Projet de loi de finances pour 2008 : Justice et accès au droit

B. LA MAÎTRISE DES DÉLAIS DE JUGEMENT, UNE PRÉOCCUPATION MAJEURE POUR DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DANS UNE SITUATION TRÈS TENDUE

1. Une amélioration progressive des délais de jugement dans toutes les juridictions administratives en dépit de la pression des affaires nouvelles

L'objectif de réduction à un an des délais de jugement fixé dans la loi de programmation quinquennale du 9 septembre 2002 est presque atteint .

En 2006, à l'exception du Conseil d'État, toutes les juridictions administratives ont subi une pression des affaires nouvelles. Pour autant, en 2006, elles n'en ont pas moins réussi à réduire leur délai de jugement, conformément aux objectifs stratégiques du programme Conseil d'État et autres juridictions administratives.

Le rythme des flux nets enregistrés devant le Conseil d'État a reculé de 8 % en 2006 (un peu moins de 10.000 affaires). Cette évolution favorable se conjugue néanmoins avec un recentrage du rôle du Conseil d'État sur les pourvois en cassation (64 % des entrées contre 30 % en 2001), plus difficiles à juger. Même si le taux de pourvoi en cassation est faible, la poursuite de l'application des contrats d'objectifs avec les cours administratives d'appel se traduit par un accroissement du nombre d'arrêts, entraînant une augmentation corrélative du nombre de pourvois en cassation (+ 21% en données brutes en 2006).

Deux matières sont particulièrement inflationnistes en termes de flux contentieux : les litiges liés à la fonction publique en augmentation de 72 % entre 2002 et 2006 et le contentieux fiscal en raison de l'augmentation du nombre d'affaires jugées par les cours administratives d'appel et de la possibilité, depuis 2003, de former un pourvoi directement contre les jugements des tribunaux administratifs. Par ailleurs, même s'il représente un volume moins important d'affaires, le contentieux de l'urbanisme connaît une forte progression en 2006 (+ 32 %).

En dépit de la complexité accrue du contentieux à traiter, le nombre d'affaires jugées par membre du Conseil d'État qui s'élève à 80 en 2006 (contre 69 en 2004) ne cesse de progresser ^{135 ( * )} . Cette évolution favorable témoigne de l'implication des membres du Conseil d'État dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles.

Dans ce contexte favorable, le nombre d'affaires en stock baisse significativement, passant de 10.089 en 2005 à 8.567 dossiers en 2006, tandis que le délai moyen de jugement dépasse même la cible fixée en 2002 pour s'établir à 9 mois (contre 12 l'année dernière) ^{136 ( * )} .

La part des affaires enregistrées depuis plus de deux ans -stabilisée en 2004 et 2005- augmente légèrement (+ 1,5 %). Le Conseil d'État justifie cette situation par la progression des pourvois en cassation qui présentent des difficultés supérieures à la moyenne. Toutefois, le Conseil d'État a assuré votre rapporteur de l'attention portée à essayer de réduire le stock d'affaires anciennes.

En 2006, la situation des cours administratives d'appel s'est notablement améliorée . Après le très fort accroissement enregistré l'année dernière en raison du transfert -du Conseil d'État vers ces juridictions- du contentieux des appels dans le domaine des reconduites à la frontière depuis le 1 ^er janvier 2005 (+ 41 %), elles enregistrent une croissance beaucoup plus modeste par rapport à l'année dernière. Cette inflation est surtout liée au contentieux fiscal et au contentieux des étrangers.

En 2006, le nombre d'affaires jugées par ces juridictions a doublé par rapport au volume d'affaires jugées enregistrées en 2000 (25.890 contre 12.906) et le délai de jugement baisse de trois mois par rapport à 2005 pour s'établir à 1 an et 1 mois .

Un double facteur explique ce résultat très encourageant : le renforcement des moyens, avec notamment la création de la cour administrative d'appel de Versailles en 2004, d'une part, et les efforts des magistrats et agents de greffe pour juger un plus grand nombre de dossiers, d'autre part. Ainsi, le nombre d'affaires réglées par magistrat et par agent de greffe progresse, passant respectivement de 98 et 77 en 2005 à 106 et 81 en 2007 ^{137 ( * )} .

Une telle évolution n'aurait pas été possible sans la généralisation des contrats d'objectifs signés entre les cours administratives d'appel et le Conseil d'État le 9 décembre 2002 ^{138 ( * )} . Le ratio des affaires traitées sur les affaires enregistrées s'établit à 123 %, soit un taux supérieur de 5 points à celui initialement prévu dans le contrat d'objectifs.

A l'exception des cours administratives d'appel de Lyon -du fait de vacances prolongées de postes de magistrats- et de Versailles -confrontée à une forte pression des flux d'affaires nouvelles-, toutes les cours administratives d'appel ont réalisé des performances supérieures aux engagements inscrits dans leur contrat. L'année 2007 marque la dernière année d'application de ces contrats. Le vice-président du Conseil d'État a créé un groupe de travail chargé de réfléchir aux suites à donner à ce dispositif.

