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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

C. LE SOUCI PRÉSERVÉ D'UNE POLITIQUE FORESTIÈRE AMBITIEUSE.

1. Le programme 149 en baisse sensible.
a) Un budget pour la forêt qui revient à son étiage bas.

Dans le contexte d'efforts de restauration des finances publiques qui marque le budget 2013, le programme 149, qui porte les dispositifs de soutien économique de l'État à la forêt, connaît une réduction sensible de ses moyens, de 12 % en AE et de presque 17 % en CP.

Les crédits pour la forêt reviennent donc à leur niveau d'avant la tempête Klaus de 2009, qui avait durement touché la forêt landaise et les massifs forestiers du Sud-ouest de la France et justifié la mobilisation de soutiens financiers exceptionnels de la part de l'État en 2010, 2011 et 2012.

 

AE

CP

Évolution en AE

Évolution en CP

LFI 2007

301

310

   

LFI 2008

305

318

+ 1,3%

+ 2,6%

LFI 2009

291

308

- 4,6%

- 3,1%

LFI 2010

366

339

+ 25,8%

+ 10,1%

LFI 2011

360

371

- 1,6%

- 9,4%

LFI 2012

350

358

- 2,8%

- 3,5%

PLF 2013

291

315

- 16,9%

- 12,0%

Source :Projet annuel de performances - en millions d'euros

La baisse des crédits en faveur de la forêt ne traduit donc nullement un abandon de ce secteur par les pouvoirs publics, mais un retour à la normale. Il faut d'ailleurs noter que les dotations en faveur de la forêt intégraient jusqu'en 2011 les crédits en faveur de l'Inventaire forestier national (IFN), à hauteur d'environ 12 millions d'euros, transférée depuis le projet de loi de finances pour 2012 au sein de l'Institut géographique national, qui relève de la mission : « Écologie, développement et aménagement durables ».

L'essentiel de l'ajustement est concentré sur l'action n° 2 : « développement économique de la filière et gestion durable », dont l'enveloppe passe de 141 millions d'euros en AE et 143,6 millions d'euros en CP dans le projet de loi de finances pour 2012 à 81 millions d'euros en AE et 101,6 millions d'euros en CP dans le projet de loi de finances pour 2013, soit une baisse respective de 42,7 % en CP et 29,2 % en CP. L'appui économique à la forêt ne représente donc plus qu'un peu plus du quart du programme. L'autre action du programme intitulée « gestion des forêts publiques et protection de la forêt » est quasiment stable par rapport à 2012.

b) Les dispositifs d'incitation fiscale maintenus.

Comme la plupart des autres politiques publiques, la politique forestière s'appuie sur des incitations fiscales, qui ne subissent dans le projet de loi de finances pour 2013 aucune modification.

Vos rapporteurs pour avis notent que ces dispositifs concernent essentiellement les 3,5 millions de particuliers qui possèdent des forêts et s'appliquent indépendamment du niveau d'exploitation de ces forêts. L'État encourage la propriété forestière mais assez peu le développement de l'activité économique en forêt : l'exonération partielle d'impôt de solidarité sur la fortune sur les bois et forêts et l'exonération aux trois quarts des droits de mutation à titre gratuit des cessions de bois et forêts coûteront respectivement 40 millions d'euros et 30 millions d'euros en 2013, d'après les estimations présentées dans le projet de loi de finances, soit plus des trois quarts du montant total des aides fiscales à la forêt, qui devraient représenter 92 millions d'euros en 2013.

A côté de ces deux dispositifs, ceux qui encouragent réellement au développement de l'exploitation de la forêt sont d'ampleur plus modeste : la TVA à taux réduit pour les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière ne représente que 3 millions d'euros, le dispositif DEFI-forêt en faveur des investissements forestiers représente 6 millions d'euros, l'amortissement accéléré des scieries se chiffre à 4 millions d'euros, et la défiscalisation partielle des intérêts produits par le compte épargne d'assurance pour la forêt (CEAF) créé par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010 ne représente que 2 millions d'euros.

2. Le nécessaire soutien à l'Office national des forêts.
a) L'ONF : acteur majeur de l'exploitation forestière en France.

