SEPTIÈME PARTIE - S'IL VEUT MAINTENIR LA CRÉDIBILTÉ DE CETTE POLITIQUE, LE GOUVERNEMENT DOIT S'EFFORCER D'AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DE SON PILOTAGE, D'OPTIMISER L'ALLOCATION DES RESSOURCES BUDGÉTAIRES ET DE RENFORCER SON ÉVALUATION
I. LES ÉVALUATIONS RÉCENTES DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT SOULIGNENT DES INCOHÉRENCES ET DES INSUFFISANCES QUI PORTENT ATTEINTE À LA CRÉDIBILITÉ DE CETTE POLITIQUE.
Comme l'a souligné Jean Louis Carrère, président de votre commission, à l'ouverture de la Table ronde sur les perspectives de la politique de coopération au développement : « les moyens de notre politique ont fait l'objet d'évaluations sévères de la part de la Cour des comptes comme du cabinet Ernst and Young. Elles nous décrivent une politique marquée par des effets d'annonce et des promesses sans lendemain, un éclatement administratif et un système d'évaluation incertain. Cette situation empêche le déploiement d'une stratégie cohérente de long terme, réalisant la synergie de nos ambitions et des moyens grâce à une structure de pilotage adaptée. Tout n'est pas noir et nous pouvons être fiers de ce que nous faisons. Mais, avec les moyens financiers qui sont les nôtres, nous pouvons sans doute faire mieux ! Puissions-nous donc, au-delà des bilans, tracer les perspectives d'une politique de coopération rénovée et adaptée à l'agenda international du développement. ».
Ces évaluations demandées par le Parlement, pour l'une, et conduite par la Cour de comptes, pour l'autre, devraient constituer, pour le Gouvernement, une puissante incitation à tracer les perspectives d'une politique de coopération rénovée et adaptée à l'agenda international du développement.
A. CES ÉVALUATIONS SOULIGNENT AVANT TOUT LA DIFFICULTÉ DE MESURER LES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE FRANÇAISE DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT
1. Des évaluations « stratégiques » qui ont tardé à venir
Comme vos rapporteurs l'ont déjà souligné à maintes reprises, la politique de coopération fait l'objet de peu d'évaluation aussi bien au niveau de la stratégie globale qu'au niveau des projets.
Lors de la rédaction du document-cadre de coopération au développement, votre commission avait regretté que les auteurs du document définissent la stratégie française de coopération pour les années à venir en faisant l'économie d'un retour sur les objectifs que se sont fixés les pouvoirs publics dans ce domaine depuis des années.
Les différents CICID ont adopté de nombreux objectifs que le document-cadre reprend assez largement et dont il aurait été utile de faire le bilan.
Votre commission avait jugé qu'il aurait été de bonne méthode de faire un bilan des stratégies passées, pour vérifier si les objectifs ont été atteints. Un bilan aurait également permis de comprendre les raisons pour lesquelles, le cas échéant, ils ne l'ont pas été et enfin pour réévaluer leur pertinence.
Elle a réitéré les mêmes propos lors de l'adoption du nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD en mai 2011.
Vos rapporteurs avaient constaté, à leur surprise, que le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD avait été élaboré sans qu'aucun bilan des objectifs fixés par les derniers COM n'ait été établi.
Il existe, certes, sur le bilan statistique, quelques documents techniques, comptables et financiers de l'AFD pour la période 2005-2009 issus du système d'information stratégique de l'agence. Mais ces chiffres n'auraient pris de sens que confrontés aux objectifs fixés par les deux contrats précédents. Quels sont les objectifs atteints ? Lesquels ne le sont pas ? Pour quelles raisons ? Quels sont les objectifs repris dans le nouveau contrat, ceux qui ne le sont pas ? Pour quelles raisons ? Les réponses à ces questions auraient utilement nourri un bilan des précédents contrats et surtout éclairé la rédaction du nouveau contrat.
Aurait-il été de mauvaise méthode que le Conseil d'orientation stratégique, le Parlement, le Conseil d'administration se prononcent à la vue de ce bilan ?
Nous ne trouvons pas non plus de bilan des transferts de compétence à l'Agence française de développement (AFD). Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD a été adopté sans qu'une évaluation n'ait été effectuée sur ce point comme sur d'autres.
