2. Un effort budgétaire notable en faveur des personnels
? Un renforcement des effectifs indispensable
Lors du précédent exercice budgétaire, votre rapporteur pour avis avait dressé un bilan mitigé de la mise en oeuvre de la programmation quinquennale fixée par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002. Entre 2002-2007, les objectifs prévus en termes de créations d'emplois n'ont en effet été que très partiellement atteints, compte tenu du ralentissement du rythme des créations de postes observé depuis 2005.
Créations d'emplois dans les juridictions
administratives
au titre de la programmation quinquennale
Source : Conseil d'État
A ce jour, 335 emplois ont donc effectivement été créés, soit un seuil largement inférieur aux 480 annoncés, ce qui se traduit par un taux de réalisation d'un peu moins de 70 %. Ce taux est sensiblement le même pour les effectifs de magistrats (70,4 %) et ceux d'agents de greffe (69,2 %).
L'Ecole nationale d'administration (ENA) a constitué la principale voie d'accès au Conseil d'État, tandis que, pour les magistrats administratifs des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, le concours de recrutement complémentaire a été principalement utilisé.
Voies de recrutement des magistrats administratifs depuis 2000
|
Année |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
Total |
|
Conseil d'État -Sortie de l'ENA -Tour extérieur -Tour extérieur TA et CAA -Officier |
5 3 1 1 |
5 6 2 0 |
6 3 0 1 |
6 3 1 1 |
6 2 3 1 |
5 6 0 1 |
5 3 1 0 |
5 6 0 0 |
43 32 8 5 |
|
Conseiller d'État en service extraordinaire |
3 |
3 |
3 |
2 |
5 |
5 |
2 |
3 |
26 |
|
Total (hors conseiller en service extraordinaire) |
10 |
13 |
10 |
11 |
12 |
12 |
9 |
11 |
88 |
|
Tribunaux administratifs
- Sortie de l'ENA - Tour extérieur - Concours (recrutement complémentaire) - Détachement - Officier |
11 7 17 14 2 |
11 10 23 18 2 |
11 9 26 10 3 |
9 10 40 13 2 |
16 9 46 16 1 |
18 8 37 10 1 |
13 9 32 11 1 |
11 8 30 11 2 |
100 70 251 103 14 |
|
Total |
51 |
64 |
59 |
74 |
88 |
74 |
66 |
62 |
538 |
Source : Conseil d'État
Ces renforts ont tout d'abord permis d'étoffer les personnels des cours administratives d'appel 117 ( * ) , en application des contrats d'objectifs conclus entre ces juridictions et le Conseil d'État 118 ( * ) .
Les tribunaux administratifs ont également bénéficié de cet effort . Ainsi, sur les 62 magistrats supplémentaires nommés dans ces tribunaux, 15 ont été affectés au tribunal administratif de Nîmes, créé en septembre 2007. De même, les tribunaux de la région parisienne, soumis à une très forte pression des affaires nouvelles 119 ( * ) , ont également profité de ce mouvement.
Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise (créé en 2000) -en situation difficile au regard des stocks de dossiers en instance 120 ( * ) et de la croissance structurelle du contentieux des étrangers 121 ( * ) - a connu la plus forte augmentation de ses effectifs, tant s'agissant des agents de greffe (passés de 28 ETPT en 2008 à 44,5 en 2007) que des magistrats (17 créations d'emplois). Pourtant, les représentants du syndicat de la justice administrative lors de leur audition, ont souligné que ce tribunal administratif, qui comporte désormais dix chambres, demeure dans une situation très tendue.
Pour alléger la charge de travail très lourde des juridictions administratives de la région parisienne, ces interlocuteurs jugent nécessaire de créer un nouveau tribunal administratif qui pourrait opportunément se situer en Seine-Saint-Denis. Le secrétaire général du Conseil d'État entendu par votre rapporteur pour avis a souligné le bien-fondé de cette demande, précisant toutefois qu'aucune décision n'avait encore été prise sur le principe.
Le projet de loi de finances pour 2008 permet, avec une année de retard, de s'approcher de la cible quinquennale . Les dépenses de personnel progresseraient donc de 6 % pour financer au total 60 emplois équivalents temps plein (ETPT).
Les représentants du syndicat de la juridiction administrative ont pris acte de cette avancée qui traduit une réelle prise en compte de la situation des juridictions administratives. Ils ont souhaité la poursuite de ce mouvement dans les années à venir, dans le contexte actuel de la forte pression des affaires nouvelles.
Pour 2008, est prévue la création de :
- 29 emplois de magistrats administratifs ; ainsi le nombre de postes créés depuis 2002 atteindra 177, portant à 84 % le taux de réalisation de la programmation initiale. Ces postes correspondent en pratique à 15 ETPT 122 ( * ) , auxquels s'ajoutent 15 ETPT qui correspondent à l'extension en année pleine des emplois créés l'année dernière.
