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Projet de loi de finances pour 2016 : Recherche et enseignement supérieur

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

RECHERCHE

DEUXIÈME PARTIE - RECHERCHE

I. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 186 LIÉE AUX OPÉRATIONS D'INVESTISSEMENT D'UNIVERSCIENCE

Les crédits du programme 186 (Recherche culturelle et culture scientifique) pour 2016 augmentent de 5 % par rapport à 2015 pour s'élever à 123,1 millions d'euros.

Ces crédits sont très inégalement répartis entre l'action 1 Recherche culturelle (8,8 millions d'euros en crédits de paiement) et l'action 3 Culture scientifique et technique (114,3 millions d'euros) entièrement consacrée à Universcience.

Après une forte baisse de la subvention pour charges de service public entre 2010 et 2014 (- 5,1 millions d'euros), celle-ci a légèrement augmenté dans le projet de loi de finances pour 2015 et reste stable dans le projet de loi de finances pour 2016.

Toutefois, l'Assemblée nationale a voté en deuxième lecture une minoration d'1 million d'euros des crédits d'Universcience, qui passent à 96,8 millions d'euros, soit une baisse d'1 % par rapport à 2015.

Évolution des crédits et des emplois d'Universcience

Universcience

Exécution 2013

Exécution 2014

LFI 2015

LFI 201633(*)

Subventions pour charge de service public (CP en euros)

99 963 540

95 024 989

97 799 842

96 799 842

Emplois rémunérés par l'opérateur sous plafond (ETPT)

1 113

1 059

1 093

1 061

Emplois rémunérés par l'opérateur hors plafond (ETPT)

9

9

9

9

Source : Ministère de la culture et de la communication

En revanche, les dotations en fonds propres augmentent de près de 6 millions d'euros et s'élèvent à 16,5 millions d'euros en crédits de paiement. Ils sont destinés à la poursuite des travaux d'entretien et de mise aux normes de la Cité des sciences et de l'industrie.

La politique de maîtrise des dépenses de personnel est poursuivie. Engagée en 2013, elle a permis de passer de 71 millions d'euros en 2013 à 67,7 millions d'euros en 2015. Dans le projet de loi de finances pour 2016, il est proposé de fixer le plafond d'emplois d'Universcience à 1 061 ETPT, soit une baisse de 32 ETPT par rapport à la loi de finances pour 2015, correspondant à la contribution de l'établissement public à la maîtrise de l'emploi public.

II. UNE STABILITÉ DES CRÉDITS QUI N'EMPÊCHE PAS LES OPÉRATEURS DE RECHERCHE DE VIVRE UNE CONTRAINTE BUDGÉTAIRE FORTE

A. DES RESSOURCES PROPRES STABLES ET UNE AUGMENTATION DE LA MASSE SALARIALE QUI CONDUISENT À CERTAINES IMPASSES BUDGÉTAIRES

1. Des ressources propres stables...

Comme il a été rappelé précédemment, les crédits de la MIRES représentent, dans le projet de loi de finances pour 2016, un montant total de 25,89 milliards d'euros répartis en 9 programmes, soit une reconduction des crédits votés en 2015.

À périmètre constant, le programme 172, qui comprend notamment les subventions à tous les opérateurs de recherche relevant du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, à l'exception du CNES (dont les subventions pour charges de service public figurent au programme 193), voit ses crédits de paiement passer de 6,270 milliards d'euros ouverts par la loi de finances pour 2015 à 6,269 milliards d'euros proposés pour la loi de finances pour 2016.

Les opérateurs de recherche liés au programme 172 voient leurs subventions globalement reconduites au niveau de 2015 (cf tableau ci-après).

Les subventions du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) pour charges de service public diminuent de plus de 5 %. Cette baisse résulte en très grande partie d'un transfert vers le titre VI du budget de l'État afin de sanctuariser les sommes en jeu (27,67 millions d'euros) destinées à respecter une partie des engagements financiers internationaux du CEA en les excluant du champ d'application de la réserve de précaution qui concerne exclusivement les dépenses du titre II « Dépenses de personnel » et du titre III « Dépenses de fonctionnement » (voir infra).