De même, nous attendons toujours une évaluation du partenariat avec le FED ou avec FMLSPT auquel la France contribue chaque année à hauteur de plusieurs centaines de millions d'euros . Ces questions auraient mérité des réponses préalables et un débat de nature à éclairer les choix futurs.
De ce point de vue, on ne peut que se féliciter d'avoir, avec ces deux évaluations dont le calendrier est sans doute un peu trop resserré, une vision globale de la cohérence de l'action de l'Etat dans ce secteur.
2. L'incapacité de cette politique à prouver ses résultats est problématique pour sa crédibilité
Bien que la coopération au développement fasse partie des politiques les plus questionnées et les plus analysées, l'équipe qui a effectué le bilan évaluatif issu du cabinet Ernst and Young a indiqué lors de ses travaux que « la France n'est que très peu en mesure de rendre compte des impacts de sa politique d'aide au développement, et ceci malgré une demande forte de la part des autorités politiques, du Parlement et des citoyens. ».
L'évaluation des impacts de l'aide se heurte à un certain nombre de difficultés spécifiques qui dépassent le seul cadre de la politique de coopération au développement de la France. Elles ont trait à la contribution réelle de l'APD au développement des pays pauvres et aux obstacles méthodologiques pour le démontrer. Les grandes évolutions de la pensée économétrique pour appréhender le rôle de l'APD au développement des pays renvoient à un sujet de débat qui n'est pas conclusif à ce jour, et auquel l'AFD contribue de manière croissante.
Mais, au-delà des difficultés propres à l'évaluation d'impacts de l'aide, partagées par la plupart des bailleurs, la France ne s'est pas dotée d'un cadre d'objectifs et d'indicateurs nécessaires pour pouvoir envisager la mesure des impacts. La coopération française consacre des moyens financiers limités au suivi et à l'évaluation par rapport aux autres bailleurs du CAD de l'OCDE. A cet égard, la question de la complexité de l'aide, souvent mise en avant pour justifier la difficulté à répondre aux demandes des parlementaires et des citoyens, ne suffit pas à expliquer les retards pris par la France dans ce domaine, et de nombreuses avancées pourraient être permises par une meilleure architecture logique et une définition plus précises des impacts recherchés.
Les travaux d'Ernst and Young aboutissent à la conclusion paradoxale qu'il y a « des résultats et des impacts réels, mais dont la France n'est pas en mesure de rendre compte ».
Autrement dit, « on suppose que cela a des effets positifs mais on ne sait pas le prouver ». Pour une politique qui affiche 10 milliards d'APD, la question de l'impact de cette politique dans le contexte actuel de crise des finances publiques reste stratégique. A l'inverse, constater qu'on en sait peu sur l'effet produit par ces deniers publics est problématique.
Comme le souligne la Cour des comptes, « pour préserver la légitimité de l'effort d'aide, il est essentiel de conforter les pratiques d'évaluation et les exercices de mesure de son efficacité et de renforcer le lien entre ces deux dimensions ».
La dernière, revue par les pairs de la France en 2008 observait déjà que la politique de coopération française gagnerait à investir plus avant dans une gestion par les résultats.
Dans une période de restriction budgétaire, les Français ne comprendront pas longtemps que l'on continue à investir dans une politique dont on ignore les résultats.
Certes, asseoir notre stratégie sur une évaluation suppose un travail important et de nombreux défis :
- un défi de capacité tout d'abord. Pour dépasser le simple recensement des politiques et s'engager dans l'analyse des « réalisations » et de leurs « impacts » réels, la production d'une information systématisée sur les résultats implique la mobilisation de moyens importants autour de la collecte de données et de leur analyse, mais aussi le renforcement d'une articulation étroite avec les pays partenaires dans le suivi des projets, des aides programmes et des aides budgétaires ;
- des défis méthodologiques ensuite : les acteurs nationaux peuvent-ils s'attribuer des résultats de développements qui, de fait, sont collectifs, issus de projets et de programmes par nature pluri-acteurs ?
- le défi de l'agrégation des résultats enfin : la présentation de résultats agrégés permet-elle de rendre compte de la diversité des contextes et de donner à voir les facteurs de succès ou d'échec des opérations menées ?
Ces défis sont réels. Ils ne sont pas nouveaux. Ils sont, pour une part, communs à beaucoup de politiques publiques.
Il est difficile d'admettre que la politique d'aide au développement soit la seule politique publique qui, par nature, ne soit pas évaluable. Elle ne semble pas avoir le monopole de la complexité.
