrain (agriculteurs, artisans, populations locales ...), afin de les sensibiliser et de les intégrer de façon active à la dynamisation des territoires où ils résident ou travaillent.

Dans un contexte général voyant notre pays peiner à utiliser au mieux l'ensemble des crédits dont il dispose au titre du développement rural, il serait sans doute intéressant de s'inspirer de ces exemples étrangers qui ont démontré leur efficacité sur le terrain, en faisant naître de véritables projets de développement local partagés par toutes les personnes intéressées. Votre rapporteur s'attachera donc à suivre de près les suites données ou restant à donner à ce rapport.

Le second sujet que votre rapporteur pour avis souhaiter mentionner concernait le pastoralisme. Participant directement à l'objectif de développement rural, en tant qu'il permet la mise en valeur de zones délaissées ou difficiles d'accès, l'élevage ovin fait en effet l'objet d'une mission d'information instruite par nos collègues Gérard Bailly et François Fortassin, au nom de votre commission. Ses conclusions seront fort attendues dans la perspective d'une revitalisation de ces espaces ruraux où ce type d'activités constitue souvent la dernière avant la friche.