L'écart de 34,477 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2016 relatif à la subvention pour charges de service public du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) correspond également, pour 27,24 millions d'euros, à un transfert de crédits alloués aux très grandes infrastructures de recherche internationales ESRF34(*) et ILL35(*) sur le titre VI du budget de l'État.

La visibilité apportée aux opérateurs de recherche à travers la stabilité de leurs crédits de fonctionnement est encore améliorée par la reconduction des taux de mise en réserve appliqués en 2015, à savoir 0,35 % sur la part de la subvention pour charges de service public destinée à la couverture des dépenses de masse salariale et 4,85 % sur la part destinée à la couverture des autres dépenses de fonctionnement.

Subventions aux opérateurs de recherche liés au programme n° 172 en 2015 et 2016

(en milliers d'euros)

 

CP dans le projet de loi de finances pour 2015

CP dans le projet de loi de finances pour 2016

Variation
entre 2016 et 2015

Académie des technologies

1 375

1 375

0 %

Agence nationale de la recherche

30 000

29 989

-0,036 %

Bureau de recherches géologiques et minières

49 529

49 486

-0,087 %

Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives

514 598

486 926

-5,38 %

Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement

130 528

130 364

-0,125 %

Centre national de la recherche scientifique

2 596 243

2 561 766

-1,33 %

Génopole

3 000

3 000

0 %

Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer

150 636

150 407

-0,15 %

Institut des Hautes Études pour la Science et la Technologie

1 547

1 547

0 %

Institut national d'études démographiques

16 826

16 826

0 %

Institut national de la recherche agronomique

676 195

675 231

-0,14 %

Institut national de recherche en information et en automatique

169 615

170 184

+0,33 %

Institut national de la santé et de la recherche médicale

619 228

618 473

-0,12 %

Institut polaire français Paul-Émile Victor

22 643

22 125

-2,29 %

Institut de recherche pour le développement

204 681

204 491

-0,09 %

Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture

59 057

58 981

-0,13 %

Source : Projet de loi de finances pour 2016

À l'exception du programme 172, la stabilité des crédits accordés aux opérateurs à travers la subvention pour charge de service public n'est cependant pas totalement assurée.

Ainsi, dans le cadre du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable », le CEA voit sa subvention passer de 503 millions d'euros en 2015 à 497 millions d'euros en crédits de paiement.

De même, la dotation budgétaire de l'Institut français de pétrole Energies Nouvelles passe de 139, 6 millions d'euros en 2015 à 130,9 millions d'euros prévus dans la loi de finances pour 2016.

Au sein du programme 191 « Recherche duale », la subvention pour charges de service public versée au CEA diminue également de 6 millions pour s'élever à 27,3 millions d'euros, tandis que la dotation en fonds propres du CNES passe de 158,76 millions d'euros à 152,76 millions d'euros entre 2015 et 2016.

Lorsque le ministre indique, preuve à l'appui, une sanctuarisation du budget de l'enseignement supérieur et de la recherche, il conviendrait que cette sanctuarisation concerne les programmes de tous les ministères contribuant au financement de la MIRES et non pas simplement ceux relevant du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

2. ...quelque peu obérées par une augmentation de la masse salariale

La stabilisation de la dotation aux opérateurs de recherche à périmètre constant constitue en elle-même une contribution à l'effort de redressement des comptes publics, compte tenu des contraintes qu'ils sont amenés à assumer, en termes de progression mécanique de la masse salariale (glissement vieillesse technicité), et de répercussion des augmentations de coûts induits (fluides, etc.).

