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Projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

1 juillet 2015 : Biodiversité ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 69 (articles L. 341-1, L. 341-1-1 à L. 341-1-3 [nouveaux], L. 341-2, L. 341-9, L. 34110, L. 341-12 et L. 341-13 du code de l'environnement, articles 31, 199 octovicies et 793 du code général des impôts, articles L. 630-1, L. 641-1 et L. 642-7 du code du patrimoine, articles L. 111-6-2, L. 128-1, L. 111-12 et L. 313-2-1 du code de l'urbanisme) - Réforme de la procédure d'inscription des monuments naturels et des sites

Cet article réforme la procédure d'inscription des sites, en restreignant la possibilité d'inscrire de nouveaux sites et en organisant, pour les sites figurant actuellement sur la liste, un basculement vers un autre outil de protection ou une radiation de la liste, avant le 1er janvier 2026.

I. - Le dispositif initial

L'article L. 341-1 du code de l'environnement dispose qu'il est établi, dans chaque département, une liste « des monuments naturels et des sites dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général ». Cette liste est arrêtée par le ministre chargé des sites (sauf en Corse, où elle est établie par l'Assemblée de Corse, après avis du représentant de l'État), après enquête publique réalisée conformément aux dispositions du même code relatives à l'information et à la participation des citoyens sur les opérations susceptibles d'affecter l'environnement (article L.123-1 à L.123-19 du même code).

L'inscription entraîne, sur les terrains compris dans les limites fixées par l'arrêté, l'obligation de ne pas procéder à des travaux autres que ceux d'exploitation courante (pour les fonds ruraux) et d'entretien normal (pour les constructions) sans en avoir avisé l'administration, au moins quatre mois à l'avance.

Les articles suivants du chapitre unique - sites inscrits et classés - du titre IV - sites - du livre III - Espaces naturels - du code de l'environnement, organisent le régime du classement lui-même, qui emporte des conséquences plus importante en particulier celle que « les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale » (article L. 341-10).

Le I de cet article 69 rédige (au 1°) l'article L. 341-1 précité en faisant disparaître la liste de l'inscription : il dispose que « les monuments naturels et les sites dont la conservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque un intérêt général, peuvent faire l'objet d'un classement » (et non plus d'une inscription) dans les conditions établies par trois articles nouveaux (regroupés au 2°) :

- l'article L. 341-1-1 nouveau dispose qu'à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi relative à la biodiversité, il ne sera plus procédé à l'inscription sur la liste départementale : la liste actuelle est « gelée » ;

- l'article L. 341-1-2 nouveau organise une répartition du « stock » de sites actuellement inscrits, à réaliser avant le 1er janvier 2026, en trois catégories :

a. les sites dont « la dominante naturelle ou rurale présente un intérêt paysager justifiant leur préservation », seront inscrits sur une liste établie par arrêté ministériel, pris après consultation de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages ;

b. les sites dont les caractéristiques le justifient seront classés, ou bénéficieront d'une autre des mesures de protection prévues par le code du patrimoine ;

c. Enfin, les autres sites seront radiés par décret, soit en raison de « leur état de dégradation irréversible », soit parce qu'ils seront déjà couverts par une autre mesure de protection (double emploi) ; le décret sera pris après consultation de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages.

Les modalités d'application de cet article L. 341-1-2 sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

- l'article L. 341-1-3 nouveau prolonge le régime actuel pour les sites inscrits : jusqu'à l'inscription sur la nouvelle liste ministérielle, la décision de classement ou la radiation de la liste départementale, il ne peut être procédé aux travaux autres que ceux d'exploitation courante ou d'entretien normal sans information préalable de l'administration au moins quatre mois avant le début des travaux.

Le 3° supprime l'alinéa de l'article L. 341-2 disposant que « dans les zones de montagne, la décision de classement est prise après consultation du comité de massif concerné ».

