B. CES ÉVALUATIONS SOULIGNENT LES FAIBLESSES DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION DANS TROIS DOMAINES : LE PILOTAGE, L'ALLOCATION DES MOYENS ET L'ÉVALUATION
Vos rapporteurs ne souhaitent pas ici reprendre les deux évaluations dans leur ensemble, mais résumer quelques-unes des conclusions pour en souligner certaines et surtout formuler des propositions qui puissent remédier aux dysfonctionnements constatés.
1. Un pilotage politique incertain et un partage des rôles inachevé entre les différents acteurs
Les deux évaluations soulignent que l'action publique dans le domaine de la coopération reste confrontée, malgré la succession des réformes, à un pilotage politique incertain et à un partage des rôles inachevé entre les différents acteurs.
Cette faiblesse du pilotage se traduit de trois façons : une fragmentation des centres de décision, notamment entre les ministères des affaires étrangères et des finances, qui paralyse l'action, un cadre stratégique dont le statut et le périmètre n'ont pas été suffisamment définis, des modalités de concertation insuffisantes.
• un manque de portage politique et une atomisation des centres de décision, dont la coordination reste défaillante
Les travaux lors du bilan évaluatif indiquent que, sur la période 1998-2010 et de manière plus marquée encore en 2012, le dispositif de coopération au développement souffre d'un manque de portage politique et d'une atomisation des centres de décision, dont la coordination reste défaillante. En dépit de progrès récents, le ministère peine encore à s'affirmer dans sa fonction de « stratège ». Le partage des rôles reste inachevé entre les différents acteurs, malgré l'existence d'un opérateur dominant. Enfin, le dispositif actuel présente un déficit de concertation particulièrement prégnant en 2012 .
Le rapport de la Cour des comptes souligne, quant à lui, que « datant de la fin des années 1990 , le modèle français d'organisation de l'aide est confronté depuis des années à une évolution qui lui fait atteindre aujourd'hui ses limites : il est fragmenté et déséquilibré. Contrastant avec la plupart des modèles étrangers, ce modèle est privé d'un centre de gravité . »
Globalement, il est jugé que la fragmentation du dispositif et de son action atténue la lisibilité de la stratégie de coopération de la France et alourdit les processus de décision.
• une stratégie de coopération au développement pas suffisamment bien définie
Les travaux du bilan évaluatif ont souligné, en outre, que la stratégie française n'est pas suffisamment bien définie. Ils estiment que les objectifs français restent encore mal définis et rendent la coopération tributaire des effets d'annonces et des divergences entre acteurs. Le document-cadre (DCCD) de 2010 constitue un progrès salué dans la définition d'une « vision » française partagée de l'aide au développement.
Pourtant, pour le cabinet de consultant chargé du bilan évaluatif, le DCCD représente davantage un cadre de référence général qu'un cadrage opérationnel des priorités. Par ailleurs, son contenu ne s'articule pas avec les autres supports de nature stratégique ou opérationnelle, que ce soient les objectifs proposés dans les Documents de politique transversale (DPT) annuels, ou les priorités mentionnées dans des relevés de décision du CICID antérieurs, dont on ne sait pas si le document-cadre (DCCD) vient les remplacer ou les compléter. C'est le cas par exemple de la liste des pays prioritaires, avec une ZSP qui semble perdurer mais dont le statut n'est pas rappelé dans le document de référence.
Ces travaux soulignent enfin que les objectifs réels de la politique de coopération française ne sont suffisamment clarifiés, notamment pour ce qui est des objectifs d'influence . Ils jugent que si les grandes lignes en matière de solidarité et d'enjeux globaux sont bien identifiées au travers de la lutte contre la pauvreté, le soutien à la croissance et la préservation des BPM, les objectifs « pour la France » (influence, défense des intérêts français, rayonnement culturel, etc.) restent diffus. Le positionnement protéiforme de la politique de développement, entre solidarité et influence, est ainsi insuffisamment partagé, et le document-cadre (DCCD) ne vient pas clarifier les différences de sensibilité, voire de convictions qui influencent la compréhension des objectifs réellement poursuivis par la politique française de coopération.
• la prise en compte du développement dans les autres politiques est promue dans les textes, mais n'est pas garantie par des mécanismes institutionnels solides
La cohérence des politiques pour le développement est largement promue dans le document-cadre (DCCD) de 2010 et dans les Document de politique transversale (DPT) successifs de la politique en faveur du développement. Les deux évaluations soulignent cependant qu'aucun mécanisme institutionnel ne permet d'assurer une prise en compte suffisante et systématique des objectifs de développement dans toutes les politiques.
