2. De récentes initiatives pour rationaliser la dépense
Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, à l'instar d'autres postes de dépenses (frais de justice ou indemnisation des conseillers prud'homaux), les crédits d'aide juridictionnelle, limitatifs, ont perdu leur caractère évaluatif.
Le ministère de la justice a donc pris des initiatives en faveur d'une meilleure maîtrise de ce poste de dépenses qui méritent d'être soulignées. Toutefois, en dépit des économies budgétaires qu'elles peuvent laisser espérer, ces mesures, ciblées, n'auront qu'un effet limité.
En 2005 , comme l'a indiqué votre rapporteur pour avis dans son précédent avis, deux circulaires ayant recentré le dispositif de l'aide juridictionnelle sur les demandeurs les plus défavorisés 100 ( * ) ont été publiées.
Il est difficile d'attribuer aux seules instructions données par ces deux textes les variations constatées dans l'évolution des admissions. Néanmoins, les données statistiques 2005 et 2006 laissent apparaître un infléchissement des admissions en matière de divorce et un accroissement du nombre de décisions de rejet ou de retrait de l'aide juridictionnelle 101 ( * ) .
Une ordonnance n° 2005-1526 du 8 décembre 2005 modifiant la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, ratifiée par l'article 10 de la loi du 19 février 2007 précitée, a assoupli la procédure de renonciation par l'avocat à la rétribution de sa mission au titre de l'aide juridictionnelle lorsque le juge a condamné l'adversaire du bénéficiaire à lui payer une indemnité 102 ( * ) .
L'impact de cette réforme sur la maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle n'est pas encore perceptible, le décret d'application et la circulaire d'application n'ayant été publiés que récemment 103 ( * ) . Le ministère de la justice a indiqué qu'un outil de suivi statistique de l'application de ce mécanisme est en cours de construction afin de mesurer son effectivité. Un premier bilan devrait être réalisé entre 2009 et 2010.
La loi du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique précitée a prévu la subsidiarité de l'aide juridictionnelle lorsque les frais sont par ailleurs pris en charge par un contrat d'assurance de protection juridique ou un système de protection équivalent. Suivant les informations communiquées par l'assureur, le bureau d'aide juridictionnelle pourra, selon le cas, rejeter la demande d'aide si l'assurance garantit l'ensemble des frais de procès ou prononcer l'admission à l'aide partielle si l'assurance ne couvre que partiellement le procès.
Ce système n'est pas encore effectif, un projet de décret étant en cours de préparation. Comme l'a confirmé la représentante de la profession d'avocat entendue par votre rapporteur pour avis, Mme Brigitte Marsigny, bâtonnier du barreau de Bobigny, ses bénéfices devraient toutefois être modestes dans la mesure où les domaines couverts par l'aide juridictionnelle et par les contrats d'assurance de protection juridique se recoupent encore assez peu 104 ( * ) .
Par ailleurs, le ministère de la justice a engagé une politique plus volontariste en matière de recouvrement de l'aide juridictionnelle . En effet, la loi du 10 juillet 1991 précitée 105 ( * ) prévoit que les frais avancés par l'État sont recouvrables contre l'adversaire du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle condamné aux dépens et qui n'est pas lui-même éligible à une telle aide. Ce dernier est tenu de rembourser au Trésor public, à hauteur des dépens mis à sa charge, les sommes avancées par l'État.
En pratique, de nombreuses juridictions (un tiers) n'appliquent pas cette obligation légale, d'autres ne l'appliquent que partiellement. Face à l'insuffisance des sommes recouvrées (11 millions d'euros en 2004 et 2005), le gouvernement a conduit un audit de modernisation 106 ( * ) sur ce problème. Le rapport publié dans ce cadre en février 2007 a évalué à 10 millions d'euros la masse des recettes échappant au Trésor public. Certaines des solutions esquissées à cette occasion sont en voie de concrétisation.
Ainsi, le ministère de la justice envisage d'élaborer une circulaire à l'attention des juridictions et des paieries du Trésor public pour assurer un recouvrement des créances plus efficace. En outre, une expérimentation est en cours dans trois cours d'appel qui offrent des perspectives de recettes importantes. Un guide pratique du recouvrement doit être diffusé prochainement. De même, il est envisagé de forfaitiser les sommes à recouvrer.
Il a été décidé pour 2008, conformément aux recommandations de l'audit de modernisation, de mettre en oeuvre un mécanisme d'incitation budgétaire lié aux résultats du recouvrement des créances par le biais d'un rétablissement de crédits. Ainsi, les juridictions bénéficieront d'une contrepartie proportionnée aux tâches supplémentaires occasionnées par le recouvrement.
* 100 Circulaire du 12 janvier 2005 ayant invité les juridictions à faire une application plus uniforme des critères d'admission à l'aide juridictionnelle dans le cadre des procédures familiales et circulaire du 25 février 2005 relative à l'enregistrement et à l'instruction des demandes d'aide juridictionnelle.
* 101 En 2005, 513 décisions de retrait de l'aide juridictionnelle ont été prononcées (+ 60 % par rapport à 2004). Sur la base d'un coût moyen d'une admission de 370 euros l'économie correspondante est d'environ 70.300 euros. En 2006, 679 décisions de retrait ont été prononcées, soit une progression de 32,4 % par rapport à 2005, ce qui a procuré une recette supplémentaire de 61.420 euros.
* 102 Ratifiée par la loi du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique.
* 103 Décret n° 2007-1151 du 30 juillet 2007 et circulaire du 12 septembre 2007.
* 104 Comme l'avait d'ailleurs souligné votre rapporteur pour avis dans son rapport n° 160 (session 2006-2007) sur la loi du 19 février 2007 : la couverture des contrats d'assurance ne s'étend généralement pas aux litiges de la vie quotidienne (affaires familiales, droit des successions et droit fiscal) qui sont les principaux domaines dans lesquels l'aide juridictionnelle est accordée.
* 105 Article 43.
* 106 Cet audit a été établi par l'inspection générale des services judiciaires et la mission de contrôle général économique et financier avec le concours du cabinet Deloitte.