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Projet de loi de finances pour 2014 : Outre-mer

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Outre-mer ( avis - première lecture )

C. LA FORTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » ILLUSTRE LA PRIORITÉ DONNÉE PAR LE GOUVERNEMENT À LA POLITIQUE DU LOGEMENT DANS LES OUTRE-MER

En 2014, les crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer », dont l'objectif est « d'améliorer les conditions de vie des populations outre-mer en facilitant l'accès au logement, en participant à l'aménagement des territoires et en mettant en oeuvre le principe de continuité territoriale »24(*), évoluent de manière contrastée : ils diminuent sensiblement, de 5,2 %, en AE et augmentent tout aussi sensiblement, de 4,8 % en CP.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS
DU PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LFI 2013

PLF 2014

Évolution

LFI 2013

PLF 2014

Évolution

Logement

272,8

272,8

0

227,0

245,0

+ 7,9 %

Aménagement du territoire

184,9

146,9

- 20,6 %

164,9

164,3

- 0,4 %

Continuité territoriale

51,5

51,5

0

51,5

51,5

0

Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports

5,5

4,8

- 12,8 %

5,5

5,2

- 5,5 %

Collectivités territoriales

187,9

186,2

- 0,9 %

161,4

171,7

+ 6,4 %

Insertion économique et coopération régionales

2,0

1,9

- 2,6 %

2,0

1,9

- 2,6 %

Fonds exceptionnel d'investissement

50,0

50,0

0

25,9

25,9

0

Appui à l'accès aux financements bancaires

30,0

30,0

0

7,5

7,2

- 4 %

Total du programme 123 « Conditions de vie outre-mer »

784,4

743,9

- 5,2 %

645,6

672,7

+ 4,2 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014.

1. La forte augmentation des crédits de paiement de la ligne budgétaire unique (LBU), illustration de la priorité renforcée accordée au logement


· En 2014, les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) sont stables en AE et progressent fortement, de 18 millions d'euros (soit de près de 8 %), en CP.

Votre rapporteur pour avis salue cette évolution très positive, illustration de la confirmation de la priorité donnée par le Gouvernement à la politique du logement dans les outre-mer.

Il note que cette augmentation intervient après une augmentation de 13 millions d'euros des CP en 2013. Au final, en trois ans, de 2011 à 2014, les crédits de paiement de la LBU se sont accrus de plus de 25 % !


· Pour autant, votre rapporteur pour avis s'inquiète de l'augmentation des impayés aux organismes de logement social.

Ces derniers ont augmenté fortement depuis 2010, comme l'a souligné l'Union sociale pour l'habitat (USH) lors de son audition par votre rapporteur pour avis, estimant que la situation était particulièrement préoccupante en Guyane. Le Gouvernement reconnaît lui-même, que, « en raison du rythme d'accélération des opérations », ces impayés sont passés de 2,9 millions d'euros en 2010 à 7,2 millions d'euros fin 2011 et 40,4 millions d'euros en 201225(*).

Cette situation pénalise les organismes de logement social et les entreprises du BTP et freine le rythme de construction de logements sociaux. Votre rapporteur pour avis appelle le Gouvernement à prendre rapidement des mesures afin de réduire cette dette. Il espère également que les crédits de paiement supplémentaires dégagés pour 2014 ne serviront pas uniquement à « éponger » cette dette.


· Outre le logement social, la LBU finance d'autres volets de la politique de l'État en matière de logement dans les outre-mer, tels que la politique de résorption de l'habitat insalubre (RHI), les Fonds régionaux d'aménagement foncier urbain (FRAFU), l'amélioration de l'habitat privé ou encore l'accession à la propriété, comme l'illustre le tableau suivant.

VENTILATION DES CRÉDITS DE LA LBU EN 2014
(en millions d'euros)

 

AE

CP

Mission de reconstitution des titres de propriété

1

1

Accession à la propriété

19

24

Amélioration de l'habitat privé

32,5

33,5

Aide aux ménages de Guadeloupe et de Martinique pour l'acquisition de terrains dans la zone des cinquante pas géométriques

0,5

0,5

Logement locatif social et logements locatifs spécifiques dans les DOM et à Mayotte

142

124,5

Amélioration du parc locatif social (SALLS)

13,5

6

Autres interventions

0,5

0,5

Fonds régional d'aménagement foncier urbain (FRAFU) à destination du logement social et de la viabilisation des quartiers d'habitat spontané

28

25

Résorption de l'habitat insalubre (RHI) dans les DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

35,8

30

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, p. 73-76.