Les moyens d'évaluation existent. Ils ont été perfectionnés et doivent être amplifiés et utilisés pour éclairer la conduite du changement et l'amélioration de notre outil de coopération.
Dans le domaine international, le système de Revue par les pairs, initié par le Comité d'aide au développement au sein de l'OCDE, fait un travail important qui doit pour la France débuter cet automne.
Les trois entités administratives, l'AFD, le ministère des finances et le ministère des affaires étrangères effectuent des évaluations de qualité selon des méthodologies qui ont été affinées et formalisées avec le temps.
Sans doute ces organismes d'évaluation devraient être renforcés, plus coordonnés, plus sollicités sur des sujets plus larges et plus stratégiques qui permettent d'avoir des vues plus globales.
Mais il importe qu'ils fassent ensemble un saut quantitatif et qualitatif vers la production d'évaluation d'impacts et de résultats de façon à ce que la prochaine évaluation de la politique de coopération puisse être en mesure d'apporter des éléments de réponses sur l'utilité de cette politique.
Comme l'a souligné l'économiste Esther Duflo dans sa leçon inaugurale au Collège de France sur l'aide au développement : « Les erreurs de diagnostic des économistes, des organisations internationales et des gouvernements sont fréquentes. Elles ne sauraient justifier l'inactivité, mais rendent au contraire les évaluations rigoureuses nécessaires. Celles-ci permettent de tirer des leçons des expériences passées ».
La situation actuelle ressemble en effet beaucoup à celle que décrit cette économiste quand elle constate que « aujourd'hui encore la grande majorité des interventions ne sont pas évaluées, soit que leurs promoteurs craignent la révélation d'effets nuls ou moins importants que ce qu'ils escomptaient, soit que la mise en oeuvre d'évaluations rigoureuses soit perçue comme trop difficile. » 63 ( * ) .
3. Des préconisations qui doivent aujourd'hui s'inscrire dans un plan d'action du Gouvernement des assises au prochain CICID
Malgré ces limites, ces évaluations sont riches d'enseignements sur la cohérence de la stratégie française dans ce domaine et l'adaptation des moyens budgétaires et administratifs aux objectifs poursuivis.
La rareté de ces évaluations constitue une motivation de plus pour se saisir des propositions qui découlent du bilan dressé cette année par ces deux organismes, qui, par bien des aspects, convergent sur le bilan comme dans les préconisations.
Ces deux exercices sont le fruit d'un travail approfondi de plusieurs mois. La Cour des comptes a procédé à des investigations pendant plus d'une année en mobilisant une dizaine de rapporteurs. Le cabinet Ernst and Young a mobilisé une demi-douzaine de collaborateurs pendant plusieurs mois et a rendu un rapport détaillé de plusieurs centaines de pages.
Votre commission se félicite de ce travail très éclairant. Ces travaux de qualité doivent maintenant pouvoir trouver une application concrète. En effet, les préconisations de ces rapports ne doivent pas rester lettre morte.
Les propositions formulées découlent d'une analyse serrée des dysfonctionnements constatés ces dix dernières années.
Ces faiblesses de notre politique de coopération sont importantes et portent atteinte à la crédibilité de cette politique.
Y remédier doit être la priorité du ministre et du prochain CICID.
Ce dernier a choisi conformément aux engagements du Président de la République de convoquer des Assises du développement et de la solidarité internationale qui se tiendront d'octobre à mars et constitueront un moment important d'échanges avec la société civile et avec tous les partenaires : ONG, élus locaux, entreprises, partenaires du Sud, etc.
Cette séquence devra aboutir à des recommandations fortes qui répondent notamment aux questions soulevées par ces travaux.
La méthode des assises présente l'intérêt d'associer toutes les parties prenantes à un exercice de réflexion et d'introspection de sorte que les conclusions des assises puissent obtenir un soutien consensuel de l'ensemble de ces acteurs.
Les assises ne doivent pas se priver de la réflexion issue de ces travaux.
Il ne s'agit pas de repartir à zéro, mais d'intégrer ces travaux dans le cadre des assises.
Le temps et l'argent public investis dans ces exercices d'évaluation doivent être mis à profit pour améliorer l'efficacité de cette politique et, partant, sa crédibilité aux yeux des Français.
* 63 Expérience, science et lutte contre la pauvreté- Esther Duflo. Leçons inaugurales du Collège de France Paris, Collège de France/Fayard, 2009