Ainsi, depuis 2010, l'INRIA a vu ses marges de manoeuvre se réduire d'année en année. Si la subvention pour charges de service public a légèrement crû de 2010 à 2016, passant de 163,5 millions d'euros à 167,6 millions d'euros (après l'application de la réserve de précaution), cette augmentation ne couvre pas celle de la masse salariale, passée de 115,7 millions d'euros en 2010 à 130 millions d'euros en 2016, alors même que les effectifs rémunérés sont en légère diminution (le plafond d'emplois s'élevant à 1 712 agents en 2010 contre une prévision de 1 634 en 2016).

Évolution de la subvention pour charges de service public (SCSP)
et des dépenses liées à la masse salariale limitative MSL à l'INRIA

En millions d'euros

 

2010

2011

2012

2103

2014

2015

2016

SCSP

166,6

167,7

166,9

170,8

167,4

168,5

167,6

MSL

115,7

119,6

122,3

125,5

127,8

128,2

130,0

Reste

50,9

48,1

44,6

45,3

39,6

40,3

37,6

Évolution / 2010

0

-2,8

-6,3

-5,6

-11,3

-10,6

-13,3

Évolution / 2010 en %

 

-5,5%

-12,4%

-11,0%

-22,2%

-20,8%

-26,1%

Source : INRIA

Une fois les dépenses de personnel déduites du budget, il apparaît que les sommes disponibles pour le fonctionnement ainsi que pour les investissements qui permettent à l'INRIA d'initier de nouveaux projets scientifiques ou mettre en oeuvre des projets de transfert, ont chuté de 13,3 millions d'euros en six ans, soit plus de 26 %.

Cette baisse est liée d'une part au fait que l'INRIA est un organisme de recherche jeune qui connait très peu de départs à la retraite et assume donc un glissement vieillesse technicité croissant et, d'autre part, au fait que l'INRIA bénéficiait d'une subvention spécifique du programme post-doctorants qui a pu atteindre 3,6 millions d'euros en 2012, mais qui a été contractuellement réduite petit à petit pour disparaître en 2016.

Avec un budget prévisionnel de 3,26 milliards d'euros pour 2016 et 33 113 emplois en 201536(*), le CNRS occupe une place stratégique dans le paysage de la recherche française. L'évolution de son budget et de sa masse salariale est scrutée avec beaucoup d'attention et sert, à tort ou à raison, de baromètre à la communauté française scientifique pour apprécier les crédits alloués chaque année à la MIRES.

Dans ce contexte, le CNRS s'efforce chaque année de recruter au moins 300 chercheurs.

Cette politique active d'emploi au CNRS associé à un glissement vieillesse technicité positif (1,8) a des conséquences sur les autres postes budgétaires.

Entre 2012 et 2015, le budget du CNRS est passé de 3 297 652 112 euros à 3 228 490 769 euros, soit une diminution de 2,1 %, alors que, parallèlement, les dépenses de personnel ont augmenté de 1,54 % pour représenter 73,5 % du budget de l'établissement.

En conséquence, le CNRS a dû réduire ses autres dépenses, et notamment les moyens des unités de recherche, qui sont passés sur la même période de 637 948 288 euros à 579 098 225 euros, soit une baisse de 9,22 %.

Il convient de rappeler les efforts non négligeables entrepris par les organismes de recherche pour s'adapter à la réfaction de leurs ressources enregistrées et en optimiser l'usage.

Ainsi, le CNRS a pris une série de mesures pour dégager des marges de manoeuvre telles que :

- les dialogues de gestion : la mise en place à compter de 2011 de dialogues de gestion et d'un référentiel budgétaire commun à l'ensemble des unités a permis une allocation des moyens transparente, sur une base justifiée au premier euro. Le dialogue de gestion est donc un moment privilégié pour réévaluer les dépenses et identifier des pistes de rationalisation. Toutes les unités bénéficient d'un dialogue de gestion. La direction des finances conduit des dialogues de gestion avec tous les instituts, les directions fonctionnelles et les délégations régionales, tandis que les unités de recherche bénéficient d'un dialogue de gestion avec leur institut. Ce dialogue est progressivement étendu aux autres tutelles des unités mixtes de recherche et construit une culture budgétaire commune ;

