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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015

5 novembre 2014 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE - LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT POUR 2015 DANS LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE PLURIANNUELLE

L'année 2015 correspondra au premier exercice auquel trouvera à s'appliquer la nouvelle trajectoire budgétaire définie par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 20191(*). Cette nouvelle trajectoire est marquée par le renoncement aux différents objectifs qui « guidaient » jusqu'à présent l'évolution des finances publiques. Tout d'abord, le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB, initialement prévu en 2015, conformément aux engagements européens de la France dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), a été repoussé à 2017. Ensuite, l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, de même que la trajectoire de solde structurel qui l'accompagne, sont significativement modifiés ; alors que l'OMT correspondait à l'atteinte de l'équilibre structurel en 2016, la programmation pour les années 2014-2019 retient un objectif de - 0,4 % du PIB devant être rejoint en 2019.

Tableau n° 1 : Évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires et du solde structurel

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Solde public effectif (1+2+3)

- 4,4

- 4,3

- 3,8

- 2,8

- 1,8

- 0,8

Solde conjoncture (1)

- 1,9

- 2,0

- 1,7

- 1,4

- 0,9

- 0,5

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

0,0

- 0,1

- 0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)

- 2,4

- 2,2

- 1,9

- 1,4

- 0,9

- 0,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

La trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques présente une importance toute particulière dès lors qu'en application de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques2(*), elle sert de fondement au contrôle exercé par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). En particulier, le « mécanisme de correction » est déclenché lorsque ce dernier identifie, au titre de l'année écoulée, l'existence d'un « écart important »3(*) entre le solde structurel constaté et la trajectoire pluriannuelle arrêtée par la loi de programmation4(*). En effet, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), entré en vigueur en janvier 2013, a fait du solde structurel le nouveau « pilier » de notre politique budgétaire.

Aussi est-ce à l'aune de la trajectoire de solde structurel définie par la future loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, reprise dans le tableau ci-avant, que sera désormais examinée l'évolution du solde structurel.

La trajectoire des finances publiques prévue par la programmation pour les exercices 2014 à 2019 repose, à titre principal, sur un programme d'économies de 50 milliards d'euros devant être réalisé au cours de la période 2015-2017. Celui-ci doit tout à la fois contribuer au redressement des comptes publics et financer les baisses de prélèvements obligatoires projetées par le Gouvernement, notamment dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité. Si ce programme d'économies présente de nombreuses fragilités, ainsi que l'a montré le récent rapport d'Albéric de Montgolfier5(*), rapporteur général de la commission des finances, sur le projet de loi de programmation pour les années 2014 à 2019, il n'en demeure pas moins qu'il met fortement à contribution les administrations de sécurité sociale (ASSO).

C'est pourquoi les développements qui suivent reviennent sur la participation des administrations de sécurité sociale, et notamment des organismes relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS), aux efforts en dépenses prévus par le Gouvernement tout au long de la période 2015-2017, avant de revenir plus précisément sur l'exercice 2015.

I. LES PERSPECTIVES PLURIANNUELLES DES FINANCES SOCIALES

L'atteinte de l'objectif à moyen terme (OMT) défini par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, soit - 0,4 % du PIB en 2019, suppose la réalisation d'un ajustement structurel de 2 points de PIB entre 2015 et 2019, dont la moitié serait effectué sur la période 2015-2017. Comme le fait apparaître le tableau ci-après, cet ajustement serait permis par un effort structurel en dépenses de 1,5 point de PIB compensant également à un effort négatif en recettes, de - 0,2 point de PIB en 2016 et 2017, lié à la baisse des prélèvements obligatoires6(*).

Tableau n° 2 : Effort structurel des administrations publiques (2015-2017)

 

2014

2015

2016

2017

Total 2015-2017

Effort structurel en points de PIB

Effort structurel, dont :

0,4

0,5

0,2

0,4

1,1

mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

0,1

0,0

- 0,2

- 0,2

- 0,4

effort en dépenses

0,2

0,5

0,4

0,6

1,5

Effort structurel en milliards d'euros

Effort structurel, dont :

15

19

11

11

41

mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

0

- 2

- 4

- 3

- 9

effort en dépenses

15

21

15

14

50

Note de lecture : Le présent tableau retrace la trajectoire d'effort structurel prévue au titre de la période 2014-2017 par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et établit une correspondance entre les efforts en dépenses et en recettes et les mesures d'économies et en prélèvements obligatoires associées.

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Cette baisse de prélèvements obligatoires résulterait de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité et de la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), dont les effets conjugués conduiraient à une diminution des prélèvements de 40 milliards d'euros, selon le Gouvernement. À lui seul, le Pacte de responsabilité et de solidarité représenterait une réduction de prélèvements de près de 25 milliards d'euros. Celui-ci s'articule autour de trois axes : l'allègement des coûts du travail, la modernisation du système fiscal des entreprises et des baisses d'impôts au profit des ménages modestes - dans le cadre du « Pacte de solidarité ».