Ces emplois supplémentaires devraient être localisés dans plusieurs tribunaux administratifs, notamment celui de Toulon , qui doit être installé en 2008 -3 chambres comprenant 13 magistrats devraient être créées- et ceux de la région Ile-de-France , toujours confrontés à l'explosion du contentieux des étrangers ;
- 27 emplois d'agents de greffe 123 ( * ) (correspondant à 15 ETPT au titre de 2008 et 15 autres au titre de l'extension en année pleine des créations décidées en 2007) ; au terme de six années d'exécution de la programmation quinquennale, le nombre total de ces créations d'emplois devrait donc s'élever à 215, ce qui aboutit à un taux de réalisation de près de 80 %.
Les représentants du syndicat de la justice administrative entendus ont estimé indispensable que les créations de postes de magistrats soient accompagnées de créations d'emplois d'agents de greffe, faisant valoir que l'aide à la décision juridictionnelle apportée par ces personnels est précieuse.
L'achèvement du programme quinquennal est annoncé pour 2009, tant s'agissant des magistrats que des agents de greffe 124 ( * ) .
Par ailleurs, la loi de programmation pour la justice de 2002 prévoyait le recrutement de 230 assistants de justice. Le projet de budget finance 6 postes d'assistants de justice, ce qui porte à 216 le nombre total d'assistants recrutés au titre de la LOPJ 125 ( * ) .
Des perspectives inquiétantes liées au vieillissement de la pyramide des âges des magistrats administratifs
Il convient de souligner que, dans les années à venir, l'effort de recrutement de magistrats administratifs devra être amplifié au regard des départs à la retraite qui s'annoncent.
Le Conseil d'État est dans une situation particulière dans la mesure où les départs à la retraite correspondent le plus souvent à des fins de maintien d'activité au-delà de la limite d'âge (65 ans) 126 ( * ) . Actuellement, 18 membres sont maintenus en surnombre (dont 4 pour l'année 2007).
Ainsi, le Conseil d'État sera confronté à une accélération du nombre de départs à la retraite, qui concernent actuellement entre 5 et 7 personnes (7 membres en 2008) pour atteindre le seuil d'une dizaine chaque année, à partir de 2014 seulement.
L'évolution des effectifs apparaît en revanche plus préoccupante s'agissant des tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel. En 2008, une trentaine de départs à la retraite sont attendus, contrairement aux membres du Conseil d'État, les magistrats administratifs demandant à partir à la retraite dès lors qu'ils sont atteints par la limite d'âge. La possibilité d'être maintenu en surnombre prévue par l'article L. 233-7 du code de justice administrative est rarement utilisée ; seulement 4 magistrats administratifs exercent sous ce statut en 2007.
Après 2011, le rythme des départs à la retraite devrait approcher la quarantaine. Près de 30 % des magistrats actuellement en poste devraient ainsi être admis à faire valoir leurs droits à la retraite entre 2007 et 2015.
Il importe donc, pour assurer le bon fonctionnement des juridictions administratives, que des recrutements soient programmés pour les années à venir non seulement pour remplacer les départs à la retraite mais également pourvoir les créations de poste. La pression des flux d'affaires nouvelles, en particulier l'explosion du contentieux des étrangers, renforce cette exigence.
Le secrétaire général du Conseil d'État a assuré à votre rapporteur pour avis que toutes les sorties du corps des tribunaux administratifs et des cours administrative d'appel seraient remplacées.
A cette fin, toutes les voies d'accès aux corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel seront utilisées. Le tour extérieur sera plus largement ouvert grâce aux récentes modifications apportées par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique qui a augmenté la proportion de postes ouverts à ce titre au grade de conseiller et élargi le vivier des candidats pour l'accès au grade de premier conseiller. Cette réforme a également assoupli les conditions requises pour être détaché dans le corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, ce qui accroît les possibilités de recrutement 127 ( * ) . Enfin, des recrutements par concours complémentaires seront organisés, conformément à la loi de programmation quinquennale adoptée en 2002 qui permet de recourir à ce dispositif jusqu'en 2015.
Des revalorisations indemnitaires significatives pour les personnels des juridictions
Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit une enveloppe de 1,5 million d'euros pour revaloriser le taux moyen indemnitaire des magistrats administratifs de 51 à 55,3 % du traitement brut. Il s'agit d'une rémunération au mérite, qui comporte une part fixe 128 ( * ) et une part variable 129 ( * ) qui s'élèvent pour 2007 respectivement à 38 et 13 %.
Cette mesure poursuit un double objectif.