Pour ce qui concerne la construction de logements sociaux, votre rapporteur pour avis se réjouit des objectifs ambitieux fixés par le Gouvernement : ce dernier vise la construction en 2014 de 7 690 logements locatifs sociaux, dont 4 840 logements locatifs sociaux (LLS) et 2 850 logements locatifs très sociaux (LLTS), soit un objectif en forte augmentation par rapport à 201326(*).

Il se réjouit par ailleurs que les outre-mer n'aient pas été oubliés dans la programmation 2012-2016 du programme national de mobilisation du foncier public. Alors que la programmation 2008-2012 ne concernait pas l'outre-mer, près de 2 500 logements devraient être réalisés, sur la période 2012-2016, sur des terrains publics en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à La Réunion.

TERRAINS SITUÉS OUTRE-MER
CONCERNÉS PAR LE PROGRAMME NATIONAL DE MOBILISATION DU FONCIER PUBLIC
(2012-2016)

 

Objectif
en logements

Surface cessible
(ha)

Nombre de sites

Guadeloupe

710

18

21

Martinique

58

1

2

Guyane

1 534

43

8

La Réunion

230

0,2

7

Total

2 532

62,2

38

Source : réponse au questionnaire budgétaire.


·Votre rapporteur pour avis relève que l'année 2013 a été marquée par la publication de textes attendus depuis longtemps :

en ce qui concerne l'habitat insalubre, la « loi Letchimy » de juin 201127(*) est désormais pleinement applicable.

Plusieurs textes d'application ont en effet été publiés : il s'agit de l'arrêté du 18 février 2013 qui fixe le barème de l'aide financière prévue par la loi et de la circulaire d'application de la loi, qui précise les modalités de mise en oeuvre de la loi et du barème.

D'après les informations transmises par le Gouvernement, « une instruction technique précisera bientôt les modalités opérationnelles de la lutte contre l'habitat indigne en outre-mer, en se substituant à celle du 26 juillet 2004 relative aux modalités de financement et de déconcentration de la procédure de résorption de l'habitat insalubre dans les DOM »28(*).

Votre rapporteur pour avis se réjouit de la publication de ces textes qui permettent la mise en oeuvre d'une loi importante pour nos outre-mer, tout en regrettant le retard pris : l'arrêté précité n'a ainsi été publié que près de deux ans après la promulgation de la loi ;

en ce qui concerne les titres de propriété, votre rapporteur pour avis a regretté à plusieurs reprises29(*) que la création du groupement d'intérêt public (GIP) chargé de rassembler les éléments permettant de reconstituer les titres de propriété outre-mer, prévue par l'article 35 de la LODEOM, ne soit pas intervenue, alors que l'indivision est un facteur de blocage incontestable dans les outre-mer.

Il se réjouit donc que le Gouvernement ait profité de la proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques, déposée par votre rapporteur pour avis, pour proposer la modification de cet article : la mission de reconstitution des titres de propriété sera ainsi confiée dans chaque collectivité ultramarine soit à un GIP soit à un opérateur existant oeuvrant dans le domaine du foncier.

Votre rapporteur pour avis espère que, la loi ayant été promulguée il y a près d'un mois30(*), la mission de reconstitution des titres de propriété sera mise en oeuvre rapidement dans toutes les collectivités concernées.


· Enfin, en matière de logement, votre rapporteur pour avis estime que des mesures volontaristes devraient être prises par le Gouvernement afin de relancer l'accession à la propriété et le logement intermédiaire dans les outre-mer.

En matière d'accession à la propriété, le Gouvernement a fixé un objectif de réalisation de 575 logements évolutifs sociaux (LES) en 2014, ce qui est très peu au vu des enjeux outre-mer. L'accession à la propriété est en panne dans les outre-mer.

En matière de logement intermédiaire, le dispositif « Duflot », mis en place par la loi de finances pour 201331(*), a fait l'objet d'adaptations pour les outre-mer, tant pour les départements d'outre-mer32(*) que pour les collectivités d'outre-mer33(*). Ces adaptations portent sur le taux de réduction d'impôt (fixé à 29 % dans les outre-mer, contre 18 % dans l'hexagone), les plafonds de loyer, les plafonds de ressources ou les conditions de performance énergétique.

Les besoins en matière de logement intermédiaire sont importants dans les outre-mer : lors de leur audition par votre rapporteur pour avis, les professionnels réunionnais ont souligné que ces besoins atteignaient 3 000 logements intermédiaires par an à La Réunion.