Créé en 1964 sous la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), l'ONF emploie environ 9 700 salariés (ETPT) pour assurer quatre types de missions :

- La gestion des forêts domaniales, qui représentent environ 1,7 millions d'hectares, soit 11 % de la surface boisée en France métropolitaine.

- La gestion des forêts des collectivités territoriales, soumises au régime forestier, qui représentent 2,6 millions d'hectares.

- La réalisation de missions d'intérêt général (MIG) : restauration de terrains de montagne, défense contre les incendies, création d'ilots forestiers réserve de biodiversité ...

- Enfin, l'ONF réalise des prestations de service dans un cadre concurrentiel : travaux patrimoniaux pour le compte des collectivités territoriales, assistant technique aux opérations d'aménagement forestier en forêt privée, accueil du public etc... Les activités concurrentielles représentent environ un quart de ses recettes.

b) L'ONF en graves difficultés financières.

Or, les comptes de l'ONF sont dans le rouge, enregistrant un déficit de 12,2 millions d'euros en 2009 puis de 14,7 millions d'euros en 2010. Le retour à l'équilibre en 2011 (bénéfice de 1,1 millions d'euros) s'explique par un redressement des ventes de bois qui se sont élevées à 236 millions d'euros, soit 15 millions d'euros de mieux qu'en 2010 et par une augmentation de la subvention d'équilibre de l'État, passée de 32,5 millions d'euros à 49,7 millions d'euros.

Pour 2012, le conseil d'administration de l'ONF avait prévu une nouvelle progression des ventes de bois, à hauteur de 248 millions d'euros et une hausse du chiffre d'affaires correspondant à l'activité concurrentielle. Or, la conjoncture économique de 2012 ne correspond pas aux hypothèses qui avaient prévalu au moment de la construction du budget de l'Office.

Avec la faible croissance de l'économie française, ainsi que la concurrence plus forte sur le plan international, notamment de bois chinois, les ventes de l'ONF sont en baisse. Les prix du bois ont baissé de 5 à 10 % tout au long de l'année de 2012 et les difficultés du secteur de la construction ont entraîné une contraction du volume d'échanges. L'ONF estime que sa perte en 2012 pourrait atteindre 50 millions d'euros, pour des dépenses de l'ordre de 791 millions d'euros et ce, malgré les efforts budgétaires consentis à l'égard de l'Office en 2012 par l'État et les communes forestières.

D'après les informations fournies à vos rapporteurs pour avis par le directeur général de l'Office, ses ventes de bois pourraient s'élever à 214 millions d'euros au lieu des 238 millions d'euros prévus et le chiffre d'affaires des activités concurrentielles pourrait baisser de 10 %.

c) Le soutien à l'ONF maintenu dans le budget 2013.

Signé en octobre 2011, le contrat d'objectifs et de performances (COP) entre l'État, la fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) et l'ONF visait, en échange d'engagements de l'ONF, à donner à l'Office les moyens de redresser ses comptes sur la période 2012-2016.

Le projet de loi de finances applique scrupuleusement le COP, en maintenant en 2013 le soutien de l'État à l'ONF au même niveau qu'en 2012.

Le versement compensateur de l'État, couvrant la gestion par l'ONF de la forêt domaniale et l'obligation de gérer la forêt publique dans le cadre du régime forestier, est maintenu à 120,4 millions d'euros en 2013.

La rémunération des MIG passe de 19,2 millions d'euros à 21,2 millions d'euros.

La subvention d'équilibre de l'État demeure, à hauteur de 43,8 millions d'euros, contre 46 millions d'euros en 2012, conformément au COP.

Au total, le soutien de l'État à l'ONF, dans le cadre du programme 149, s'élève en 2013 comme en 2011 à 186 millions d'euros, soit presque 60 % des CP du programme.

A côté du soutien de l'État, les collectivités territoriales apportent leur appui au budget de l'Office à travers deux dispositifs :

- Les frais de garderie, qui représentent 12 % (10 % en zone de montagne) du produit des ventes de bois effectuées l'année précédente par l'ONF, et rapportaient 23,7 millions d'euros à l'Office en 2012. Le COP prévoit d'ailleurs une augmentation de la mobilisation du bois provenant des forêts des collectivités, de 8,3 millions de m3 aujourd'hui à 9,3 millions de m3 en 2016, ce qui devrait augmenter à due proportion les frais de garderie.

