IV. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES, UNE PRIORITÉ BUDGÉTAIRE AFFIRMÉE DANS UN CONTEXTE TENDU DE FORTE PRESSION DES AFFAIRES CONTENTIEUSES, UNE GESTION BUDGÉTAIRE RIGOUREUSE, CONFORME À L'ESPRIT DE LA LOLF
La maquette budgétaire du projet de loi de finances pour 2008 n'a pas été modifiée par rapport à l'année dernière. La justice administrative, bien que difficilement détachable de la justice dans son ensemble, demeure ainsi rattachée à la mission Conseil et contrôle de l'État.
Pourtant, votre commission pour avis constate que des liens fonctionnels et financiers entre le garde des sceaux et les juridictions administratives subsistent .
Il revient en effet au ministère de la justice de piloter les projets de loi et les textes réglementaires qui régissent la justice administrative, notamment s'agissant du statut des magistrats et des réformes liées à la procédure administrative contentieuse. Les crédits alloués au titre de l'aide juridictionnelle accordée dans le cadre du contentieux administratif inscrits au projet de loi de finances pour 2008 sont en outre retracés dans la mission justice.
Au demeurant, on peut regretter que le membre du gouvernement chargé de défendre le budget de la justice administrative en séance publique -le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement- ne soit pas l'interlocuteur le plus informé en ce domaine.
Le responsable du programme est M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État. A la différence de la justice judiciaire qui compte au moins autant de budgets opérationnels de programme (BOP) que de cours d'appel, ce programme ne comprend qu'un BOP qui regroupe les 50 juridictions administratives françaises (le Conseil d'État, 8 cours administratives d'appel et 41 tribunaux administratifs) 111 ( * ) .
A. LE PROGRAMME « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES », UN POSTE BUDGÉTAIRE TOUJOURS PRIVILÉGIÉ
1. La justice administrative, des crédits en hausse continue
Comme en 2007, les crédits du programme Conseil d'État et autres juridictions administratives représentent en 2008 la part la plus importante (53,5 %) de l'enveloppe allouée à la mission Conseil et contrôle de l'État 112 ( * ) .
Y compris les fonds de concours et attributions de produits 113 ( * ) , ce poste budgétaire -en hausse de près de 6,2 % - progresse nettement plus que le budget général de l'État (+ 1,6 %) et même légèrement plus que le budget de la mission Conseil et contrôle de l'État (+ 6,1 %). La justice administrative devrait ainsi bénéficier en 2008 de près de 266 millions d'euros de crédits de paiement et 267 millions d'euros d'autorisations d'engagement .
Toutefois, à périmètre constant par rapport à 2007, cette augmentation est plus modeste (+ 4,1 %), même si l'effort budgétaire reste significatif . Pour 2008, le projet de loi de finances inscrit en effet deux nouvelles dotations dans ce programme : l'une au titre de la contribution au compte d'affectation spécial de la caisse des pensions (un peu plus de 5 millions d'euros) et l'autre qui correspond à la prise en charge de loyers (un peu plus de 2 millions d'euros).
Mission Conseil et contrôle de l'État
(en millions d'euros)
|
Programme |
Autorisations d'engagement
|
Crédits
|
Crédits de paiement/total |
|
Conseil d'État et autres juridictions administratives |
267 (253) |
266 (251) |
53,5 % |
|
TOTAL MISSION |
491 |
497 |
100 % |
Source : projet de loi finances pour 2008 - annexe Conseil et contrôle de l'État - page 7
La priorité à l'égard des juridictions administratives en 2008 est double : financer les créations d'emplois nouveaux et des mesures statutaires pour permettre aux juridictions de fonctionner dans de meilleures conditions et couvrir les dépenses d'investissement et de fonctionnement destinées à l'installation d'un nouveau tribunal administratif à Toulon.
Après ventilation des crédits de l'action soutien, les activités juridictionnelles déclinées au sein de trois actions 114 ( * ) concentrent la plus grande part de la dotation allouée au programme , soit un peu moins de 90 %. Le montant des crédits dédiés au contentieux atteint en 2008 239 millions d'euros. L'activité des tribunaux administratifs représente la plus lourde charge budgétaire (65 % des crédits après ventilation de l'action soutien).
