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Projet de loi de finances pour 2010 : Protection des droits et libertés

 

D. UNE QUESTION EN SUSPENS : LA CRÉATION DU DÉFENSEUR DES DROITS RÉPOND-ELLE À L'OBJECTIF D'OPTIMISATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ?

Rappelons que la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a créé, en son article 41, un nouvel article 71-1 de la Constitution instituant un Défenseur des droits :

« Art. 71-1.-Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences.

« Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public ou d'un organisme visé au premier alinéa. Il peut se saisir d'office.

« La loi organique définit les attributions et les modalités d'intervention du Défenseur des droits. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions.

« Le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique.

« Le Défenseur des droits rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement. ».

La ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a présenté au conseil des ministres du 9 septembre 2009 le projet de loi organique relatif au Défenseur des droits ainsi que le projet de loi ordinaire qui l'accompagne puis déposé les deux textes sur le bureau du Sénat. Ceux-ci devraient être examinés par notre assemblée au cours du premier semestre 201012(*).

L'objectif affiché du Gouvernement au travers de la création du Défenseur des droits est d' « aller plus loin encore dans la protection des libertés fondamentales »13(*), moyennant un « accroissement modéré de l'enveloppe budgétaire totale »14(*). Autrement dit, le Défenseur « ferait plus avec pratiquement autant  qu'avant » et répondrait ainsi à l'objectif d'optimisation de la dépense publique.

Comme l'an passé, votre rapporteur a interrogé toutes les autorités administratives indépendantes, susceptibles d'être concernées, dans les prochains mois, par la création du Défenseur des droits afin de recueillir leur analyse sur la création de cette institution, et plus précisément cette année, sur son ratio prévisionnel efficacité/coût.

Il ressort de ces consultations qu'à l'exception du Médiateur, toutes considèrent que le Défenseur risque d'affaiblir la protection des droits sans générer d'économies budgétaires.

1. Le risque d'affaiblissement de la protection des droits mis en avant par la majorité des AAI

A titre liminaire, il est admis par le Gouvernement, comme par votre commission15(*), que cinq AAI du programme sont, par nature, hors du champ de compétences du futur Défenseur des droits.

Il s'agit :

- de la Commission consultative du secret de la Défense nationale ;

- de la Commission nationale consultative des droits de l'homme ;

- du Comité consultatif national d'éthique ;

- de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité

- du Conseil supérieur de l'audiovisuel

De même, un consensus semble se faire jour pour écarter, même à l'avenir, l'intégration de la CNIL au Défenseur des droits, et ce pour quatre raisons essentielles :

- en premier lieu, l'existence d'une instance indépendante chargée spécifiquement d'assurer la protection des données est une exigence communautaire qui résulte de la directive n° 95/46 du 24 octobre 1995 inspirée, d'ailleurs, très largement du modèle français. La CNIL souligne d'ailleurs que les 27 autorités indépendantes que compte l'Union européenne sont exclusivement dédiées à la protection des données, à l'exception des CNIL allemandes et britanniques qui exercent également la mission dévolue, en France, à la CADA, et ajoute qu'aucune d'entre elles n'est placée sous la tutelle, ni absorbée par l'autorité de médiation lorsqu'elle existe (Défenseur du peuple espagnol ou ombudsman suédois) ;

- en second lieu, le « démantèlement » de la CNIL mettrait à mal sa visibilité et sa notoriété acquises auprès de ses partenaires francophones et européens, étant rappelé que la CNIL est membre de l'organisation des « CNIL européennes » (M. Alex Türk, président de la CNIL, en a été nommé Président en avril 2008) et de l'Association francophone des autorités de protection des données ;

- par ailleurs, la CNIL consacre aujourd'hui l'essentiel de son travail à des actions de régulation dans le secteur privé16(*), ce qui ne lui paraît guère conforme à l'esprit dans lequel devra travailler le futur Défenseur des droits ;

- enfin, depuis une ordonnance rendue le 19 février 2008, le Conseil d'État a admis que la CNIL avait, depuis la loi du 6 août 2004, un véritable rôle juridictionnel dans le cadre de sa formation restreinte17(*), tandis que le Défenseur des droits est appelé à jouer essentiellement un rôle de Médiation.

Pourraient donc être concernées par la réforme, à plus ou moins long terme, six institutions : le Médiateur de la République, la CADA, la CNDS, la HALDE, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et le Défenseur des enfants, qui, on l'a dit, relève pour le moment d'une autre mission budgétaire.

Rappelons toutefois que, s'agissant du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, si le rapport Balladur a estimé que le Défenseur des droits avait vocation à reprendre tout ou partie de ses attributions, position reprise par l'exposé des motifs du projet de loi de révision constitutionnelle, déposé à l'Assemblée nationale le 23 avril 2008, votre commission des lois, qui s'est réunie le 29 mai 2008 afin de donner son avis sur la candidature de M. Jean-Marie Delarue aux fonctions de Contrôleur général, a unanimement exprimé sa volonté de maintenir l'autonomie de cette institution, au moins jusqu'au terme du premier mandat de six ans du Contrôleur.

