II. CES CRITIQUES RÉCURRENTES APPELLENT AUJOURD'HUI DES MESURES FORTES QUI DOIVENT FIGURER AU PROGRAMME DU PROCHAIN CICID
Si ces critiques ne sont pas nouvelles, leur persistance à travers le temps suggère qu'il est temps de les prendre au sérieux et de prendre les mesures nécessaires pour atténuer des dysfonctionnements connus et reconnus.
Ces critiques font apparaître notamment que les réformes de 1998 et 2004 n'ont pas encore atteint leurs objectifs, que le point d'équilibre de ces dernières années n'est pas encore satisfaisant.
Les deux évaluations présentent dans cette perspective une série de propositions que vos rapporteurs ont souhaité annexer au présent rapport.
Ces propositions sont assez proches de celles que préconise votre commission depuis plusieurs années.
A. LA RÉPONSE LA PLUS COHÉRENTE AUX PROBLÈMES DE PILOTAGE DEMEURE LA CRÉATION D'UN MINISTÈRE DE PLEIN EXERCICE.
1. La solution la plus ambitieuse et la plus cohérente aux difficultés de pilotage est de réduire la fragmentation des centres de décision
Tous les acteurs de la coopération constatent que l'éclatement du dispositif favorise une concurrence entre services et ministères qui entraîne d'inévitables différences d'appréciation entre administrations (MAE et DG Trésor) et, par conséquent, des demandes récurrentes d'arbitrage à Matignon, voire à l'Élysée. Cette situation conduit à des délais et des incohérences incompatibles avec le rythme et la nature des enjeux à traiter.
Au-delà de la personnalité du titulaire du portefeuille, l'absence de pilotage politique s'explique par le fait que le ministre du développement ne dispose pas des moyens de porter une politique d'ensemble qui reste marquée par la concurrence entre le ministère des affaires étrangères et le ministère des finances.
L'organisation actuelle ne lui permet pas non plus d'arbitrer les priorités budgétaires de la mission aide publique au développement, notamment entre instruments bi- et multilatéraux. De fait, la mission APD constitue une variable d'ajustement des budgets respectifs des ministères concernés.
Si l'origine des difficultés rencontrées provient du partage des responsabilités entre les deux ministères, alors des réunions plus fréquentes du CICID ne constituent pas en elles-mêmes une réponse suffisante.
Le CICID présidé par le Premier ministre, comme l'a souligné le ministre des affaires étrangères, Laurent Fabius, « n'a pas vocation à être réuni tous les quatre matins ». De fait la coordination quotidienne des administrations continuera à alourdir le processus de décision.
Dans ce cadre, la création d'un ministère de plein exercice permettrait éventuellement de réduire la redondance de certaines responsabilités entre administrations centrales, et entre administrations et opérateurs, et de limiter un micro-management de l'Élysée sur des dossiers relevant de l'action gouvernementale.
La réforme initiée par Lionel Jospin pourrait ainsi être menée à terme, dans une logique de rationalisation, de cohérence et d'efficacité. Un ministre du développement de plein exercice, doté d'une administration propre, comme c'est le cas en Grande-Bretagne ou en Allemagne, permettrait une unité de décision.
C'est notamment une des préconisations du bilan évaluatif.
Politiquement, un tel ministère aurait l'avantage de se présenter comme un outil au service d'une autre mondialisation : un outil de solidarité, d'une part, permettant de lutter contre la « fracture sociale » planétaire, un outil de régulation, d'autre part, permettant d'asseoir des politiques publiques globales associant Nord et Sud face aux défis globaux (alimentaires, climatiques, sociaux, financiers...). Il ne s'agirait donc pas de restaurer un ministère de la coopération consacré au « champ », mais de porter une politique des enjeux globaux du développement.
D'un point de vue administratif, ce scénario a cependant des implications nombreuses : le plein exercice sur la mission budgétaire « aide au développement » et une administration dédiée.
Cela suppose de renforcer les pouvoirs budgétaires du ministre du développement en lui confiant la responsabilité des programmes 110 et 209 et son rôle dans l'animation interministérielle de la politique d'aide au développement à budget constant :
- en lui rattachant, outre une partie des services de la DGM en charge du développement et des biens publics mondiaux hors le culturel (dont le personnel titulaire resterait rattaché au corps du Quai d'Orsay), et des services du Trésor actuellement en charge du programme 110 (dont le personnel resterait rattaché pour leur carrière au Trésor), éventuellement du personnel issu de la direction de la stratégie de l'AFD (dont idem le personnel resterait rattaché à l'AFD), ainsi que certains agents chargés de la coopération internationale des ministères techniques concernés (environnement, agriculture, éducation nationale, etc.).
Ce scénario présente des avantages :
- l'autorité du ministre du développement sur les programmes 110 et 209 permettrait de les restructurer en deux programmes budgétaires (un bilatéral et un multilatéral avec des lignes thématiques et/ou par instruments), et autoriserait ainsi des arbitrages cohérents sur l'ensemble des instruments de la politique de coopération bi et multi, des agences de Bretton Woods, du système onusien, et européen,
- ce ministère donnerait une visibilité politique aux tentatives de régulations de la mondialisation et de mises en place de politiques publiques globales à l'échelle planétaire. Il s'agirait d'un ministère du développement, de la coopération et de la gouvernance mondiale,
- l'intégration de certains services de la DGM et du Trésor mettrait fin aux redondances administratives et aux conflits liés à leur appartenance à des ministères concurrents, tout en conservant leurs cultures professionnelles complémentaires dans un ministère qui ne serait ni celui des finances, ni celui des affaires étrangères.