- la politique d'achats : cet élément clé du dispositif d'optimisation de la dépense repose sur la définition de schémas directeurs pluriannuels. Sous l'angle de la modernisation de la fonction achat de l'établissement, plusieurs démarches visent par ailleurs à renforcer la prise en compte de la dimension économique des achats, notamment dans les délégations régionales. La mesure des gains en matière d'achat dans le système d'informations de l'établissement est systématisée depuis janvier 2014 pour tous les marchés d'un montant supérieur à 90 000 euros HT. Après que la Direction déléguée aux achats et à l'innovation a été réorganisée début 2014, renforçant son rôle de pilotage, un autodiagnostic de la fonction achat de l'établissement, réalisé en 2014, a servi de socle à l'élaboration d'un plan d'action pour le renouvellement de la fonction achat dans les délégations régionales. Ce plan d'actions - en cours de mise en oeuvre - vise à intégrer effectivement la dimension stratégique et économique des achats dans les missions des services chargés des achats et à déployer, dans ces services, un outil d'aide à la rédaction, à la passation et au suivi d'exécution des marchés. Cela permet de diminuer le temps consacré par les acheteurs à la gestion des tâches administratives, pour se consacrer plus largement à l'optimisation économique des achats. Des formations à destination des acheteurs complètent ce dispositif ;

- la révision du stock de brevets en portefeuille : elle est conduite de manière systématique depuis 2013, afin de maîtriser les coûts de portage du portefeuille ;

- l'optimisation du parc immobilier du CNRS est mise en oeuvre dans le cadre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière 2011-2015 et se poursuivra dans le suivant en cours de préparation ;

- la création de la nouvelle délégation régionale Paris Villejuif par fusion des délégations Paris A (Ivry) et Paris Ile-de-France Est (Thiais) constitue l'une des actions phares du plan d'action 2012-2015 pour une organisation rénovée des fonctions support du CNRS. Il s'inscrit dans la stratégie du CNRS de renforcer ses partenariats scientifiques et sa présence institutionnelle sur les sites, notamment dans le cadre des Idex, des Communautés d'universités et d'établissements (COMUE) et des universités fusionnées. En Ile-de-France, l'enjeu est de mettre progressivement en adéquation le périmètre des délégations régionales du CNRS avec celui des COMUE afin de simplifier les relations du CNRS avec ses partenaires universitaires et de favoriser le développement de projets scientifiques et de valorisation de la recherche. Par conséquent, le périmètre des unités gérées par Paris-Villejuif passera de six COMUE partenaires à deux, en quelques années, par le biais de transferts d'unités entre délégations franciliennes s'échelonnant de 2013 à 2019. La fusion des deux délégations régionales permettra également de substantielles économies : optimisation des moyens disponibles grâce à une organisation renouvelée des fonctions support et optimisation du patrimoine immobilier grâce aux économies de loyer pour les locaux de Thiais à compter de 2016 ;

- la création d'un service mutualisé entre délégations régionales d'Ile-de-France : le projet de délégation Paris-Villejuif comprend un autre volet important avec la création d'un service visant à mutualiser certaines activités relevant des délégations régionales d'Ile-de-France. Ce nouveau service est intégré à la délégation Paris-Villejuif et comprend quatre pôles : formation continue, achats, informatique, patrimoine et logistique. Les équipes des quatre pôles sont mises en place par des mobilités internes au CNRS. Les activités du service mutualisé commencent à l'automne 2015 dans les domaines de la formation continue et de l'achat et s'étendront progressivement à l'informatique et au patrimoine en 2016 ;

- la démarche d'amélioration continue (DAC) : elle part de l'idée que les organisations peuvent s'améliorer « de l'intérieur » grâce à une réflexion collective sur leurs activités. Concrètement, il s'agit de décloisonner, de faire évoluer les organisations, d'harmoniser les méthodes de travail, de fluidifier les échanges interservices. C'est une méthode très concrète qui part du « terrain » pour optimiser les ressources en travaillant sur les processus internes. Dans un contexte où l'emploi est contraint, la DAC permet, en impliquant tous les collaborateurs concernés, d'identifier des doublons. Une prise de recul par rapport au quotidien fait émerger de nouvelles idées qui vont contribuer à améliorer un processus et, surtout, à le simplifier tout en maîtrisant mieux les risques.

