3. Un dispositif critiqué par les professionnels chargés de le mettre en oeuvre
Le dispositif de l'aide juridictionnelle fait l'objet de nombreuses critiques, qui portent progressivement atteinte à son bon fonctionnement et affaiblissent sa légitimité.
Le niveau de rétribution des professionnels qui effectuent des missions au titre de l'aide juridictionnelle constitue le principal motif d'insatisfaction .
A l'exception des expertises et des enquêtes en matière familiale, la majorité des frais de l'instance pris en charge à ce titre obéit à un tarif. En 2006, le montant moyen perçu par avocat atteint 307 euros par mission achevée tandis que 774.721 missions ont donné lieu à rétribution de l'avocat désigné par la Caisse de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) 107 ( * ) . En 2007, le coût prévisionnel moyen par admission de la rétribution des avocats s'élève à 332 euros contre 67 euros s'agissant des autres auxiliaires de justice.
La profession d'avocat, principalement concernée par le système d'aide juridictionnelle estime que la rétribution allouée au titre de l'aide juridictionnelle n'offre pas les conditions d'une rémunération décente. Dans une décision d'assemblée générale adoptée le 20 octobre dernier, le Conseil national des barreaux a insisté sur les carences du droit en vigueur qui fait supporter à la seule profession d'avocat « l'insuffisance notoire de l'engagement de l'État dans le financement de l'accès à la justice des plus démunis ».
Calculé sur la base d'un forfait pour chaque type de procédure obtenu à partir d'un coefficient d'unités de valeurs - une unité de valeur (UV) de référence correspondant à 22,50 euros (depuis 2007)- la rétribution, fixe, ne prend en compte ni la difficulté des affaires, ni la qualité de la prestation fournie .
Cette rémunération n'a fait l'objet que d'une revalorisation limitée depuis 1992, de sorte qu'elle ne reflète pas la réalité du travail accompli par les avocats. De nombreux professionnels considèrent de ce fait qu'ils assument la charge de ce dispositif, sans contrepartie financière. Mme Brigitte Marsigny au cours de son audition, a salué le volontarisme de la profession, sans lequel la mise en oeuvre de ce dispositif serait compromise.
Dans le cadre des assises de l'accès au droit et de l'aide juridictionnelle organisées en janvier dernier par les principaux représentants de la profession, les avocats ont demandé une remise à plat du tarif afin de le faire davantage correspondre à la réalité du travail accompli. Ces professionnels souhaitent que leur rémunération soit déterminée en considération de deux paramètres : le coût horaire qui doit couvrir la rémunération de la prestation intellectuelle et les frais fixes des cabinets d'avocats, d'une part, et l'appréciation du temps passé selon chaque mission, d'autre part. Ces pistes de réforme ne font que reprendre celles suggérées en 2000 par la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice (commission Bouchet).
En outre, comme le notait déjà le rapport Bouchet en 2000, la charge de l'aide juridictionnelle est très inégalement répartie. Selon notre collègue M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission justice, sur près de 47.800 avocats inscrits à un barreau français, moins de la moitié ont exercé une mission d'aide juridictionnelle en 2005, précisant qu'une « concentration probablement excessive est même en cours, dès lors que 9,4 % des avocats (soit 4.492 avocats) assument 64 % des missions » d'aide juridictionnelle 108 ( * ) . Mme Brigitte Marsigny, bâtonnier de Bobigny, lors de son audition, a estimé à 200 environ le nombre d'avocats rémunérés exclusivement au titre de l'aide juridictionnelle. La situation économique de ces professionnels du fait du niveau très modeste de rétribution est actuellement précaire.