Comme le soulignait le groupe de travail commun à la délégation sénatoriale à l'outre-mer et à votre commission sur l'impact économique des dispositifs de défiscalisation spécifiques aux outre-mer, « l'avis des socioprofessionnels ultramarins est unanime : [le dispositif « Duflot »] est aujourd'hui inadapté aux réalités ultramarines ; insuffisamment attractif, il ne permettra pas, en l'état, la construction de logements intermédiaires dont les outre-mer ont pourtant cruellement besoin »34(*).

Aux yeux de votre rapporteur pour avis, il convient de renforcer l'attractivité du « Duflot » outre-mer, par exemple en sortant ce dispositif du plafond général de 10 000 euros pour l'inclure dans le plafond des niches fiscales outre-mer de 18 000 euros, sans quoi ce dispositif sera tout aussi inefficace que ne l'a été le « Scellier » outre-mer.

2. Le plan de rattrapage des investissements publics se poursuit, sans atteindre le niveau attendu

L'action « Fonds exceptionnel d'investissement » voit ses crédits maintenus en 2014 à 50 millions d'euros en AE et 25,9 millions d'euros en CP, après une très forte augmentation en 2013.

Cette augmentation constituait la traduction budgétaire d'un engagement fort du Président de la République au cours de sa campagne, visant à mettre en oeuvre un programme d'investissements publics destiné à rattraper le retard des outre-mer en matière d'équipements structurants.

Il avait en effet déclaré : « je dégagerai 500 millions d'euros pour l'investissement outre-mer. Après l'établissement d'un état des retards, je lancerai un programme d'investissements publics pour rattraper le retard des outre-mer en matière d'équipements structurants »35(*).

Votre rapporteur pour avis se réjouit que le programme d'investissements publics se poursuive tout en prenant acte du fait que les financements prévus pour 2014 sont, pour l'instant, en-deçà des engagements du Président de la République. Il espère donc que ce plan de rattrapage montera en puissance en 2015, 2016 et 2017.

Ce plan de rattrapage en matière d'équipements structurants est en effet indispensable. Comme l'indique le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances, « l'isolement, l'éloignement et la dimension réduite des territoires ultramarins, associés parfois à une croissance démographique forte, génèrent à la fois un besoin élevé d'équipements publics et d'infrastructures pour assurer l'autonomie indispensable à un fonctionnement régulier de la société, et le constat d'un niveau insuffisant d'équipements collectifs comparé à celui dont bénéficient les populations de l'hexagone »36(*).

Votre rapporteur pour avis salue la méthode employée par le Gouvernement pour la définition de ce plan : des domaines d'intervention prioritaires en matière d'infrastructures de base ont été identifiés pour chacun des territoires ultramarins. Plusieurs domaines sont ainsi concernés : l'adduction d'eau potable et l'assainissement, la gestion des déchets, le désenclavement, la prévention des risques naturels, les équipements publics de proximité dans le domaine sanitaire et social ainsi que les énergies renouvelables et le développement durable.

En 2013, plus d'une quarantaine d'opérations ont été sélectionnées, pour un montant total de subventions de 47 millions d'euros générant 118 millions d'euros d'investissements publics.

La liste des projets financés ainsi que la part de la contribution du FEI dans le montant total des investissements illustre l'importance de ce plan de rattrapage.

LISTE DES OPÉRATIONS SÉLECTIONNÉES EN 2013
DANS LE CADRE DU PLAN DE RATTRAPAGE EN MATIÈRE D'ÉQUIPEMENTS STRUCTURANTS

Territoire

Opération

Coût total

Part du FEI

Guadeloupe

Confortement parasismique et reconstruction de l'école maternelle des Coccinelles

1,6

0,8

Opération de confortement des berges de la rivière du Pérou et de protection des riverains du lotissement des « Flamboyants » à Capesterre-Belle-Eau

3,9

1,9

Opération de construction et de confortement écoles de Macaille à Anse-Bertrand

3,9

1,8

Renouvellement de canalisations d'eau potable dans le bourg de Port-Louis

2,1

0,7

Réhabilitation des réseaux d'assainissement des eaux usées de la zone d'habitation de Morne Rouge/Nolivier/Sainte-Elise - Sainte-Rose

1,4

0,7

Confortement de l'école primaire Gaston Michineau - Basse-Terre

1,6

0,4

Guyane

Construction de la station de traitement des eaux usées du pôle épuratoire sud 1ère tranche - Saint-Laurent-du-Maroni