Il présente également des inconvénients :
- c'est un choix éminemment politique et un chamboulement important de la structure ministérielle. Une absence d'administration d'origine pour ce nouveau ministère constitue un handicap. Son succès dépendra de sa capacité à coordonner et valoriser différents savoir-faire et cultures professionnels,
- cela suppose que le ministère des finances accepte de s'amputer d'une partie des services du trésor, des crédits du programme 110, et partage la responsabilité des contributions et de la représentation française au sein des institutions financières internationales et que le ministère des affaires étrangères accepte de s'amputer d'une grande partie des services de la DGM, des crédits du programme 209 et partage la responsabilité des contributions et de la représentation française au sein des institutions dépendant de l'ONU,
- la rationalisation administrative consécutive à cette réforme, autrement dit, la diminution des redondances, serait sans doute limitée par la nécessité de créer un service en charge de l'administration générale de ce ministère dont une partie viendra des deux ministères concernés et de leur volonté naturelle de conserver certaines prérogatives. Le ministère des finances souhaitera conserver au sein de la supervision des établissements de crédits celle de l'AFD, qui relève du code monétaire, et garder la main sur le FMI, qui est un outil de la gouvernance économique et financière mondiale. Le ministère des affaires étrangères souhaitera conserver la cotutelle des organismes de développement de l'ONU, le SGAE, les aspects communautaires, etc. Les chevauchements continueront donc d'exister de façon plus limitée.
Cette solution, qui suppose un portage politique fort, ne pourra vraisemblablement s'imposer que lors de la constitution d'une nouvelle organisation gouvernementale. En attendant, une rationalisation des instances de coordinations reste nécessaire.
2. La rationalisation et la réactivation des instances de coordination bien qu'insuffisantes peuvent entraîner des améliorations
Les deux évaluations insistent sur la nécessité de mettre en place un dispositif de décision et d'arbitrage pérenne. Les travaux du bilan évaluatif plaident pour « activer un cadre interministériel stable et durable ». Le besoin d'approfondissement de la coordination interministérielle devra passer par la « remise en scène du CICID « de plein exercice » .
La Cour des comptes plaide pour « revenir à une fréquence annuelle de réunion du comité interministériel de la coopération internationale et du développement » et « rationaliser les instances de pilotage de l'aide en redessinant un schéma d'ensemble ».
S'il convient en effet de remettre en route les organes de concertation, il faut sans doute s'interroger sur les raisons qui ont conduit le CICID à ne pas se réunir pendant trois ans. Outre la difficulté à trouver des accords entre les deux principaux ministères concernés, sans doute la présence du Premier ministre, pour lequel cette politique n'est pas une priorité, constitue un handicap.
Créé par le décret n° 98-66 du 4 février 1998, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) prévoit, en effet, que le CICID soit présidé par le Premier ministre, et comprenne « le ministre des affaires étrangères, le ministre chargé de l'économie et des finances, le ministre chargé de la population et des migrations, le ministre chargé de l'éducation, le ministre chargé de la recherche, le ministre de l'intérieur, le ministre de la défense, le ministre chargé de l'environnement, le ministre chargé de la coopération, le ministre chargé du budget, le ministre chargé du commerce extérieur et le ministre chargé de l'outre-mer. Les autres ministres intéressés par les questions inscrites à l'ordre du jour sont invités à siéger au comité interministériel. Un représentant du Président de la République prend part à ses travaux ».
Il conviendrait sans doute de revoir la composition du CICID en vue d'améliorer la fréquence de ces réunions avec une formation restreinte sur le modèle du Co-CICID ou du COS.
Le co-secrétariat du CICID, formalisé lors du CICID de juillet 2004, réunit les représentants des ministères dont relève la mission aide publique au développement : ministère des affaires étrangères et européennes (direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats), ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (direction générale du trésor) et, depuis 2007, le ministère de l'intérieur, de l'outre mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (secrétariat général à l'immigration et à l'intégration), ainsi qu'un représentant de l'Agence française de développement (AFD).
On peut imaginer que ce Co-CICID puisse se réunir aussi au niveau ministériel avec le remplacement du ministère de l'intérieur par le ministère en charge du développement durable.
De même, l'absence de représentant de ce ministère au sein du Conseil d'orientation stratégique de l'AFD, qui est l'opérateur pivot du développement durable à l'international, apparaît aujourd'hui surprenante tant les problématiques de développement et de protection de l'environnement sont liées.
La fréquence des réunions et leur efficacité dépendront de la composition de ces organes, de leur présidence, et des modalités de fixation de l'ordre du jour.
Votre commission demande également à ce que les décisions du CICID et du Co-CICID soient rendues publiques et transmises aux commissions compétentes.
Vos rapporteurs s'étonnent par exemple de découvrir de façon indirecte, six mois après que la décision a été prise, que la liste des pays prioritaires a été modifiée par un co-CICID.