Le 4° supprime le troisième alinéa de l'article L. 341-9 selon lequel « toute aliénation d'un monument naturel ou d'un site classé doit, dans les quinze jours de sa date, être notifiée au ministre chargé des sites par celui qui l'a consentie. ».

Le 5° complète l'article L. 341-10 par trois mesures de simplification et de rationalisation :

- le premier alinéa vise le cas de travaux sur un immeuble classé au titre des monuments historiques, pour lesquels l'article 621-9 du code du patrimoine prévoit un régime d'autorisation et une exécution des travaux « sous le contrôle scientifique et technique des services de l'État chargés des monuments historiques » ; il prévoit que cette autorisation exonère de l'autorisation en site classé prévue à l'article L. 341-10 du code de l'environnement, après avis du service chargé des sites ; en cas de désaccord, le projet est soumis à autorisation du ministre chargé des sites ; le principe, c'est que la protection la plus forte s'impose ;

- le deuxième alinéa applique ce même principe aux immeubles inscrits au titre des monuments historiques : l'accord de l'autorité administrative, prévu à l'article L. 621-27 du code du patrimoine, vaut autorisation spéciale au titre des sites classés (après avis du service chargé des sites et autorisation ministérielle en cas de désaccord).

- le troisième alinéa précise l'articulation des procédures en cas d'enquête publique : l'autorisation au titre des sites intervient après l'enquête publique.

Le 6° abroge l'article L. 341-12 du code de l'environnement, qui prévoit qu'en cas de classement contre l'avis du propriétaire, les effets du classement s'appliquent à compter de la notification d'exproprier et jusqu'à la déclaration d'utilité publique, qui doit intervenir dans un délai d'un an ; cette procédure est devenue sans objet depuis l'instauration d'une instance de classement par décret dans la loi du 2 mai 1930, dont les effets sont similaires.

Le 7° complète l'article L. 341-13 du même code, relatif au déclassement total ou partiel d'un monument ou d'un site classé : il prévoit, d'abord, que le projet de déclassement est soumis à enquête publique réalisée conformément aux dispositions relatives à l'information et à la participation des citoyens sur les opérations susceptibles d'affecter l'environnement (article L.123-1 à L.123-19 du même code) ; il prévoit, ensuite, une procédure simplifiée lorsque le déclassement se justifie par « la disparition totale de l'objet de la protection » : l'avis conforme du Conseil d'État est alors remplacé par un arrêté du ministre chargé des sites.

Les II, III et IV de l'article 69 procèdent enfin au toilettage, en substituant les nouvelles références aux anciennes devenues caduques, des différents codes visés par les dispositions qu'il contient, à savoir le code général des impôts (articles 31, 199 octovicies et 793), le code du patrimoine (articles L. 630-1, L. 641-1 et L. 642-7) et le code de l'urbanisme (articles L. 111-6-2, L. 128-1, L. 111-12 et L. 313-2-1).

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont d'abord rétabli, à l'article L. 341-1 du code de l'environnement, la possibilité d'inscrire (et pas seulement de classer) les monuments naturels ou les sites dont la conservation ou la préservation présente un intérêt général « au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque ».

Ils ont, cependant, institué à l'article L. 341-1-1 une nouvelle procédure d'inscription :

- restreinte dans son champ d'application : outre le motif d'intérêt général précité, les députés ont réservé la possibilité d'inscription aux « espaces qui nécessitent une vigilance particulière en raison de leur proximité immédiate avec un site classé ou en cours de classement », et précisé que ces espaces peuvent être inscrits « en complément de la mesure de classement lorsqu'ils sont soit enclavés dans un site classé ou en cours de classement, soit situés en périphérie de celui-ci » ;

- nationale, puisque la liste est fixée par arrêté du ministre chargé des sites (et en Corse, par l'Assemblée de Corse) ;

- conforme aux dispositions désormais usuelles d'enquête publique préalable et d'information du public ;

- et à droit constant pour les effets puisque, comme aujourd'hui, « l'inscription entraîne, sur les terrains compris dans les limites fixées par l'arrêté, l'obligation pour les intéressés d'aviser l'administration, au moins quatre mois avant le début de réalisation des travaux, de leur intention de procéder à des travaux autres que ceux d'exploitation courante, en ce qui concerne les fonds ruraux, et d'entretien, en ce qui concerne les constructions.».