Les différentes mesures entrant dans le Pacte de responsabilité et de solidarité ont été « reconstituées » dans le rapport précité d'Albéric de Montgolfier, qui propose également un calendrier prévisionnel d'entrée en vigueur de ces mesures. Les résultats de cet exercice sont repris dans le tableau ci-après.

En tout état de cause, les baisses de prélèvements devant découler du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité seront compensées par la hausse d'autres impôts. En particulier, les allègements du coût du travail et la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) constituent des diminutions brutes de prélèvements qui viennent, par conséquent, accroître l'assiette des impositions sur les bénéfices des entreprises concernées. À cela viennent s'ajouter, entre autres, la hausse des cotisations d'assurance retraite de base et complémentaires, la hausse de la contribution climat-énergie, ou encore diverses mesures relatives à l'impôt sur les sociétés, qui contribueraient à accroître les recettes publiques de 16 milliards d'euros, selon la Cour des comptes7(*). Ceci explique pourquoi la réduction des prélèvements obligatoires au cours de la période 2015-2017 est plus faible que ce qu'auraient pu laisser espérer les différentes mesures annoncées par le Gouvernement.

Tableau n° 3 : Les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

Total
2015/2017

Poursuite de l'allègement du coût du travail

Allègements 1-1,6 SMIC

-

4,5

-

-

4,5

Allègements 1,6-3,5 SMIC

-

-

4,5

-

4,5

Allègements indépendants

-

1,0

-

-

1,0

Sous-total

-

5,5

4,5

-

10,0

Modernisation du système fiscal des entreprises

Suppression C3S (1)

-

1,0

1,0

4,2

6,2

Suppression « surtaxe » sur l'IS

-

-

2,6

-

2,6

Diminution du taux d'IS

-

-

-

1,5

1,5

Sous-total

-

1,0

3,6

5,7

10,3

Mesures de solidarité pour les ménages modestes (« Pacte de solidarité »)

Mesure IR à effet 2014

1,16

-

-

-

-

Mesure IR pérenne (2)

-

3,2

-

-

3,2

Autres mesures (2)

-

-

0,9

0,9

1,8

Sous-total

1,16

3,2

0,9

0,9

5,0

         

TOTAL DES MESURES

1,16

9,7

9,0

6,6

25,3

(1) La projection retient l'hypothèse basse du coût de la diminution du taux d'impôt sur les sociétés en 2017,
celle-ci étant calculé à partir d'une élasticité de l'IS égale à 1 et en supposant que la baisse concerne également toutes les catégories d'entreprises - y compris celle n'étant pas soumises à un taux légal de 33 ? % à ce jour.

(2) Il est fait l'hypothèse que l'enveloppe dédiée au « Pacte de solidarité » demeure de 5 milliards d'euros à la suite de la censure, par le Conseil constitutionnel, de l'allègement de cotisations salariales de sécurité sociale.

Source : commission des finances du Sénat

L'effort en dépenses de 1,5 point de PIB pour les années 2015 à 2017 correspond, quant à lui, au programme d'économies de 50 milliards d'euros annoncé par le Gouvernement. Ce quantum d'économies se répartirait entre les sous-secteurs des administrations publiques en fonction de leur part dans la dépense publique, comme le fait apparaître le tableau ci-après. Ainsi, l'effort en dépenses attendu de l'État et de ses agences s'élèverait à 19 milliards d'euros. Celui demandé aux collectivités territoriales serait de 11 milliards d'euros et de 21 milliards d'euros pour les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Tableau n° 4 : Répartition de l'effort en dépenses sur la période 2015-2017
entre les administrations publiques

 

État et ODAC

APUL

ASSO

Part dans les économies

36,0 %

22,0 %

42,0 %

Part dans les dépenses publiques

37,4 %

19,3 %

43,2 %

Part dans le déficit public

76,2 %

10,3 %

13,5 %

Part dans la dette publique

79,7 %

9,4 %

10,9 %

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et des données de l'Insee)

A. LA CONTRIBUTION DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE AUX 50 MILLIARDS D'EUROS D'ÉCONOMIES

Les administrations de sécurité sociale (ASSO) assumeraient la part la plus importante du programme d'économies projeté pour la période 2015-2017. Ceci peut s'expliquer par le « poids » relatif des dépenses sociales dans les dépenses des administrations publiques. En effet, la part des dépenses des administrations de sécurité sociale est supérieure de près de 6 points à celle des dépenses de l'État et des divers organismes d'administration centrale (ODAC) ; dès lors, à l'heure où la consolidation des finances publiques apparaît comme une nécessité, la maîtrise des dépenses de protection sociale constitue un enjeu de premier ordre.