Lors de cette audition, M. Jean-Marie Delarue s'est lui-aussi déclaré hostile, pour le présent, à une fusion avec le Défenseur des droits, rappelant que le Contrôleur général avait été institué en 2007 à l'issue d'un débat approfondi, que les engagements internationaux de la France militaient en faveur d'un mécanisme de contrôle autonome et, enfin, que l'état de délabrement des prisons françaises, notamment décrit par le Sénat, requérait un traitement particulier.

Cette position « autonomiste » a finalement été approuvée par Mme Rachida Dati, garde des Sceaux, lors de son audition par votre commission des lois le 3 juin 2008 sur le projet de loi constitutionnelle, et vient d'être confirmée au travers des réponses que le Gouvernement a apportées cette année à votre rapporteur.

En conséquence, cinq autorités pourraient être intégrées dans le Défenseur des droits par le législateur organique dans les prochains mois : le Médiateur de la République, la CADA, la CNDS, la HALDE et le Défenseur des enfants, étant précisé que le projet de loi organique, déposé par le Gouvernement, en a retenu trois : le Médiateur de la République, la CNDS et la Défenseur des enfants.

Ce sont ces cinq autorités que votre rapporteur a interrogé pour connaître leur analyse sur l'efficacité du futur Défenseur.

a) Le point de vue du Médiateur de la République

Il en ressort tout d'abord, comme l'an passé, que le Médiateur de la République se réjouit de la perspective de la création du Défenseur des droits qui conduirait, aux termes du projet de loi organique déposé, à l'attribution de quatre pouvoirs nouveaux :

- un pouvoir d'injonction si ses recommandations n'ont pas été suivies d'effet ;

- un pouvoir de proposer aux parties au litige de conclure une transaction ;

- un pouvoir, soit spontanément, soit sur invitation de la juridiction ou d'une partie au litige, de présenter des observations dans une affaire en cours, qu'elle soit civile, administrative ou pénale ;

- un pouvoir de saisine du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes.

Le Médiateur insiste également sur le fait que la réforme permettra de simplifier le paysage administratif, et donc d'offrir « une meilleure visibilité pour des administrés » souvent déroutés par la multitude d'instances en charge de la protection des droits, de faciliter l'orientation des réclamations « du fait de la création d'une sorte de « guichet unique » pour la protection des droits et des libertés » et enfin de traiter plus rapidement et plus efficacement les dossiers qui relèvent de la compétence de plusieurs AAI.

Ce point de vue est partagé par le Gouvernement qui, en réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur, souligne que la réforme permettra :

- de rationaliser progressivement l'accès des personnes à une autorité unique chargée de veiller au respect des droits et libertés ;

- d'améliorer le traitement des réclamations, non seulement parce que toute personne pourra directement saisir le Défenseur des droits, mais également parce que lorsque le Défenseur des droits sera saisi de réclamations ne relevant pas à titre principal de ses compétences, il les transmettra à l'autorité indépendante compétente en accompagnant le cas échéant cette transmission d'observations et en demandant à être tenu informé des suites qui y sont données ;

- de doter le Défenseur des droits, par son statut constitutionnel et son exposition médiatique, d'une meilleure visibilité que celle des AAI fusionnées, citant la CNDS, dont « l'excellent travail accompli jusqu'à présent » est « quelque peu confidentiel ».

Il est peu dire que les quatre autres autorités administratives indépendantes susceptibles d'être concernées par la création du Défenseur des droits ne partagent pas l'optimisme du Médiateur et du Gouvernement.

* 12 La date butoir du 1er mars 2009, qui concerne de nombreuses dispositions de la réforme constitutionnelle, n'est pas applicable à l'article 71-1 relatif au Défenseur des droits.

* 13 Voir la réponse du Gouvernement à la question écrite posée par le député M. Michel Liebgott http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-47537QE.htm.

* 14 Voir l'étude d'impact qui accompagne les projets de loi relatifs au Défenseur des droits (page 39).

* 15 Cf rapport de l'an passé du même auteur http://www.senat.fr/rap/a08-104-8/a08-104-8.html.

* 16 La CNIL estime à 70 % la part de son activité tournée vers le secteur privé, ce chiffre étant appelé à progresser avec la mise en oeuvre attendue de la procédure de labellisation.

* 17 Composée de six membres de la CNIL, la commission restreinte peut infliger des sanctions financières, les rendre publiques, ordonner leur insertion dans la presse en cas de mauvaise foi du contrevenant, ordonner la suspension du traitement et retirer son autorisation. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant le Conseil d'Etat.