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Projet de loi de finances pour 2014 : Outre-mer

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Outre-mer ( avis - première lecture )

N° 157

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2014, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

OUTRE-MER

Par M. Serge LARCHER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Claude Bérit-Débat, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239

Sénat : 155 et 156 (annexe n°19) (2013-2014)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'année dernière, votre rapporteur pour avis soulignait que le projet de loi de finances pour 2013 constituait « un budget du changement pour les outre-mer »1(*). Les crédits budgétaires de la mission « Outre-mer » progressaient en effet très sensiblement.

Le projet de loi de finances pour 2014 est marqué par une nouvelle augmentation des crédits de la mission « Outre-mer ».

Votre rapporteur pour avis se félicite de cette évolution particulièrement remarquable dans le contexte de redressement des comptes publics. Il y voit la confirmation de la détermination du Gouvernement à répondre aux difficultés des outre-mer.

Au-delà de l'évolution globale des crédits de la mission, votre rapporteur pour avis salue en particulier la poursuite de la montée en puissance du service militaire adaptée (SMA), la forte augmentation des crédits de paiement de la ligne budgétaire unique (LBU) - qui illustre la priorité donnée par le Gouvernement à la politique du logement dans les outre-mer - ou encore la confirmation du plan de rattrapage des investissements publics lancé en 2013.

Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit également une réforme des dispositifs de défiscalisation spécifiques aux outre-mer.

Cette réforme intervient alors que le Sénat s'est fortement mobilisé sur cette question : votre commission des affaires économiques et la délégation sénatoriale à l'outre-mer, présidée par votre rapporteur pour avis, ont mis en place un groupe de travail commun. Ce dernier a pu mesurer l'impact de ces dispositifs qui constituent un levier incontournable du développement de nos outre-mer, et estimer que leur suppression aurait des conséquences catastrophiques sur des économies déjà fragiles.

Votre rapporteur pour avis se réjouit donc du maintien des dispositifs de défiscalisation et il se félicite que l'article 13 du projet de loi de finances reprenne certaines recommandations du groupe de travail sénatorial.

À son initiative, votre commission a cependant adopté cinq amendements à cet article visant à renforcer l'efficience de ces dispositifs au service des économies ultramarines.

Lors d'une réunion tenue le 12 novembre 2013, la commission des Affaires économiques a émis, à l'unanimité, sur proposition de son rapporteur pour avis, un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2014 et de l'article 70 rattaché à cette mission.

Elle a par ailleurs adopté cinq amendements à l'article 13 du projet de loi de finances.

LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » POUR 2014

I. LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » POUR 2014 : LA CONFIRMATION DE LA DÉTERMINATION DU GOUVERNEMENT À RÉPONDRE AUX DIFFICULTÉS DES OUTRE-MER

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur pour avis estimait que ce texte constituait « un budget du changement pour les outre-mer » et « illustrait la volonté du Gouvernement de répondre aux difficultés des outre-mer »2(*).

Les crédits de la mission « Outre-mer » inscrits au projet de loi de finances pour 2014, en augmentation sensible en crédits de paiement par rapport à 2013, constituent une nouvelle illustration de la détermination du Gouvernement à apporter des réponses aux difficultés de nos outre-mer.

A. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2014 EST MARQUÉ PAR UNE AUGMENTATION SENSIBLE DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION « OUTRE-MER »


· Les crédits de la mission « outre-mer » connaissent une augmentation contrastée en 2014
 : ils diminuent de 1,8 % en autorisations d'engagement (AE) mais augmentent sensiblement, de 1,1 %, en crédits de paiement (CP).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER »
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LFI 2013

PLF 2014

Évolution

LFI 2013

PLF 2014

Évolution

Programme 138 : Emploi outre-mer

1 403,8

1 403,9

+ 0,0 %

1 393,2

1 387,6

- 0,4 %

Programme 123 : Conditions de vie outre-mer

784,4

743,9

- 5,2 %

645,6

672,7

+ 4,2 %

Total de la mission

2 188,2

2 147,9

- 1,8 %

2 038,9

2 060,4

+ 1,1%

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014.

Votre rapporteur pour avis rappelle que le projet de loi de finances pour 2013 avait déjà été marqué par une augmentation conséquente des crédits de la mission, de 3,4 % en AE et de 3,8 % en CP.

Il note par ailleurs que l'évolution des crédits se fait à périmètre quasiment constant par rapport à l'année dernière3(*).

Votre rapporteur pour avis salue cette nouvelle augmentation des crédits de la mission « Outre-mer », qui confirme le choix du Gouvernement de renforcer l'intervention de l'État en faveur de nos outre-mer. Cette évolution constitue un signal fort pour nos outre-mer, particulièrement dans le contexte de l'effort national redressement des finances publiques.


· 
Votre rapporteur pour avis tient cependant à souligner que les outre-mer ne restent pas à l'écart de l'effort de redressement des finances publiques :

- un effort est effectué en 2014 sur les dispositifs d'intervention du ministère des outre-mer, en ciblant les dispositifs les moins sollicités ;

le ministère des outre-mer réalise un effort de maîtrise de ses dépenses courantes. Le service militaire adapté (SMA) renforce ainsi son effort de productivité : dans le contexte de montée en puissance du plan « SMA 6 000 », les dépenses de fonctionnement du SMA sont stables en 2014. Par ailleurs, la subvention pour charges de service public versée à l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) diminue conformément à la norme d'évolution de la dépense appliquée à tous les opérateurs de l'État ;

- enfin, les outre-mer sont concernés par une nouvelle mesure de réduction du coût des dépenses fiscales et sociales prévue par le projet de loi de finances. Son article 70 prévoit ainsi le recentrage sur les bas salaires de l'exonération des cotisations employeurs outre-mer, mesure ayant notamment pour objectif de « maîtriser le dynamisme de la dépense liée à cette mesure »4(*). Cette disposition devrait permettre une économie de 90 millions d'euros en 20145(*).