Les contrats d'objectifs, des résultats prometteurs

Cour administrative d'appel	Délai prévisible moyen de jugement fixé par les contrats d'objectifs	Délai moyen de jugement des affaires en stock constaté en 2005	Ecart par rapport aux prévisions des contrats d'objectifs
Bordeaux	1 an, 2 mois et 29 jours	1 an, 2mois et 10 jours	- 19 jours
Douai	9 mois et 28 jours	8 mois et 8 jours	-1 mois et 20 jours
Lyon	1 an et 5 mois et 2 jours	1 an, 9 mois et 2 jours	+ 23 jours
Marseille	1 an, 9 mois et 14 jours	1 an, 8 mois et 25 jours	- 2 mois et 9 jours
Nancy	1 an, 11 mois et 18 jours	1 an, 5 mois et 1 jour	- 10 mois et 2 jours
Nantes	9 mois et 19 jours	9 mois et 23 jours	- 2 mois et 13 jours
Paris	1 an, 2 mois et 6 jours	1 an, 2 mois et 24 jours	- 4 mois et 16 jours
Versailles	10 mois et 9 jours	1 an, 2 mois et 27 jours	+ 1 mois et 8 jours

Source : Conseil d'État

Ces contrats n'ont pas été généralisés pour les tribunaux administratifs. Seuls deux contrats avec les tribunaux d'Orléans et de Montpellier ont été signés respectivement en juin 2003 et en juin 2006. Le bilan est satisfaisant pour celui de Montpellier ^{139 ( * )} qui a bénéficié du transfert d'une partie du contentieux vers le nouveau tribunal administratif de Nîmes. Les résultats sont plus mitigés pour celui d'Orléans qui, en raison d'une forte augmentation des entrées (+ 21 % en 2006), n'a pu engager une résorption de ses stocks.

Après une forte hausse des entrées en 2003 et 2004, les tribunaux administratifs connaissent une croissance plus modeste de ces flux depuis l'année dernière . En 2006, les affaires nouvelles enregistrées progressent de 6 % (contre 5 % en 2005). Au premier semestre 2007, le rythme de progression est sensiblement le même qu'en 2006. La légère baisse de productivité des magistrats constatée en 2006 ^{140 ( * )} s'explique par l'augmentation des affaires complexes jugées en formation collégiale qui ont représenté 36 % des affaires jugées contre 35 % en 2005.

Ainsi, dans ce contexte, le délai moyen de jugement , qui s'élève en 2006 à 1 an et 3 mois (contre 1 an et 4 mois en 2005), ne s'améliore que modestement.

Pour l'année 2006, le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock -en baisse d'un mois pour s'établir à 1 an et 3 mois- est encourageant, poursuivant ainsi l'évolution à la baisse observée depuis 2003. Toutefois, comme l'a reconnu le Conseil d'État, ces bons résultats sont en partie liés à l'importance prise, dans le volume global des sorties, par les affaires régies par des procédures particulières imposant un règlement rapide par le juge (référé par exemple). Ce délai atteint en fait 1 an et 9 mois pour les autres requêtes et dépasse même deux ans pour les requêtes en matière fiscale. Les représentants du syndicat de la juridiction administrative ont souligné l'un des effets pervers de l'explosion du contentieux des étrangers (contentieux des refus de titre de séjour accompagnés d'une obligation de quitter le territoire français) qui doit être traité en urgence et tend à reporter le traitement des dossiers plus complexes et ceux pour lesquels le jugement n'est pas soumis à des délais particuliers.

A cet égard, le Conseil d'État, conscient de cette difficulté et soucieux d'améliorer les indicateurs relatifs aux délais de jugement, réfléchit au moyen de distinguer les délais selon le type de contentieux. En effet, comme son secrétaire général l'a indiqué à votre rapporteur pour avis, « un délai moyen de jugement bas peut masquer des délais en réalité très élevés dans certaines matières (contentieux fiscal, marchés...). C'est aujourd'hui le cas dans certaines juridictions d'Ile-de-France qui doivent répondre à un afflux de requêtes d'étrangers et sont contraintes de repousser le délai de jugement des affaires « ordinaires » ».

* ¹³⁵ Annexe Conseil et contrôle de l'Etat - page 26.

* ¹³⁶ Ces statistiques ne prennent pas en compte les requêtes en appel à l'encontre des reconduites à la frontière pour tenir compte du transfert de ce contentieux aux cours administratives d'appel depuis le 1 ^er janvier 2005.

* ¹³⁷ Le projet annuel de performance précise qu'il s'agit d'une précision.

* ¹³⁸ Chaque contrat alloue des moyens supplémentaires (créations d'emplois, affectation d'assistants de justice, investissements immobiliers, crédits de fonctionnement, renforcement des moyens informatiques) à la cour signataire sur la période 2003-2007. En contrepartie, cette cour s'engage sur des objectifs précis en vue de moderniser ses méthodes de travail et réduire ses délais de jugement.

* ¹³⁹ Dont le délai de jugement s'établit à 11 mois, ce qui va au-delà de l'objectif de la programmation quinquennale.

* ¹⁴⁰ Le nombre d'affaires réglées par magistrat des tribunaux administratifs décroît de quelques unités passant de 261 à 258 entre 2005 et 2006.