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Projet de loi de finances pour 2014 : Protection de l'environnement et prévention des risques

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Protection de l'environnement et prévention des risques ( avis - première lecture )

B. LA PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES

1. Une légère baisse des crédits pour 2014

Cette action représente 45,2 % des crédits du programme. Elle disposera en 2014 de 252,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 114,4 millions d'euros en crédits de paiement.

La diminution en crédits de paiement de 20 % par rapport à 2013 s'explique par la mise à zéro de la contribution du programme au budget de l'ADEME. De plus, des économies ont pu être réalisées. En revanche, les crédits alloués aux plans de prévention des risques technologiques augmentent de cinq millions d'euros en 2014 par rapport à 2013.

2. La montée en puissance des plans de prévention des risques technologiques
a) Les objectifs fixés par la loi du 30 juillet 2003

La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a créé les plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Ces plans ont pour objectif de maîtriser l'urbanisation autour des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation avec servitude. Ils comprennent :

· des mesures de réduction des risques à la source chez les exploitants à l'origine des risques ;

· des mesures foncières, allant jusqu'à l'expropriation pour les biens les plus à risque. Une indemnisation est versée aux particuliers par l'État, les exploitants à l'origine des risques et les collectivités ;

· des travaux pour les biens exposés mais qui ne nécessitent pas des mesures foncières. Les travaux sont à la charge des propriétaires et leur coût ne peut dépasser 10% de la valeur vénale des biens ;

· des restrictions relatives à l'urbanisme ou aux règles de construction pour les constructions futures intervenant dans des zones exposées.

La loi du 30 juillet 2003 fixait comme objectif l'élaboration et l'approbation de 418 plans de prévention pour le 31 juillet 2008. Au 1er août 2013, 406 PPRT ont été prescrits et 248 ont été approuvés. Les préfets ont pour objectif d'approuver 75 % des PPRT d'ici fin 2013 et 95 % d'ici fin 2014.

b) Un retard certain dans l'approbation des plans de prévention

L'approbation de ces plans a pris du retard, ce qui a induit une sous-consommation des crédits affectés aux PPRT. Plusieurs raisons expliquent ce retard. La réduction des risques à la source a nécessité la révision des études de dangers, ce qui a conduit à d'importants temps de concertation et d'instruction des dossiers. Toutes les mesures de réduction du risque à la source identifiées sont mises en oeuvre. Cela a permis d'éviter la mise en place de mesures foncières pour 20 000 habitations et de réaliser une économie d'un milliard d'euros sur le coût global des PPRT.

Des difficultés ont également été constatées en matière de financement des mesures foncières et des travaux prescrits, ainsi que votre rapporteur l'avait déjà souligné dans son précédent rapport.

c) Les réponses apportées par la loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable

Pour faire face à ces difficultés et pour faciliter la mise en oeuvre des PPRT, il a été procédé à la création d'un dispositif de financement des mesures foncières par défaut lorsqu'il n'y a pas d'accord entre les parties, et à la mise en place de deux dispositifs pour la prise en charge des travaux effectués par les particuliers, un crédit d'impôt et une contribution des collectivités et des industriels.

La loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable a permis des simplifications :

· ouverture automatique du droit de délaissement dès l'approbation du PPRT, avec une limitation dans le temps de l'ouverture de ce droit ;

· lancement de la procédure de déclaration d'utilité publique en vue des expropriations à l'initiative des préfets ;

· inclusion du coût de limitation de l'accès ou de démolition des biens faisant l'objet de mesures foncières dans le financement tripartite ;

· prise en compte des coûts des diagnostics préalables dans le montant des travaux de protection donnant droit au crédit d'impôt et aux aides mentionnées précédemment ;

· fixation d'un second plafond pour le montant des travaux obligatoires.

Ces différentes mesures, en facilitant l'approbation des PPRT, devraient permettre d'accroître le rythme de consommation des crédits.

Pour les PPRT ayant été approuvés, s'ouvre aujourd'hui la phase de mise en oeuvre. D'après les informations dont dispose votre rapporteur, le ministère réfléchit à la création d'un dispositif d'accompagnement des riverains dans la réalisation de travaux. Huit expérimentations devraient ainsi être prochainement lancées.

En 2014, 183,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 46 millions en crédits de paiement seront affectés à la réalisation des PPRT.

3. La politique des déchets et la contribution de l'ADEME à la maîtrise des dépenses publiques
a) Une débudgétisation des crédits de l'ADEME rattachés au programme 181

Le programme 181 est le programme de rattachement des crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise d'énergie (ADEME). L'agence est sous la double tutelle des ministères chargés de l'écologie et de la recherche.

Elle est financée par deux canaux. L'ADEME reçoit une subvention pour charges de service public, qui s'établit à 26,3 millions d'euros pour 2014 contre 57,6 millions d'euros dans la loi de finances de 2013, soit une baisse de 57 %. La subvention accordée au titre du programme 181 est supprimée en 2014. Seule demeure la dotation au titre du programme 190 « Recherche dans le domaine du développement durable et de l'aménagement durable ». L'ADEME perçoit par ailleurs une fraction des produits de la taxe générale sur les activités polluantes qui sera de 449 millions d'euros en 2014 contre 499 millions d'euros en 2013, soit une baisse de 10 %. Cette diminution est inscrite à l'article 31 du projet de loi de finances pour 2014.

b) La politique de gestion des déchets

En 2014, les autorisations d'engagement de l'ADEME concernant les déchets s'établiront à 193 millions d'euros, en incluant les opérations de valorisation énergétique des déchets. Ces autorisations sont stables par rapport à 2013. Les dépenses de fonctionnement devraient décroître, en réponse aux efforts demandés de maîtrise de la dépense publique.

En 2013, un travail important a été fait par des groupes de travail au sein du Conseil national des déchets pour préparer la table ronde de la conférence environnementale et le plan déchets 2020. De nouvelles orientations stratégiques pour la politique des déchets devraient être fixées prochainement.

L'ADEME a mis en place un dispositif de soutien pour la période 2010-2012, prolongé en 2013. Il s'articule autour de cinq axes :

· la prévention, avec le soutien des plans et programmes de prévention des collectivités territoriales, la mise en place d'une tarification incitative pour les particuliers et le développement de l'écoconception par les entreprises ;

· le développement des filières à responsabilité élargie des producteurs ;

· le recyclage des déchets ménagers, industriels et du bâtiment ;

· la valorisation de la matière organique à travers le compostage et la méthanisation ;

· le développement d'actions d'accompagnement et de structuration concernant la recherche, la sensibilisation du public et l'observation.

En outre, l'ADEME est le pilote depuis 2010 de trois programmes du plan d'investissements d'avenir pour un montant total de 2,9 milliards d'euros. Il s'agit des programmes « véhicules du futur », « démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et dé-carbonées et chimie verte » et du volet « réseaux électriques intelligents » pour le programme « développement de l'économie numérique ». Un quatrième programme « innovation pour la transition écologique et énergétique », d'un montant de 1,1 milliard d'euros, lui a été confié dans le cadre du nouveau plan d'investissements d'avenir, annoncé en juillet 2013.