Outre la réévaluation -modeste- des barèmes intervenue depuis dix ans, il convient néanmoins de prendre acte des ajustements ponctuels mis en oeuvre par le gouvernement pour revaloriser la rémunération des avocats :
- la mise en place de protocoles d'accord d'amélioration de la qualité de la défense, dont le régime juridique devrait être précisé par voie réglementaire 109 ( * ) . Ce dispositif permet en effet de majorer la rétribution versée aux avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle (+ 20 % de la dotation allouée aux barreaux). Toutefois, son application demeure encore limitée, 40 protocoles ayant été conclus à ce jour (pour 181 barreaux) ;
- la rétribution de certaines missions accomplies au titre de l'aide juridictionnelle, qui ne l'étaient pas, depuis la publication du décret n° 2007-1151 du 30 juillet 2007 qui instaure une rétribution pour l'avocat qui assiste un mineur devant le tribunal de police ou le juge de proximité pour les contraventions des quatre premières classes 110 ( * ) ; un décret est également en cours de préparation pour permettre la rétribution de l'avocat assistant un majeur protégé poursuivi pour les mêmes contraventions.
En revanche, le ministère de la justice est assez réticent s'agissant de la généralisation de l'honoraire de résultat en matière d'aide juridictionnelle, faisant valoir que cette pratique apparaît mal cernée et qu'il est difficile d'évaluer l'effectivité et les modalités de ce mode de calcul de l'honoraire. La profession d'avocat souhaiterait pourtant pouvoir pratiquer l'honoraire de résultat en matière d'aide juridictionnelle dans un souci de revaloriser ses prestations. Ainsi, lors des assises de l'accès au droit et de l'aide juridictionnelle, certains professionnels ont suggéré de responsabiliser les bénéficiaires de l'aide totale ou partielle en systématisant la conclusion d'une telle convention qui serait mise en oeuvre en cas de retour à meilleure fortune à l'issue du procès.
La position du ministère de la justice est compréhensible mais la revendication des avocats apparaît légitime.
Ce débat ne fait que mettre en lumière l'urgente nécessité de remettre à plat un dispositif qui s'essouffle.
Ce constat est d'ailleurs partagé par notre collègue M. Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de la mission justice qui, dans son rapport d'information sur l'aide juridictionnelle, conclut, à l'instar de votre commission pour avis depuis de nombreuses années, à la nécessaire modernisation du dispositif d'aide juridictionnelle.
Ce rapport suggère des pistes de réforme inédites comme l'instauration d'un « ticket modérateur justice » à la charge du justiciable bénéficiaire de l'aide ou encore la participation, en temps ou en argent, de la profession d'avocat au financement de l'aide juridictionnelle qui méritent d'être débattues parmi d'autres.
Ces deux propositions suscitent des réticences chez les avocats, le Conseil National des Barreaux, représentant la profession d'avocat, réuni en assemblée générale le 20 octobre dernier s'interroge sur l'opportunité de mettre en place un ticket modérateur à la charge des justiciables les plus pauvres et s'étonne plus encore de la suggestion visant à faire supporter par la profession elle-même, au nom d'un « prétendu mécanisme de solidarité, le système de l'aide juridictionnelle, idée aussi incongrue que de faire financer par les parlementaires, le déficit de l'État ».
D'autres recommandations telles que l'instauration d'un nouveau barème de rémunération plus juste recueillent un plus large consensus.
Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur pour avis son intention d'expertiser ce rapport en vue de proposer une réforme pour stabiliser la dépense. Votre commission pour avis ne peut que se réjouir de cette annonce, étant précisé que toute réforme devra être préparée avec les professionnels sur lesquels s'appuie le dispositif et au premier chef les avocats, le Parlement, toujours attentif au bon fonctionnement de l'institution judicaire, ayant à se prononcer sur toute modification législative si elle apparaissait nécessaire.
* 107 La loi de 1991 a confié aux barreaux la gestion des fonds versés par l'Etat pour la rétribution des avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle. Cette dotation est versée à la CARPA, qui assure le règlement des rétributions dues aux avocats.
* 108 « L'aide juridictionnelle - réformer un système à bout de souffle » - rapport d'information sur l'aide juridictionnelle n ° 23 (session 2007-2008), page 64.
* 109 Le régime de ces protocoles, défini aux articles 91 et 132-6 du décret du 10 décembre 1991 ne précise pas par exemple le contenu des engagements réciproques entre le barreau et les juridictions, les conditions d'homologation par le ministère de la justice ou encore les critères de fixation du taux de majoration.
* 110 2 unités de valeur majorées de 3 unités de valeur en présence d'une partie civile ou représentée par un avocat.