- Une contribution de 2 euros par hectare payée par les communes forestières, devant rapporter 5,4 millions d'euros en année pleine, instaurée pour la première fois en 201212(*).

d) Quelle stratégie pour l'ONF ?

L'année 2012 montre que la stratégie choisie dans le COP pour redresser l'ONF est difficile à mettre en oeuvre, même s'il faut saluer l'effort de l'État qui maintient ses crédits en faveur de l'Office.

La poursuite de la réduction des effectifs de l'Office n'est pas envisageable à un rythme plus important, comme le montre le malaise des personnels de l'Office, et pour lequel le COP prévoit un volet social de réformes. La baisse de 1,5 % des effectifs prévue entre 2012 et 2013 est probablement le maximum qui soit acceptable.

Dans l'attente d'un redressement rapide des recettes provenant de la vente de bois et des services rendus dans le champ concurrentiel, et sans compter sur une augmentation significative des recettes provenant des chasses et concessions (66 millions d'euros prévus en 2013), les seules marges de manoeuvre dont dispose l'ONF consistent à puiser dans sa trésorerie, dans la limite de son plafond d'emprunts.

La vente de maisons forestières non enclavées, qui constituent un des éléments du patrimoine de l'Office est également envisagée. Elle pourrait rapporter de 20 à 30 millions d'euros à l'ONF, à qui revient 85 % du produit de la vente.

3. Des crédits d'intervention en forte réduction mais encore marqués par la tempête Klaus.
a) Un budget encore marqué par la tempête Klaus.

Mis en place pour faire face aux conséquences de la tempête Klaus du 24 janvier 2009 qui avait durement touché les forêts de pins maritimes des régions Aquitaine, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, le plan chablis a mobilisé des crédits importants pour financer le déblaiement des parcelles et des routes, la constitution d'aires de stockage, le transport du bois, et la reconstitution des parcelles.

Les suites de la tempête Klaus ont été d'autant plus difficiles à gérer que les pins maritimes tombés à terre puis ceux restés debout ont subi une invasion d'un insecte xylophage, le scolyte, qui a causé des dégâts importants en 2010-2011, concernant près de 4 millions de m3, soit 10 % des volumes de chablis. La pression parasitaire des scolytes est redevenue normale en 2012.

Tel qu'il avait été présenté, le plan Klaus devait mobiliser 415 millions d'euros de crédits sur la période 2009-2016. En plus, une enveloppe de prêts bonifiés partiellement garantis par l'État a permis aux opérateurs économiques concernés de mobiliser 239 millions d'euros de crédits bancaires, la bonification ayant un très faible coût pour l'État (2 millions d'euros en 2013 contre 4 millions d'euros en 2012).

Sur les 415 millions d'euros du plan Klaus, 304 millions d'euros ont déjà fait l'objet d'inscriptions budgétaires dans les précédents projets de loi de finances. Les opérations de nettoyage sont bien avancées et leur coût a baissé, compte tenu de l'effet d'expérience des entreprises de travaux forestiers.

Alors qu'il envisageait initialement de réduire les crédits consacrés au programme Klaus à 28 millions d'euros par an sur les quatre derniers exercices budgétaires du plan, de 2013 à 2016, il apparaît que les besoins en particulier en matière de reboisement s'élèvent à 60 millions d'euros supplémentaires. Le Gouvernement a donc annoncé ajouter 60 millions d'euros en cinq ans au plan Klaus initial, soit 12 millions d'euros de plus par an : il s'agit là d'un effort important, qui va permettre de consacrer davantage de moyens au plan Klaus.

Au final, l'enveloppe des crédits pour le plan Klaus s'élève dans le projet de loi de finances pour 2013 à 44 millions d'euros en AE et 51 millions d'euros en CP, contre respectivement 94,7 millions d'euros et 81,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances de l'année dernière, ce qui constitue une nette réduction mais amènera le plan Klaus au dessus de l'enveloppe des 415 millions d'euros.

Notons enfin que la mobilisation de 15 millions d'euros supplémentaires prélevés sur le 2ème pilier de la PAC a été envisagée par le Gouvernement pour abonder l'enveloppe du plan Klaus.

b) Des crédits réduits sur les autres lignes budgétaires.

