B. L'ADOPTION D'UNE LOI DE PROGRAMMATION PERMETTRAIT DE DÉFINIR UN CADRE STRATÉGIQUE ET BUDGÉTAIRE COMPLET ET COHÉRENT
1. Une loi de programmation permettrait d'associer le Parlement à la définition de la stratégie de coopération au développement française et de lui conférer une légitimité politique
Les deux rapports préconisent de mieux définir, décliner et hiérarchiser les objectifs et les priorités de la France en matière de coopération au développement.
Si le document-cadre a constitué une première étape positive, il n'est cependant qu'une réponse partielle au manque de lisibilité et de clarté des objectifs réellement poursuivis par la France.
C'est pourquoi les deux évaluations préconisent l'adoption d'une loi de programmation rejoignant un engagement du Président de la République lors de la campagne électorale.
Une loi de programmation préparée éventuellement par un livre blanc ou par les assises du développement permettrait d'impliquer le Parlement dans la définition des orientations de la politique de coopération au développement.
La loi définirait l'ensemble des objectifs généraux et opérationnels de l'aide française, en les hiérarchisant et en y associant des priorités claires.
Elle permettrait de clarifier les objectifs de la coopération au développement en matière d'effet de retour pour la France, la stratégie suivie en termes d'équilibre entre les interventions bilatérales et multilatérales et définir une stratégie spécifique vis-à-vis du canal multilatéral.
Aujourd'hui, le Parlement n'est saisi que pour avis de certains documents stratégiques.
En application de la loi sur l'action extérieure de l'Etat 64 ( * ) , il a été saisi pour avis du projet de contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD 65 ( * ) . Il en va de même pour FEI.
Votre commission avait par ailleurs insisté, il y a deux ans, pour contribuer aux travaux d'élaboration du document-cadre de coopération au développement. Elle avait organisé à cette occasion d'une table ronde sur la stratégie française de coopération ainsi qu'un débat en séance publique sur ce thème.
Ces consultations s'inscrivent dans une évolution de long terme vers une association plus étroite du Parlement à la définition d'une politique de coopération.
Il faut y voir les conséquences de l'évolution constitutionnelle du rôle du Parlement en matière de politique étrangère, mais aussi l'effet de l'interaction croissante entre les enjeux internationaux liés au sous-développement et les préoccupations quotidiennes de nos concitoyens au fur et à mesure que les effets de la mondialisation se font sentir.
Cet effort d'explication, de transparence et d'accessibilité de l'information sur les stratégies et les moyens de la coopération doit être poursuivi.
La société civile s'avère très favorable à cet effort de solidarité, comme en témoigne le soutien important qu'elle apporte aux organisations non gouvernementales. En revanche, elle se montre sceptique à l'égard de la mise en oeuvre de politiques publiques d'aide au développement.
Pour conserver à cette politique sa crédibilité, un travail d'explication est donc à fournir en direction du citoyen et du contribuable.
Ce travail ne passe pas seulement par le Parlement. Mais le Parlement peut et doit contribuer à un effort d'explication des enjeux à long terme du sous-développement et donner à la problématique du développement la place qui lui revient dans l'agenda politique.
Les Français doivent pouvoir comprendre qu'en favorisant le développement d'une Afrique qui atteindra 1,8 milliard d'habitants en 2050 ou en incitant les pays émergents à adopter un régime de croissance moins polluant, les pouvoirs publics contribuent aujourd'hui à dessiner le monde de demain.
Dans ce paysage institutionnel éclaté qui est celui de la coopération française, le Parlement peut être le lieu où s'établissent une cohérence et une synthèse entre l'action les différents ministères en charge de cette politique.
2. L'adoption de cette loi de programmation peut être l'occasion de définir un cadre stratégique plus complet et plus cohérent qui doit être ensuite décliné par l'exécutif en fonction du type de partenariat et des secteurs concernés
La loi de programmation pourrait servir de socle commun à des stratégies gouvernementales déclinées par zones de partenariat différenciées (Afrique, Méditerrané et Émergents, par exemple) et par secteur (Santé, éducation, croissance, développement durable etc.).
Ces cadres stratégiques seraient adoptés en CICID après concertation d'une instance de consultation rénovée sur le modèle du Haut Conseil à la Coopération Internationale et, éventuellement, avis des commissions compétentes du Parlement et en liaison avec les stratégies européennes.
Il importe notamment que le Gouvernement se dote d'un cadre stratégique à l'égard de :
- l'Afrique où la France concentre 60 % de son aide et possède des intérêts stratégiques nombreux,
- des pays émergents afin de clarifier le type d'objectifs que nous poursuivons et les moyens mis en oeuvre,
- de la Méditerranée où se joue la sécurité du flanc sud de l'Europe qui est en jeu et, sans doute aussi, notre prospérité future. Un document stratégique permettrait de définir les contours d'une politique méditerranéenne renouvelée, ambitieuse et proche des réalités.
Ces cadres stratégiques nationaux seraient ensuite déclinés au niveau des opérateurs tel que l'AFD, FEI ou le CIRAD etc.
Au niveau des pays partenaires, ces documents stratégiques seraient appliqués dans le cadre des programmations européennes conjointes.
3. L'adoption d'une loi de programmation permettrait de définir un cadrage budgétaire cohérent avec les orientations politiques.
Les deux évaluations, comme la revue RGPP en son temps, soulignent que le pilotage des masses budgétaires s'est avéré incapable de produire une allocation des moyens en phases avec les objectifs, notamment parce qu'il est resté prisonnier de la logique de chaque opérateur et de chaque instrument.
De ce point de vue, une loi de programmation peut définir un cap, une référence sur ce à quoi la représentation nationale veut aboutir.
Les projets de loi de finances priment sur les lois de programmation, mais sont évalués au regard de la programmation adoptée qui constitue ainsi une référence et une force de rappel.
La revue par les pairs ayant souligné à plusieurs reprises que la France devrait adopter une feuille de route rendant crédible ses engagements internationaux, une loi de programmation pourrait ainsi asseoir la crédibilité de la démarche française.
* 64 Loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat, article 1 er
* 65 Aux termes de l'article 1 er de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat, ce contrat d'objectifs et de moyens prend la forme d'une convention dont le projet est soumis aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat : « Une convention pluriannuelle conclue entre l'Etat, représenté par les ministres concernés, et chaque établissement public contribuant à l'action extérieure de la France, représenté par le président de son conseil d'administration, définit, au regard des stratégies fixées, les objectifs et les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de ses missions. Le projet de convention est transmis par le Gouvernement, avant sa signature, aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ces commissions peuvent formuler un avis sur ce projet de convention dans un délai de six semaines. »