· Votre rapporteur pour avis souhaite enfin confirmer ses propos tenus à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2013 : il soulignait alors que « l'augmentation des crédits de la mission « outre-mer » n'est (...) en rien un « privilège » pour nos outre-mer, mais la simple reconnaissance par le Gouvernement de la nécessaire solidarité nationale à l'égard de ces territoires en souffrance »6(*).

À l'heure où l'opinion publique hexagonale s'inquiète - légitimement - des difficultés économiques et sociales traversées par certaines régions hexagonales, votre rapporteur pour avis ne peut que rappeler la gravité de la situation de nos outre-mer.

Les données relatives à la situation sociale parlent d'elles-mêmes :

le taux de chômage est très supérieur dans les outre-mer : alors qu'il atteignait 10,2 % au dernier trimestre 2012 en France hexagonale, il s'élevait, au deuxième trimestre 2012, à 22,3 % en Guyane, 22,9 % en Guadeloupe, 21,0 % en Martinique et 28,5 % à La Réunion7(*).

- si on comptait en décembre 2012 6,8 % de RMIstes dans la population active hexagonale, cette proportion atteignait 26,1 % en Guadeloupe, 26,5 % en Guyane, 29,7 % à La Réunion, 24,4 % en Martinique, ou encore, pour ce qui concerne les collectivités d'outre-mer, 16,0 % à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon8(*) ;

la situation est particulièrement préoccupante pour les jeunes ultramarins : la proportion des jeunes de moins de 25 ans sans diplôme était, à la fin de l'année 2012, trois fois supérieure dans les outre-mer par rapport à celle de l'hexagone9(*).

En matière de logement, votre rapporteur pour avis rappelle la situation « hors norme » des outre-mer, marquée notamment par :

- un déficit de 100 000 logements aidés, avec un besoin en rythme annuel estimé à 12 000 logements sociaux pour les départements d'outre-mer (DOM) et 2 500 pour les collectivités d'outre-mer (COM) pendant dix ans10(*).

Votre rapporteur pour avis relève que le besoin de construction de 12 000 logements sociaux dans les DOM correspond, rapporté à leur population, à un besoin de construction de 380 000 logements sociaux dans l'hexagone... !

- la persistance de l'habitat insalubre, la reconquête des centre-ville et des centre-bourgs constituant un enjeu majeur.

Le tableau suivant illustre l'importance des besoins des outre-mer en matière de logements sociaux.

BESOINS DES OUTRE-MER EN LOGEMENTS SOCIAUX

Région ou collectivité

Estimation des besoins

Parc locatif social (2011/2012)

Guadeloupe

4 400 logements par an (jusque 2020)

30 500

Martinique

10 000
(2012)

29 000

Guyane

3 600 logements par an (jusque 2022)

12 000

La Réunion

5 000 logements par an

60 000

Mayotte

600 logements par an (jusque 2020)

1 600

Nouvelle-Calédonie

1 700 logements par an (jusque 2022)

12 000

Polynésie française

-

2 500

Source : Union sociale pour l'habitat (USH).

Votre rapporteur pour avis relève que le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances pour 2014 comprend un nouvel indicateur de performance qui permet d'apprécier la réalité de la crise du logement dans les outre-mer : il s'agit du ratio du nombre de demandeurs de logements sociaux rapporté au nombre de relogements de demandeurs en cours d'année.

Ce ratio s'est élevé, dans les outre-mer, à 15,4 en 2012 et devrait atteindre 14 en 201311(*). Le projet annuel de performances de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » indique que ce ratio atteint dans l'hexagone, en 201212(*), 12,1 en zone A, 6 en zone B1, 3,1 en zone B2 et 2,5 en zone C13(*).

Autrement dit, la situation en matière de demande de logement social est pire dans les outre-mer que dans les zones les plus « tendues » de l'hexagone.


* 1 Avis n° 149 (2012-2013) présenté au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 2013, Tome VI : Outre-mer, M. Serge Larcher, p. 7.

* 2 Ibid., p. 7.

* 3 On ne peut relever qu'une modification de périmètre de la mission par rapport à la loi de finances pour 2013 : la dotation scolaire de Mayotte est transférée du programme 122 « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » vers le programme 123, pour un montant de 10,28 millions d'euros en AE et en CP.

* 4 Évaluation préalable des articles du projet de loi de finances, p. 418.

* 5 Ibid., p. 422.

* 6 Avis n° 149 (2012-2013), Ibid., p. 10.

* 7 Cf. Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, p. 16.

* 8 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 9 Cf. Ibid.

* 10 Données transmises à votre rapporteur pour avis par l'Union sociale pour l'habitat (USH).

* 11 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, p. 58.

* 12 Ces chiffres devraient même diminuer en 2013 pour atteindre 9 en zone A, 5 en zone B1, 2,8 en zone B2 et 2,4 en zone C.

* 13 Projet annuel de performances de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » annexé au projet de loi de finances pour 2014, p. 74.