B. L'AIDE JURIDICTIONNELLE, UN DISPOSITIF À REMETTRE À PLAT
L'aide juridictionnelle n'est pas versée aux justiciables. Elle consiste, pour l'État, à prendre en charge directement la totalité ou une partie des frais liés aux prestations des auxiliaires de justice (avocats, huissiers, avoués ou autres experts...), susceptibles d'être engagés dans le cadre d'une procédure . En pratique, les sommes allouées à ce titre sont principalement versées aux avocats , pour lesquels ce dispositif est un enjeu économique véritable , voire pour certains d'entre eux une source exclusive de revenus .
Mis en place dans ses modalités actuelles par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, ce dispositif bénéficie principalement aux justiciables les plus démunis mais aussi depuis 2002, aux victimes des crimes les plus graves.
1. Les dépenses d'aide juridictionnelle, une charge croissante mal maîtrisée
Entre 1997 et 2007, la dotation budgétaire affectée à l'aide juridictionnelle a fortement progressé, passant de 185 à 327 millions d'euros en 2007 92 ( * ) (+ 77 %).
Evolution des dotations budgétaires au titre de l'aide juridictionnelle
(en millions d'euros)
Pour 2007 et 2008, il s'agit d'une prévision.
Source : Ministère de la justice
Parmi les principaux facteurs expliquant la croissance forte enregistrée depuis 2000, on relève :
- la hausse des admissions au bénéfice de l'aide juridictionnelle (le plus souvent totale) ; le nombre d'admissions n'a cessé de croître de façon continue jusqu'en 2006, passant de 688.637 en 2002 à 904.961. Depuis 2005, le rythme de l'évolution s'infléchit 93 ( * ) , ce ralentissement semblant se confirmer pour le premier trimestre 2007 ;
- l'incidence des réformes législatives ou réglementaires intervenues depuis 2003 qui ont créé de nouvelles procédures augmentant mécaniquement le nombre de demandeurs éligibles au dispositif.
La loi n° 2003-710 du 1er août 2003 précitée a ainsi institué une procédure nouvelle -le rétablissement personnel - qui a entraîné une augmentation corrélative de respectivement 19 % et 15 % des admissions pour des procédures engagées devant le juge de l'exécution en 2004 et en 2005.
Le transfert aux cours administratives d'appel 94 ( * ) -devant lesquelles le recours au ministère d'avocat est obligatoire- des procédures d'appel des reconduites à la frontière opéré par le décret n° 2004-789 du 29 juillet 2004 devrait se traduire par un surcroît de demandes d'aide juridictionnelle.
La loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique a étendu le champ de l'aide juridictionnelle au contentieux du titre de séjour assorti d'une obligation de quitter le territoire français 95 ( * ) ainsi qu'aux décisions d'isolement d'office d'un détenu ou de prolongation d'une telle décision 96 ( * ) ;
- l'augmentation mécanique résultant de la revalorisation annuelle des plafonds de ressources indexée sur l'évolution de la tranche la plus basse du barème de l'impôt sur le revenu, en application de l'article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Les plafonds de l'aide totale et de l'aide partielle 97 ( * ) , en progression de 30 % depuis 1992 s'élèvent actuellement en 2007 à 874 et 1.311 euros 98 ( * ) ;
- la revalorisation arrêtée en loi de finances initiale pour 2007 de 8 % de l'unité de valeur de référence (passée de 20,84 euros à 22,50 euros), qui sert de base de calcul pour la rétribution des avocats qui prêtent leur concours au bénéfice de l'aide juridictionnelle 99 ( * ) .
En 2008 , selon le ministère de la justice, l'inflation des dépenses d'aide juridictionnelle devrait être contenue , ce poste budgétaire enregistrant une stabilisation à son niveau le plus haut . En effet, la somme allouée aux crédits d'aide juridictionnelle devrait atteindre, comme en 2007, 327 millions d'euros dont 318 au titre de la dotation budgétaire inscrite au présent projet de budget et près de 9 millions d'euros au titre d'un rétablissement de crédits.
Interrogé par votre rapporteur pour avis sur la fiabilité de l'estimation du montant du rétablissement de crédit, la responsable du programme accès au droit et à la justice, Mme Mireille Thuau, a attesté de son caractère réaliste, faisant valoir que le montant des bordereaux de recouvrement émis par les juridictions s'élevait déjà à 8,7 millions d'euros alors même que les opérations avaient débuté tardivement cette année.
Cette enveloppe correspond à la rétribution de 790.000 missions et tient compte de la stabilité des admissions enregistrées depuis l'année dernière (905.000). Votre rapporteur pour avis observe que, à la lumière des exercices budgétaires précédents, l'anticipation de l'évolution des admissions du ministère de la justice apparaît fiable.
La représentante de la profession d'avocat entendue par votre rapporteur pour avis, Mme Brigitte Marsigny, a dénoncé l'insuffisance des crédits d'aide juridictionnelle pour 2008, l'interprétant comme le signe d'un « système exsangue ».
* 92 Pour 2007, il s'agit d'une prévision de dépenses, le montant de la dotation ouverte en loi de finances initiale s'élevant à 323 millions d'euros.
* 93 + 2,1 % contre 6 % entre 2004 et 2005 et 10 % entre 2003 et 2004.
* 94 Intervenu depuis le 1er janvier 2005.
* 95 Cette obligation de quitter le territoire français a été introduite par la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration. Un projet de décret devrait fixer le barème de rétribution de l'avocat applicable.
* 96 Lorsqu'une décision d'isolement d'office ou de prolongation est envisagée, le détenu et, le cas échéant, son avocat peuvent présenter des observations.
* 97 Ces plafonds sont calculés à partir de la moyenne mensuelle des revenus perçus en 2006.
* 98 A ces montants s'ajoutent 155 euros pour chacune des deux premières personnes vivant au domicile du demandeur et 98 euros à partir de la troisième.
* 99 Article 27 de la loi de 1991.