4,7

1,6

Alimentation en eau potable des villages nord de la commune d'Apatou - 1ère tranche

1,5

0,8

Pôle enfance et jeunesse de Mana

2,8

1,3

Reconstruction du stade nautique municipal - Guyane Base Avancée- 2014-2016 - Cayenne

8,0

1,3

Construction du collège d'Apatou

4,0

1,0

Construction du collège de Kourou

4,4

1,0

Martinique

Protection des lieux habités du quartier Bagasse - Grand-Rivière

1,6

0,9

Protection du bourg du Prêcheur - reconstruction du pont (1ère tranche)

2,0

1,0

Aménagement de la plage de l'Anse-Mitan : protection contre la houle et les aléas climatiques -trois Ilets-

1,7

0,8

Protection de zones d'habitation: réalisation d'un mur à Crochemort, aménagement des berges de la rivière Lesade, désenclavement du quartier sous-bois - Lorrain

1,5

0,4

Travaux d'aménagement du parc technologique environnemental de la Trompeuse

4,5

1,1

Catastrophe naturelle de Morne Calebasse: travaux de sécurisation (phase 3)

5,7

1,2

Mayotte

Sécurisation de l'approvisionnement en eau potable de la commune de Sada (1ère tranche)

1,0

0,7

Réalisation de travaux portant sur le quai de transfert de Petite-Terre

2,6

1,3

Travaux d'extension, de branchement et de raccordement des habitations aux réseaux publics de collecte des eaux usées (1ère tranche)

2,0

1,0

Construction du système d'assainissement de Bandrelé 1ère tranche

7,5

2,0

Nouvelle-Calédonie

Structures portuaires - Structure à Ouvéa - 1ère tranche- Province des Iles

4,9

1,2

Réseau de collecte des eaux usées
de Voh

2,1

1,7

Construction de 2 postes de refoulement des eaux usées pour le raccordement des quartiers de l'Artillerie, du Quartier Latin et du Centre-ville sir la STEP James Cook

2,6

1,2

Polynésie française

Centrale électrique hybride (photovoltaïque-diesel) de Manihi + rénovation du réseau existant (1ère tranche)

3,0

2,3

Centrale électrique hybride (photovoltaïque-diesel) de Herehetue

0,8

0,6

Projet "Fiber to Home" sur le Grand Papeete (1ère tranche)

6,0

2,0

La Réunion

Création d'un réseau de box à vocation économique - Saint-Denis

2,0

1,0

Réhabilitation Halle François Mitterrand - espace d'accueil d'évènements économiques
- Saint-Joseph

0,9

0,5

Projet de réhabilitation et extension de la plateforme de services de l'Oasis - le Port.

1,7

0,9

Aménagement de la zone AUS - Bas du Tévelave - les Avirons

1,9

0,7

Nouveaux forages renforcement de la desserte en AEP des hauts - Saint Benoit

3,6

1,8

Construction d'un réservoir en pompages - desserte AEP des hauts - Saint-Paul-la-Créole

4,6

2,0

Réalisation d'un réservoir renforcement de la desserte en AEP des hauts - CA Sud

1,8

0,9

Réalisation d'un collecteur des eaux pluviales de lotissement social Ferrand

1,6

0,9

Saint-Martin
Saint-Barthélemy

Exutoire de l'étang de la Savane

1,4

1,1

Protection contre la houle de la station d'épuration des Canonniers

1,3

1,1

Saint-Pierre-et-Miquelon

Travaux eau et assainissement Zone Nord-Ouest -Saint-Pierre

1,2

0,7

Sécurisation de l'approvisionnement en eau potable de l'agglomération de Miquelon (1ère tranche)

0,6

0,5

Réfection de la toiture de l'école l'île aux enfants - Saint-Pierre

0,3

0,2

Wallis-et-Futuna

Établissement et exploitation d'un réseau radioélectrique de téléphonie mobile, nouvelle génération, sur le territoire de Wallis et Futuna

6,0

1,8

Amélioration de la gestion du quai et du contrôle douanier et phytosanitaire sur le site
de Leava à Futuna

0,5

0,5

Terres australes et antarctiques françaises

Réhabilitation des ouvrages maritimes de Kerguelen

0,1

0,1

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

3. Le tourisme dans les Antilles : l'urgence d'un plan de relance

L'action « Aménagement du territoire » du programme 123 comprend 800 000 euros de crédits destinés à la relance du tourisme outre-mer.