Les députés ont ensuite abrégé d'une année le délai du « grand ménage » sur la liste actuelle des sites inscrits - au 1er janvier 2025 plutôt que 2026 - et appliqué à cette opération les procédures usuelles d'information du public : la nouvelle liste nationale des sites à dominante naturelle ou rurale dont l'intérêt paysager justifie la préservation, de même que les décrets de radiation pour cause de dégradation irréversible ou de couverture par une autre mesure de protection, devront faire l'objet d'une saisine de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages, ainsi que des règles de participation du public prévues à l'article 7 de la Charte de l'environnement et par l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

Ils ont ensuite précisé que l'inscription des monuments et sites, ou leur radiation, se fera conformément aux dispositions en matière d'information du public.

Enfin, ils ont approuvé la simplification de l'instruction des autorisations de travaux sur les immeubles situés en site classé et protégés au titre des monuments historiques, ou situés aux abords de ces monuments. L'institution du principe de l'autorisation unique par l'autorité administrative ne supprimera pas l'autorisation des services compétents qui seront néanmoins consultés pour accord.

III. - La position de votre commission

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication se félicite que le Gouvernement envisage de mettre de la cohérence dans les procédures de protection du patrimoine : la France possède un patrimoine hors du commun, qu'elle a su protéger de manière exemplaire depuis des décennies par une mobilisation forte de la société civile et par des politiques publiques innovantes. Cependant, les outils de protection se sont accumulés sans être toujours bien articulés entre eux ni avec la décentralisation, laquelle a bouleversé le paysage institutionnel des politiques de protection. Si l'ensemble a tenu « bon gré mal gré » au fil du temps, un « toilettage » des textes et des outils est devenu nécessaire.

Cet article 69 y contribue directement et il complète la réforme plus importante prévue par le projet de loi « patrimoine », en gestation depuis plusieurs années et finalement inclus au sein du projet de loi dit « LCAP » (loi relative à la création, à l'architecture et au patrimoine), présenté au Conseil des ministres du 8 juillet 2015, avec un retard certain dont la commission s'est inquiétée à plusieurs reprises.

Les listes départementales méritent effectivement d'être révisées, dès lors qu'elles contiennent des sites qui n'ont plus de raison d'y figurer, ou bien qui demandent une protection plus forte. Selon l'étude d'impact, un quart des sites actuellement inscrits sont dans une de ces situations et un tiers des sites seraient inclus dans un périmètre d'un autre outil au moins aussi protecteur que l'inscription : une révision s'impose à l'évidence.

Cependant, cette révision ne justifie pas le « gel » des listes départementales, non plus que leur extinction au-delà de 2026.

L'inscription offre un premier niveau de protection très apprécié, parce que suffisamment souple pour s'adapter à des situations très diverses ; protection qui dépend de la volonté locale, puisque l'avis de l'ABF n'est pas contraignant, mais qui, précisément, correspond bien à l'évolution des politiques de protection vers plus de coopération entre les collectivités territoriales et l'Etat. Le « gel » des listes enverrait un message inquiétant pas seulement pour cette coopération, mais aussi pour le devenir de sites aujourd'hui inscrits et qui, demain, pourraient ne plus l'être... ce qui en changerait les conditions de gestion. Quelle sera la limite, par exemple, pour considérer qu'un site est « dégradé de manière irréversible » ? Les dégradations du passé autoriseraient-elles à ne plus protéger les bâtiments qui, dans ces sites, mériteraient de l'être ?

En fait, il semble que le « gel » soit plutôt dicté par des considérations de moyens : les services territoriaux d'architecture et du patrimoine étant appelés à toujours plus d'économies, la masse d'avis non contraignants apparaît plus lourde à supporter, d'autant que son efficacité n'est pas facile à mesurer.