• cette politique manque d'instances et d'outils de dialogue et de concertation opérant avec les autres parties prenantes
Les deux évaluations soulignent que si des efforts ont été réalisés pour mieux rendre compte au Parlement, à la société civile et aux citoyens des résultats et des impacts de la politique de coopération au développement, les marges de progrès sont encore importantes.
Elles regrettent l'absence ou le non-fonctionnement des organes de consultation de la société civile et la faible association du Parlement dans la définition de la stratégie.
2. Le dispositif de programmation, de suivi et de pilotage ne permet pas d'assurer pleinement l'efficacité d'une politique de coopération au développement large et complexe
Les deux rapports d'évaluation critiquent, d'une part, le décalage croissant entre les moyens disponibles et les priorités affichées et, d'autre part, les instruments et les indicateurs utilisés pour la programmation et le suivi de la politique de coopération.
Le bilan évaluatif, comme nombre d'observateurs, constate que l'effort en matière d'aide publique au développement est généralement mesuré et comparé à l'aune d'un indicateur critiqué et critiquable tant dans sa définition, son périmètre, et son mode de calcul que dans la manière dont la France l'utilise pour piloter son aide et pour valoriser son effort en faveur du développement.
De même, la Cour des comptes souligne, quant à elle, une programmation et un suivi budgétaire opaques et fragmentés, malgré certains progrès de présentation permis par la LOLF.
Ni le suivi de l'APD déclaré, ni la maquette budgétaire sur laquelle vos rapporteurs reviendront ne semblent permettre une vision stratégique des moyens publics utilisés pour mettre en oeuvre la stratégie française de coopération au développement.
Les deux évaluations décrivent une politique de coopération au développement qui pâtît d'un dispositif de pilotage et de suivi fragmenté entre les différentes institutions, qui ne permet pas une vision globale des moyens consacrés à la politique de coopération à un instant donné.
De fait, aucun des acteurs ne dispose actuellement de vision d'ensemble du dispositif, de ses moyens et de ses actions.
Seule la base de remontée de données au CAD permet de fournir une vision globale, mais reconstituée, des moyens consacrés à la politique de coopération, alors même que l'indicateur d'APD est considéré comme peu satisfaisant et ne permet que très partiellement de suivre la réalité de l'effort financier de l'Etat en faveur du développement.
Les travaux du bilan évaluatif soulignent en particulier que les équilibres fixés par le document-cadre (DCCD) en termes d'allocation de l'effort budgétaire de l'Etat ne sont pas en mesure d'être suivis ni vérifiés faute d'une définition claire et partagée, entre les différents ministères, des paramètres à prendre en compte dans la notion d'effort financier.
Au-delà des instruments de suivi, sur le plan budgétaire, il faut souligner une capacité de plus en plus limitée à orienter les crédits vers les axes prioritaires de la politique d'aide française.
L'APD française se caractérise en effet par une part décroissante de l'aide programmable. Cette évolution de la structure de l'aide française est de nature à restreindre la capacité de la France à mettre en oeuvre les objectifs des partenariats différenciés.
En outre, en matière de programmation, les arbitrages budgétaires des deux programmes 110 et 209 semblent largement déconnectés, ils sont négociés séparément par des équipes et des ministres différents, d'un côté le ministre des finances, de l'autre le ministre des affaires étrangères qui ont en commun de ne pas avoir comme première priorité la coopération.
C'est en partie ce qui explique que les deux évaluations considèrent que « le choix des instruments et l'allocation des moyens ont évolué, sans nécessairement refléter les orientations politiques affichées ».
Au-delà de l'effet d'affichage sur l'APD et de l'incidence des prêts accordés sur l'APD future, l'évolution de la part respective des dons et des prêts, par exemple, pose la question de leur adaptation avec les objectifs de la politique de coopération au développement de la France, le prêt ne permettant pas d'interventions dans certains secteurs : santé, éducation, environnement (biodiversité, notamment), ni dans les pays les plus pauvres sortant d'un processus de désendettement ou encore dans les pays en crise ou en sortie de crise - tous affichés comme des priorités de l'aide française.
Une analyse qui conduit les deux évaluations, comme vos rapporteurs, à souligner le « décalage croissant entre les moyens disponibles et les priorités affichées dans le document-cadre (DCCD) ».
3. Un système d'évaluation et d'indicateurs de suivi à renforcer
Les deux évaluations considèrent les instruments actuels de suivi et d'évaluation de la politique d'aide publique au développement insuffisants.