Le plan Klaus n'est pas la seule ligne budgétaire à expliquer la réduction des crédits en faveur de la forêt. Sans prendre en compte celui-ci, la baisse des AE et CP s'établit à environ 15 % avec des évolutions contrastées :

- Les moyens consacrés à l'action structurelle sur la filière bois - investissements dans les scieries, aides à l'investissement dans la filière bois - sont réduits voire certaines lignes supprimées (aides aux micro-entreprises).

- Les subventions pour charges de service public au Centre national de la propriété forestière (CNPF) ou encore la dotation de l'institut technologique forêt cellulose bois-construction ameublement (FCBA) sont reconduites à hauteur respectivement de 16,4 millions d'euros et 7,5 millions d'euros.

4. A la recherche d'une nouvelle ambition pour la forêt française.
a) La forêt française : un géant qui dort.

Avec 16 millions d'hectares de forêts en métropole, couvrant un tiers du territoire, et 9 millions supplémentaires outre-mer, dont 8 pour la seule Guyane, la forêt représente un atout pour notre territoire.

De nouvelles perspectives s'ouvrent pour l'exploitation économique de la forêt, avec le développement du bois-énergie, qui ne représente en France que 9 millions de tonnes équivalent pétrole (TEP) par an, soit à peine 4 % de la consommation énergétique du pays, et qui devrait être augmenté de 4 millions de TEP pour atteindre les objectifs pris par la France en matière d'énergies renouvelables, à l'horizon 2020.

Le bois-construction, excellent isolant, bénéficie également de perspectives intéressantes.

Enfin, le bois est au coeur de nombreux projets de développement de la chimie verte, par exemple en utilisant la cellulose du bois pour fabriquer du carburant.

Or la forêt française est sous-exploitée. Un rapport récent du Conseil économique, social et environnemental (CESE)13(*) estime à 40 millions de m3 le volume de bois extrait chaque année des forêts françaises pour une exploitation commerciale et à 20 millions de m3 le volume destiné à l'autoconsommation. Or, la production biologique annuelle s'élève à 80 à 100 millions de m3, laissant d'importantes marges de progression, sans déforestation.

A cette faiblesse quantitative s'ajoute une faiblesse qualitative : la France est caractérisée par une faible valorisation de sa production de bois, avec une valeur finale de la production forestière estimée à 1,5 milliards d'euros et une seconde transformation peu présente. Au final, notre pays exporte du bois brut et importe du bois transformé, pour un déficit de balance commerciale qui s'est établi en 2011 à 6,6 milliards d'euros.

b) A la recherche d'une stratégie pour la forêt française.

Dans son discours d'Urmatt (Bas-Rhin) du 9 mai 2009, le précédent président de la République, Nicolas Sarkozy, avait annoncé un plan de mobilisation de la filière bois puissant, avec notamment le lancement d'un fonds stratégique bois et une meilleure structuration de la filière.

La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010 a mis en place plusieurs outils destinés à améliorer l'exploitation de la forêt française en obligeant les propriétaires forestiers à se doter d'un plan simple de gestion dès lors qu'ils détiennent plus de 25 ha de bois et forêts, en instaurant des plans pluriannuels régionaux de développement forestier (PPRDF) financés par les chambres d'agriculture, ou encore en développant la gestion des risques par les propriétaires forestiers.

Le rapport précité du CESE incite à « une politique volontariste, rendue possible par une gouvernance renforcée de l'ensemble de la filière », pour mieux profiter de l'atout majeur pour la France qu'est sa forêt.

De ce point de vue, vos rapporteurs pour avis estiment que la forêt ne saurait passer à côté des quotas carbone. Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit que le produit de la vente de quotas carbone ira à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Mais une réflexion doit s'engager rapidement pour permettre l'affectation d'une fraction de ces recettes nouvelles à l'amélioration de l'exploitation de la forêt. Un fonds forestier national a existé de 1946 à 1999. Il manque aujourd'hui un instrument de modernisation de la filière, qui couvre l'ensemble de la chaîne, de l'amont à l'aval, car en aval, le manque de performance de l'outil de transformation constitue une grave faiblesse. Un tel fonds ainsi recréé pourrait être alimenté par une fraction de la taxe carbone.


* 12 Article 113 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 13 « La valorisation de la forêt française », avis du Conseil économique social et environnemental adopté le 10 octobre 2012, sur le rapport de Marie de l'Estoile.