Si l'on comprend la nécessité de s'adapter à la contrainte budgétaire, celle-ci ne doit pas, cependant, dicter un allègement de la protection qui ne dirait pas son nom. La difficulté réelle de ce texte réside plutôt dans la réorganisation des listes départementales elles-mêmes : elle demande des milliers d'actes nouveaux à des services qui ont déjà du mal à faire face à leur charge de travail.

Dans ces conditions, votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication a adopté six amendements qui préservent la possibilité d'inscrire de nouveaux sites sur la liste départementale, ainsi que celle d'y maintenir les sites qui présentent un intérêt paysager suffisant - les autres sites pouvant en être soit radiés, soit classés, comme dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Le but, c'est bien de conserver la faculté d'inscrire sur la liste départementale des sites « dont la préservation ou la conservation présentent un intérêt général au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque » : la jurisprudence en est bien établie et cet outil est souple, apprécié, utile dans bien des cas qu'il est difficile de circonscrire à l'avance.

Cette procédure est apparue plus simple, plus réaliste et plus durable, en particulier parce que la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale laisse planer le doute sur la situation après 2026, si la « redistribution » prévue dans ce délai ne s'est pas produite.

Votre commission a adopté ces six amendements.

Article 70 (article L. 341-17 du code de l'environnement) - Modification de la composition de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages

Cet article élargit à des élus des collectivités territoriales la composition de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication se félicite de cet élargissement, compte tenu de l'implication croissante des collectivités territoriales dans la gestion et la protection des sites.

Elle a adopté cet article sans modification.

Article 71 (article L. 341-19 du code de l'environnement) - Modifications de dispositions pénales

Cet article tire les conséquences pénales de la suppression du dernier alinéa de l'article L. 341-9 disposant que toute aliénation d'un monument naturel ou d'un site classé doit, dans les quinze jours de sa date, être notifiée au ministre chargé des sites par celui qui l'a consentie.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 74 (article L. 621-29-8 du code du patrimoine) - Suppression des bâches publicitaires sur les bâtiments inscrits ou classés

Cet article, introduit par les députés en séance plénière, à l'initiative de Mme Laurence Abeille (Ecologiste) abroge le dispositif « bâche publicitaire sur les monuments historiques », institué par la loi de finances pour 2007 (article L. 621-29-8 du code du patrimoine).

Introduit par la loi de finances pour 2007, l'article L. 621-29-8 du code du patrimoine dispose que l'autorité administrative chargée des monuments historique peut, par dérogation aux règles d'affichage publicitaire prévues par le code de l'environnement au titre de la protection du cadre de vie, autoriser « l'installation de bâches d'échafaudage comportant un espace dédié à l'affichage » publicitaire lors de travaux sur des immeubles classés ou inscrits. Il précise qu'alors, « les recettes perçues par le propriétaire du monument pour cet affichage sont affectées par le maître d'ouvrage au financement des travaux. »

Les articles R621-86 et suivants du même code, issus des décrets en Conseil d'Etat du 30 avril 2007 et du 24 mai 2011, ont précisé les modalités suivantes d'application :

- l'autorisation peut être délivrée à l'occasion de travaux extérieurs sur des immeubles classés ou inscrits nécessitant la pose d'échafaudage. La demande est présentée par le maître d'ouvrage, le cas échéant après accord du propriétaire ;

- la demande d'autorisation d'affichage est jointe à celle des travaux, adressée au service déconcentré chargé de l'architecture et du patrimoine, qui en transmet un exemplaire sans délai au préfet de région ;

- la demande d'autorisation d'affichage comporte l'indication de l'emplacement de l'échafaudage, de sa surface et de sa durée d'installation, l'indication de l'emplacement des bâches, le montant attendu des recettes de l'affichage, ainsi que les esquisses ou photos des messages envisagés et l'indication de l'emplacement envisagé pour ceux-ci sur les bâches. En cas d'utilisations successives du même espace par plusieurs messages, elle comporte ces informations pour chaque message ;