En 2008, les revues par les pairs de l'OCDE soulignaient le retard de la France dans la mise en place d'indicateurs cohérents pour le suivi de l'APD dont la mise en place a débuté uniquement à partir de 2006 dans le cadre de la LOLF.
Le processus de collecte systématique d'information est encore en construction, et il se confronte à des facteurs exogènes de complexification croissante des instruments de l'aide (recours à des instruments financiers de plus en plus sophistiqués...) et de leurs modalités de mise en oeuvre (montée des cofinancements...) qui accentuent la difficulté à rendre compte de manière lisible des moyens et des résultats obtenus par la politique française de coopération au développement.
Outre l'atomisation des acteurs chargés de leur collecte, le système de suivi actuel présente une prépondérance d'indicateurs de moyens, qui ne couvrent que de manière très incomplète les objectifs de la politique de coopération au développement.
Les deux rapports soulignent deux types de difficultés : d'une part, la difficulté à produire des indicateurs de résultats, d'autre part, les insuffisances de la politique d'évaluation. Les deux étant liés, l'un n'allant pas sans l'autre, mais ne se recouvrant pas.
En 2008, la revue par les pairs indiquait déjà, en reprenant des conclusions de 2004, que le « le CAD encourage la France à poursuivre son effort de mise en place d'un système de gestion axé sur les résultats et à améliorer l'apprentissage par l'action en intégrant systématiquement l'analyse des résultats des évaluations dans le processus de programmation ».
Ce constat semble pouvoir être réitéré en 2012.
En 2006, la France s'était dotée d'un plan d'action pour l'efficacité de l'aide, conformément aux engagements de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide de 2005. Ce plan était organisé autour de douze propositions et 41 actions à l'intention des services de l'Etat chargés de la stratégie et des moyens opérationnels de l'aide au développement (MAEE, MINEFI, AFD).
Au cours du premier semestre de 2011, ces derniers ont procédé à un état des lieux conjoint, en vue de contribuer à préparer le 4 ème Forum de Haut Niveau sur l'efficacité de l'aide qui se tiendra à Busan (Corée) à la fin de l'année.
Ce bilan, fondé notamment sur une évaluation externe, montre que la gestion axée sur les résultats est le domaine où les progrès ont été plus modestes. Les raisons de ce retard sont nombreuses et ne se résument pas à la faiblesse de capacités statistiques des pays partenaires.
Il s'agit aussi bien d'une question d'ordre culturel que d'une question de moyens. Lorsque l'on compare avec d'autres pays donateurs, la France est un des pays qui évalue le moins.
Au niveau des organismes chargés de l'évaluation des projets de coopération, de nombreuses initiatives ont été prises pour améliorer la coordination de leurs travaux et renforcer leur production.
Pour la première fois, en 2010, l'ensemble des acteurs de la coopération française (ministère des affaires étrangères et européennes, ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, Agence française de développement) ont transmis de manière conjointe les résultats des évaluations des trois structures au Parlement.
Parallèlement, dans le cadre de sa réorganisation, la direction générale de la mondialisation du ministère des Affaires étrangères et européennes a défini un pôle de l'évaluation qui doit notamment renforcer les capacités en évaluation de nos pays partenaires.
De son côté, l'AFD a créé fin 2009 un comité des évaluations chargé d'examiner chaque année le programme d'évaluation de l'AFD, de rapporter sur les travaux d'évaluation de l'AFD, de formuler des avis, le cas échéant, sur le dispositif d'évaluation à l'AFD, la pertinence et la qualité des travaux réalisés et de rendre compte régulièrement des travaux d'évaluation auprès du Conseil d'administration.
La Direction générale du Trésor du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie a, quant à elle, renforcé les ressources, le champ d'intervention et le rôle de son unité d'évaluation.
L'ensemble de ces initiatives ne semble toutefois pas avoir pour l'instant radicalement modifié la situation.
Comme le soulignent les deux bilans conduits cette année, les évaluations menées sont encore très procédurales et pas assez centrées sur l'impact des projets évalués et l'utilisation des évaluations à des fins d'amélioration opérationnelle ou stratégique semble encore très limitée .
Enfin, les ressources humaines et budgétaires consacrées par la France à l'évaluation semblent faibles comparées aux autres bailleurs bilatéraux.
Selon les estimations du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, qui a élaboré un indicateur permettant de mesurer le ratio du budget consacré à l'évaluation rapporté à la masse des crédits d'APD exécutés, la France (0,06%) se situe bien en deçà de la moyenne des bailleurs bilatéraux (0,16%) ou de nos principaux partenaires comme l'Allemagne (0,12%) ou le Royaume-Uni (0,09%).