Toutefois, il doit également être relevé le fait que les dépenses des administrations de sécurité sociale sont, en France, significativement plus élevées que dans les autres pays de la zone euro. Comme le montre le graphique ci-après, celles-ci excédaient de 6,7 points de PIB la moyenne de la zone euro en 2013. Alors que, cette même année, les dépenses des administrations de sécurité sociale représentaient 27,4 % du PIB en France, elles s'élevaient à 20,7 % du PIB dans la zone euro, à 20,9 % en Italie, à 20,1 % aux Pays-Bas, à 19,5 % en Allemagne et à 15,8 % en Espagne. Il apparaît donc que les dépenses sociales expliquent l'essentiel de la différence existant entre le niveau de la dépense publique en France et le niveau moyen constaté dans la zone euro, de + 7,3 points de PIB8(*).

Graphique n° 1 : Évolution des dépenses des administrations de sécurité sociale dans la zone euro (2002-2013)

Il ne fait aucun doute de ce que le niveau « élevé » de la dépense sociale dans notre pays résulte d'un choix de société, à l'origine d'un degré important de socialisation des dépenses de santé, ou encore de retraite. Pour autant, cet état de fait ne doit pas conduire à ce qu'il soit fait l'économie d'une réflexion sur l'efficacité des dépenses de protection sociale. À cet égard, une récente publication du Commissariat général à la stratégie et à la prospective - « France Stratégie » - a montré que les dépenses consacrées à la vieillesse et à la santé étaient moins « efficaces », eu égard aux montants associés, que dans les autres pays européens9(*).

De toute évidence, des marges d'efficience demeurent au sein de notre système de protection sociale et devront nécessairement être mobilisées afin de garantir la soutenabilité à long terme de celui-ci. À ce titre, il convient de rappeler que l'Inspection générale des finances (IGF), dans un rapport daté de mai 201210(*), a estimé la croissance tendancielle des dépenses des administrations de sécurité sociale à 1,75 % en volume. Aussi, afin d'éviter tout creusement du déséquilibre entre les dépenses et les recettes des ASSO sur longue période, il serait nécessaire que les ressources croissent à un rythme identique aux dépenses. Les cotisations ainsi que les impositions affectées évoluent globalement avec l'activité économique ; or, comme l'ont fait apparaître les travaux de la commission des finances sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, les instituts de conjoncture interrogés évaluent la croissance potentielle française à un niveau proche de 1,2 %. Ceci montre bien que, toutes choses égales par ailleurs, l'équilibre financier du système de protection sociale n'est pas assuré à moyen et long termes.

Il peut certes être procédé à des hausses de prélèvements, comme l'a fait le Gouvernement en 2012, lorsqu'avec la loi de finances rectificative pour 201211(*) et la loi de financement de la sécurité sociale pour 201312(*), il a accru les recettes du système de sécurité sociale de 8 milliards d'euros. Seulement, il ne s'agit aucunement d'une solution pérenne : les prélèvements obligatoires ne sauraient être perpétuellement mobilisés afin de combler l'écart croissant entre les dépenses et les recettes de la protection sociale, sauf à alourdir encore un taux de prélèvements obligatoires dont il est difficile de contester qu'il est trop élevé - en particulier dans un contexte de recul de la compétitivité des entreprises et de l'attractivité de notre pays.

Dans ces conditions, il est indispensable que des réformes soient engagées afin de ralentir durablement la croissance tendancielle des dépenses des administrations de sécurité sociale. L'enjeu concerne la consolidation des finances publiques à court terme, mais également la soutenabilité de notre système de protection sociale à plus long terme. Dès lors, une plus large mobilisation des administrations de sécurité sociale en termes d'efforts en dépenses se justifie pleinement.

Malgré cela, et en dépit du montant d'économies demandé aux organismes de protection sociale, le Gouvernement peine à proposer les réformes devant permettre un ralentissement pérenne de la dépense sociale.

Comme cela était indiqué précédemment, il est en effet prévu de faire contribuer, à hauteur de 21 milliards d'euros, les administrations de sécurité sociale au programme d'économies projeté au titre de la période 2015-2017. Les économies envisagées dans ce cadre porteraient, à hauteur de 10 milliards d'euros, sur les dépenses d'assurance maladie et, pour les 11 milliards d'euros restants, sur les autres dépenses de protection sociale.


* 1 Cf. rapport n° 55 (2014-2015) sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat.

* 2 Loi organique n° 2012-1403 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* 3 L'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

* 4 Les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction font l'objet d'un examen approfondi dans le rapport n° 716 (2013-2014) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 5 Rapport n° 55 (2014-2015), op. cit.

* 6 Les notions d'ajustement structurel et d'effort structurel, ainsi que leurs différences, sont précisées dans le rapport fait par Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (rapport n° 55 (2014-2015), op. cit., p. 52-53).

* 7 Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2014, p. 117.

* 8 Cf. rapport n° 55 (2014-2015), op. cit., p. 76.

* 9 C. Mareuge et C. Merckling, « Pourquoi les dépenses publiques sont-elles plus élevées dans certains pays ? », La note d'analyse de France stratégie, juillet 2014.

* 10 Inspection générale des finances, Maîtriser les dépenses de l'État pour revenir à l'équilibre des finances publiques : enjeux et leviers d'action, rapport n° 2012-M-03, mai 2012.

* 11 Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 12 Loi n° 2013-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013.