- l'autorisation d'affichage est délivrée au vu de la compatibilité du contenu de l'affichage, de son volume et de son graphisme avec le caractère historique et artistique du monument et de son environnement, sa destination et son utilisation par le public, en tenant compte des contraintes de sécurité ;

- elle peut être assortie de prescriptions ou d'un cahier des charges. Elle détermine en particulier, selon les dimensions de l'échafaudage et du monument, les limites de la surface consacrée à l'affichage, qui ne peut excéder 50 % de la surface totale de la bâche de support, l'emplacement de l'affichage sur la bâche ainsi que la durée de son utilisation, qui ne peut excéder l'utilisation effective des échafaudages. Elle peut prescrire que la bâche reproduise, sur les surfaces laissées libres, l'image du monument occulté par les travaux. Les références de cette autorisation ainsi que l'indication des dates et surfaces de la publicité doivent être mentionnées sur l'échafaudage, de manière visible de la voie publique, pendant toute la durée de son utilisation ;

- les subventions publiques sont calculées en prenant en compte les recettes perçues au titre de l'affichage.

Dans sa séance plénière du 12 mars 2015, à l'initiative de Mme Laurence Abeille (Ecologiste), les députés, contre l'avis de la commission et du Gouvernement, ont supprimé l'article L. 621-29-8 du code du patrimoine.

Préoccupés à juste titre par les conséquences de cette suppression, plusieurs de nos collègues ont souhaité poser à nouveau la question des bâches lors de l'examen, le 5 mai 2015, du projet de loi relatif à la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (dite « loi Macron »). Ils ont donc déposé un amendement à l'article 62 du projet de loi, afin de conforter le régime, en confiant le pouvoir d'accorder l'autorisation à l'autorité chargée des monuments historiques et au préfet de région, tout en précisant la procédure. En réponse, M. Emmanuel Macron, ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, a souligné l'intérêt du dispositif « bâches publicitaires » et s'est engagé à déposer un amendement pour la rétablir. Dans ces conditions l'amendement a été retiré.

Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication a été saisie par un nombre important de grands opérateurs culturels de l'Etat inquiets de la menace sur un dispositif qu'ils considèrent comme très utile pour les aider à entretenir leur patrimoine. Ce dispositif n'a concerné quasiment que Paris et il a représenté, ces trois dernières années, un apport voisinant les 18 millions d'euros, soit 20% des subventions accordées par la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) d'Ile-de-France pour la rénovation des monuments historiques.

Certaines campagnes publicitaires, cependant, ont provoqué de fortes protestations et un mouvement d'opinion. Ont été dénoncés l'instrumentalisation de bâtiments très symboliques par des marques commerciales et, finalement, le caractère peu onéreux, pour les annonceurs, de campagnes publicitaires hors normes. Un effet de saturation a également été constaté, lorsque l'affichage sur le monument historique ne se distinguait en rien de celui réalisé sur d'autres supports au même moment.

L'examen attentif de cette dérogation montre que des marges de progrès peuvent être réalisées. Le dispositif est récent, il est appelé à se développer puisqu'il concerne potentiellement plusieurs milliers de bâtiments à Paris - pour se focaliser sur la seule ville où il paraît y avoir un véritable marché -, l'expérience acquise indique déjà plusieurs pistes à creuser (voir supra).

Fallait-il, pour autant, supprimer purement et simplement l'ensemble du dispositif ? Quelques semaines plus tard, la commission n'a pas voulu réformer ce dispositif sans prendre le temps d'une expertise suffisante, ni anticiper sur les débats plus larges qui auront lieu dans le cadre de l'examen de la LCAP. Elle a donc paré au plus urgent, en proposant de rétablir le dispositif actuel, sur lequel des opérations en cours ont été décidées, quitte à examiner plus avant les améliorations possibles dans un futur proche.

Dans ces conditions, elle a adopté un amendement supprimant l'article 74.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'était saisie pour avis.