Les rémunérations des personnels constituent le premier poste de dépenses liées aux activités juridictionnelles afin de financer 2.186 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit près de 74 % des ETPT du programme . L'enveloppe restante couvre les dépenses de fonctionnement courant des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs (achat, entretien et location de matériel, télécommunications, abonnement et documentation), les locations immobilières de ces juridictions et les opérations immobilières.
Les moyens alloués à la fonction consultative exercée par l'ensemble des juridictions administratives retracée dans une action distincte s'élèvent à un peu plus de 11 millions d'euros (après ventilation des crédits de l'action soutien).
Cette enveloppe significative -destinée à couvrir les rémunérations des personnels uniquement- finance l 'activité des sections administratives du Conseil d'État 115 ( * ) de plus en plus dense.
Le nombre d'avis rendus sur des projets de loi, d'ordonnances, de décrets ou d'actes communautaires ou sur toute question d'ordre juridique et administratif augmente (1.411 en 2006 contre 1.390 en 2005) 116 ( * ) . 70 ETPT sont affectés à cette fonction dont 45 membres du Conseil d'État. La part du travail consultatif des magistrats des autres juridictions administratives est en revanche plus modeste avec 88 avis en réponse aux demandes de préfets pour la même période.
Le projet annuel de performance pour 2008 fait ressortir un net écart entre les délais d'examen selon la nature des textes. Ainsi, en 2006, près de 65 % des projets de loi ou d'ordonnances ont été examinés dans un délai inférieur à deux mois, contre 44 % seulement s'agissant des projets de décrets. La cible prévue pour 2008 est fixée respectivement à 80 et 60 %.
Une action retrace les crédits consacrés aux missions d'études exercées par la section du rapport et des études du Conseil d'État, aux missions d'expertises réalisées par les membres du Conseil d'État et les magistrats administratifs mis à la disposition d'autres administrations et organisations et aux services rendus aux administrations de l'État et aux collectivités (participation à des commissions administratives). Son budget exclusivement consacré à la rémunération des personnels s'établit à un peu plus de 15 millions d'euros (après ventilation des crédits de l'action soutien).
Une dernière action retrace les activités qui concourent à celles des autres actions de politiques publiques en leur fournissant un soutien ou un encadrement . Les crédits de cette action -près de 52 millions d'euros- sont transversaux et communs aux autres actions du programme . Y figurent, outre des crédits de rémunération, des personnels (près de 54 % de l'enveloppe), les frais de justice (16 % de la dotation), les dépenses informatiques (fourniture et maintenance des logiciels, coûts des réseaux) à hauteur de 9 %, les dépenses d'investissement communes aux trois niveaux de juridictions relatives aux acquisitions de biens d'équipement (véhicules, mobiliers) qui représentent une part marginale de cette action (6 %) et les dépenses de fonctionnement courant (crédits d'action sociale des trois catégories de juridictions administratives).
Les crédits de cette action sont ventilés dans chaque action à laquelle ils sont destinés. Si aucune identification n'est possible, ils sont répartis sur toutes les actions en fonction des effectifs de chaque action.
* 111 Dont 11 situées outre-mer.
* 112 Dont les crédits s'élèvent à un peu plus de 497 millions d'euros.
* 113 Ces fonds de concours d'un montant de 0,38 million d'euros proviennent principalement du produit de la vente d'arrêts et des conclusions des commissaires du gouvernement par le Conseil d'Etat ainsi que de la participation financière des collectivités locales à certaines opérations immobilières concernant les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs.
* 114 Respectivement consacrées au Conseil d'Etat, aux cours administratives d'appel et aux tribunaux administratifs.
* 115 Qui sont au nombre de quatre (section de l'intérieur, section des finances, section des travaux publics et section sociale).
* 116 Depuis la révision constitutionnelle du 25 juin 1992.