Elle tend, d'une part, à récompenser les efforts de productivité accomplis ces dernières années par ces magistrats , comme en atteste le projet annuel de performance. Ainsi, l'indicateur n° 3.1 relatif au nombre d'affaires réglées par magistrat des cours administratives d'appel, qui passe entre 2005 et 2006 de 98 à 104 affaires progresse significativement. Le nombre d'affaires jugées par les magistrats des tribunaux administratifs s'est accru de façon quasi-continue de 1994 à 2006, augmentant de 37 % entre 2000 et 2006.
Les représentants du syndicat de la juridiction administrative entendus estiment que la productivité des magistrats a atteint un palier, considérant que celle-ci ne pourra désormais augmenter qu'au détriment de la qualité des décisions rendues.
Elle vise, d'autre part, à renforcer l'attractivité de ce corps . En dépit des revalorisations statutaires substantielles intervenues en 1997, d'autres corps de même niveau accessibles par la voie de l'Ecole nationale d'administration (administrateurs civils, conseillers de chambre régionale des comptes) ont bénéficié de revalorisations indemnitaires rendant le début de carrière plus attractif que celui des magistrats administratifs.
L'augmentation indemnitaire prévue pour 2008 constitue la première tranche d'une revalorisation qui doit s'étaler sur trois ans. Une deuxième revalorisation doit intervenir en 2009 portant le taux indemnitaire à 57,9 % (pour un coût estimé à 1,2 million d'euros) et une dernière revalorisation est prévue en 2010, afin d'atteindre 61 % (pour un coût estimé à 1,4 million d'euros).
Cette revalorisation devrait ainsi aligner la situation des magistrats administratifs en début et en milieu de carrière sur celle des corps de niveau équivalent, notamment les magistrats de chambres régionales des comptes.
Les représentants du syndicat de la justice administrative entendus ont pris acte de cette avancée.
Ils ont néanmoins considéré que l'effort budgétaire pour 2008 ne serait pas suffisant pour compenser le manque d'attractivité du corps des magistrats administratifs. Ils ont fait valoir que cette situation avait entraîné une baisse du nombre de candidats aux derniers concours complémentaires. Le secrétaire général du Conseil d'État entendu a confirmé cette tendance, précisant qu'au dernier concours, un poste n'avait pu être pourvu faute d'un vivier de candidats suffisant.
Pour remédier à ce constat, les représentants du syndicat de la justice administrative souhaitent qu'une réforme statutaire portant plus particulièrement sur les grades de premier conseiller et de président soit engagée en s'inspirant du statut, plus attractif, des inspecteurs généraux des affaires sociales.
Aucune mesure n'est en revanche proposée en faveur des membres du Conseil d'État, dont le taux moyen des primes s'élève à 63,8 %.
Les agents de greffe , dans le cadre de la parité avec les autres agents des corps de l'intérieur et de l'outre-mer, devraient également bénéficier d'une légère hausse de leurs indemnités. Cette mesure représente un coût de 0,3 million d'euros.
* 117 86 magistrats ont été affectés dans ces cours entre 2003 et 2007, dont 28 à la cour de Versailles.
* 118 Voir infra pour le détail des contrats d'objectifs B - 1 de la présente partie.
* 119 Tels que le tribunal administratif de Melun, celui de Paris ou encore celui de Versailles.
* 120 19.577 au 31 décembre 2006. Après le tribunal administratif de Paris, il s'agit du stock le plus important.
* 121 + 26 % en 2006, + 23 % en 2005 et + 38 % en 2004.
* 122 Un ETPT correspond à deux emplois budgétaires, compte tenu du fait que les recrutements interviennent en milieu d'année.
* 123 Dont 11 de catégorie A, 10 de catégorie B et 10 de catégorie C.
* 124 33 postes de magistrats (soit 47,5 ETPT -si on prend en compte l'extension en année pleine des créations d'empois de 2008- restent à créer) et 55 postes (soit 69 ETPT si on prend en compte les extensions en année pleine des créations d'emplois 2008) restent ainsi à obtenir au titre de la LOPJ en 2009.
* 125 Dont 170 en 2003 contre 15 en 2004 et en 2005, 4 en 2006 et 6 en 2007.
* 126 Article 1 er de la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d'âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l'Etat.
* 127 Désormais ouvert aux directeurs d'hôpitaux.
* 128 Cette part fixe est forfaitaire, versée mensuellement, exprimée en pourcentage du traitement brut (calculée en fonction de l'indice réel du magistrat et non plus de l'indice moyen du grade comme auparavant).
* 129 Cette prime, mise en place depuis le 1er janvier 1998, est versée annuellement. Son attribution est décidée par le chef de juridiction, en fonction de la quantité et de la qualité du travail fourni par le magistrat.