3. Et conduisent à des impasses budgétaires assumées

Les organismes de recherche sont sous la tutelle d'un ou de deux ministères avec lesquels ils signent un contrat pluriannuel de cinq ans appelé contrat d'objectifs et de performance (COP). Ces contrats fournissent le cadre de cohérence des activités des établissements sur le moyen terme et sont construits autour d'un nombre de grands objectifs structurants identifiés.

Plusieurs organismes de recherche indiquent que leurs dotations leur permettent difficilement de conduire les missions dont ils sont chargés statutairement dans la mesure où leur financement dépend en grande partie du succès de leurs réponses aux appels à projet tant au niveau national qu'au niveau européen.

Si le directeur général de la recherche et de l'innovation et le directeur de cabinet de M. Thierry Mandon se félicitent de la stabilité des crédits, ils reconnaissent cependant l'existence d'impasses budgétaires, notamment au niveau des contrats de plan État-régions ou encore s'agissant des engagements internationaux. Toutefois, ils estiment que le montant et les risques réels de ces impasses sont maîtrisés dans la mesure où le total des impasses reste inférieure aux sommes résultant du taux de mise en réserve (sans compter le temps de mise en oeuvre...).

Lors de son audition, l'administrateur général du CEA a estimé que, compte tenu de son budget, cet organisme rencontrait des difficultés pour supporter intégralement les coûts liés à la mise aux normes des infrastructures de recherche et développement liées au nucléaire et à certains très grandes infrastructures de recherche concernant des projets internationaux de recherche telles que l'ESS37(*), le réacteur de recherche Jules Horowitz ou encore le projet de réacteur de quatrième génération ASTRID.

Par ailleurs, le CEA a fait remarquer que l'action 15 du programme 190 visait à financer les coûts liés au démantèlement des installations nucléaires, évalués à plus de 700 millions d'euros par an. Seuls 419 millions d'euros étaient crédités dans le projet de loi de finances pour 2016. Pour le solde, soit 321 millions d'euros, le CEA a décidé de vendre des titres AREVA afin de faire face à ses engagements.

Lors de l'examen des crédits du budget de la recherche par l'Assemblée nationale, le gouvernement a déposé un amendement visant à créditer le programme 190, de 321 millions d'euros afin de financer le programme de démantèlement des anciennes centrales nucléaires en 2016.

L'administrateur général du CEA en a conclu que cette manne financière bienvenue permettrait au CEA d'utiliser le produit de la vente des titres AREVA pour financer les impasses budgétaires liées aux surcoûts d'investissement. On peut néanmoins s'interroger sur la pertinence de cette stratégie qui consiste à financer des investissements par la vente d'actions.


* 33 Après la minoration des crédits en deuxième lecture.

* 34 L'ESRF (European Synchrotron Radiation Facility) gère et exploite une source de rayonnement X à haute énergie qui permet d'étudier une grande gamme de matériaux. L'ESRF est une société civile de droit français.

* 35 L'ILL (Institut Laue-Langevin) gère et exploite un réacteur à haut flux reconnu comme la meilleure source de neutrons pour l'étude de la matière au niveau mondial. L'ILL est une société française à actionnariat international, créée par convention internationale de janvier 1967 entre l'Allemagne et la France. L'adhésion britannique date de 1974.

* 36 Il s'agit des chiffres du budget prévisionnel pour 2015 qui comprend à la fois les personnels financés en tout ou partie sur subvention de l'État et les personnels financés exclusivement sur ressources propres.

* 37 L'European Spallation Source sera la source de spallation la plus puissante du monde et produira les premiers neutrons à l'horizon 2020 en Suède.