Comme l'indique le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, « en complément de l'action des collectivités, l'État intervient (...) à différents niveaux pour permettre la relance du tourisme et apporter une réponse cohérente au niveau de la demande et de l'offre : diversification de la clientèle (campagnes de promotion à destination de la clientèle européenne), action sur l'offre (facilitation de l'accès aux financements bancaires, poursuite des actions de restructuration). Pour mettre en oeuvre des actions, le ministère des outre-mer finance notamment un plan de relance du tourisme en faveur de l'outre-mer dont la réalisation est confiée au groupement d'intérêt économique (GIE) Atout France dans le cadre d'une convention »37(*).

Votre rapporteur pour avis estime que la relance du tourisme dans les outre-mer, et notamment dans les Antilles, doit être une priorité des collectivités territoriales, mais également du Gouvernement.

Notre collègue Michel Magras avait déjà souligné, dans son rapport de mai 2011 sur la situation du tourisme dans les Antilles, que « le tourisme antillais traverse, depuis la fin des années 1990, une grave crise »38(*).

Il relevait alors le déclin de la destination antillaise, chaque département antillais accueillant environ 600 000 touristes contre près d'un million à la fin des années 1990, ou encore les difficultés du secteur hôtelier, dont le parc a fondu ou est devenu obsolète et dont la situation financière est particulièrement difficile.

Saluant la priorité donnée par le Président du conseil régional de la Martinique au tourisme, il formulait onze recommandations portant à la fois sur la desserte, sur la diversification de la clientèle, sur la formation ou encore sur la valorisation du patrimoine naturel des Antilles.

Plus de deux ans après la publication de ce rapport, la situation n'a guère évolué, comme l'a confirmé à votre rapporteur pour avis M. Yann Monplaisir, responsable de la Société martiniquaise des villages de vacances.

Aux yeux de ce dernier, le problème central du tourisme antillais - et de la grande hôtellerie antillaise en particulier - est celui de la compétitivité. Il appelle donc à un véritable plan de relance du tourisme aux Antilles passant par des mesures régionales, telles que l'apurement de la dette sociale et fiscale des hôtels ou la mise en place d'une Foncière tourisme chargée de racheter l'immobilier des hôtels ou de financer la rénovation, mais aussi par des mesures nationales voire européennes.

Votre rapporteur pour avis estime quant à lui qu'un plan de relance du tourisme antillais doit être mis en place par le Gouvernement, en lien avec les collectivités territoriales et les socio-professionnels.


* 24 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, p. 56.

* 25 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 26 Le projet de loi de finances pour 2013 avait fixé un objectif de financement de 6 000 logements sociaux pour 2013.

* 27 Loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer.

* 28 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 29 Cf. notamment avis n° 149 (2012-2013), Ibid., p. 22-23.

* 30 Loi n° 2013-922 du 17 octobre 2013 visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques et à faciliter la reconstitution des titres de propriété en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin.

* 31 Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* 32 Décret n° 2013-474 du 5 juin 2013 relatif aux plafonds de loyer et de ressources des locataires et au niveau de performance énergétique globale des logements pour l'application au titre de l'investissement locatif dans les départements d'outre-mer de la réduction d'impôt sur le revenu prévue au XII de l'article 199 novovicies du code général des impôts.

* 33 Décret n° 2013-749 du 14 août 2013 relatif aux plafonds de loyer et de ressources des locataires et au niveau de performance énergétique globale des logements pour l'application au titre de l'investissement locatif en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles Wallis et Futuna de la réduction d'impôt sur le revenu prévue au XII de l'article 199 novovicies du code général des impôts.

* 34 « L'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Levier incontournable du développement. 10 propositions pour en optimiser l'impact », Rapport d'information n° 628 (2012-2013) fait au nom de la commission des affaires économiques et de la délégation sénatoriale à l'outre-mer en conclusion des travaux du groupe de travail sur l'impact économique des dispositifs de défiscalisation spécifiques aux outre-mer, MM. Éric Doligé et Serge Larcher, p. 88.

* 35 Engagement n° 1 pour les outre-mer.

* 36 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, p. 92.

* 37 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, p. 78.

* 38 « Guadeloupe et Martinique : d'un tourisme subi à un tourisme intégré », Rapport d'information n° 547 (2010-2011) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur « tourisme et environnement outre-mer », par M. Michel Magras, p. 11.