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Projet de loi de finances pour 2016 : Protection des droits et libertés

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Protection des droits et libertés ( avis - première lecture )

B. GRANDES LIGNES DU BUDGET 2016 DU PROGRAMME 308

1. Évolution des crédits

Une lecture globale des crédits demandés en 2016 pour la protection des droits et libertés fait apparaître une baisse de 0,74 % en autorisations d'engagement et une hausse de 4,59 % en crédits de paiement par rapport aux crédits votés pour 2015.

Évolution des crédits en 2016 par rapport à la loi de finances pour 2015

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement en €

Crédits de paiement en €

 

 

Ouvertes

en LFI
pour 2015

Demandées
pour 2016

Évolution
en %

Ouverts en LFI
pour 2015

Demandés
pour 2016

Évolution
en %

02

CNIL

22 907 204

17 525 492

- 23,49 %

18 817 431

19 423 268

3,22 %

03

CSA

37 792 612

37 791 324

- 0,003 %

37 792 612

37 791 324

- 0,003 %

05

CGLPL

4 763 591

5 185 513

8,86 %

4 903 550

5 265 283

7,38 %

06

Autres autorités

indépendantes

3 304 119

3 094 796

- 6,33 %

3 304 119

3 094 796

- 6,33 %

 

CADA

 

1 169 912

   

1 169 912

 

 

CCNE

 

800 732

   

800 732

 

 

CNCDH

 

1 124 152

   

1 124 152

 

07

Sécurité et protection

des libertés

785 258

2 436 070

210 %

785 258

2 436 070

210 %

 

CNCIS/CNCTR

579 979

2 220 529

282,86 %

579 979

2 220 529

282,86 %

 

CCSDN

205 279

215 541

5 %

205 279

215 541

5 %

09

Défenseur des droits

25 189 765

26 589 903

5,56 %

29 078 787

30 285 648

4,15 %

10

HATVP

3 121 209

4 015 625

28,65 %

3 621 209

4 015 625

10,89 %

11

ARDP

 

503 000

   

503 000

 

 

Total

97 863 758

97 141 723

- 0,74 %

98 302 966

102 815 014

4,59 %

Source : PAP de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
annexé au projet de loi de finances pour 2016

Cette première lecture doit être affinée dans la mesure où le périmètre du programme 308 évolue en 2016 avec l'arrivée de l'ARDP, dotée d'un budget de 503 000 €.

À périmètre constant, la baisse en autorisations d'engagement est de 1,25 % tandis que les crédits de paiement progressent de 4,08 %.

Cependant, une analyse plus fine, autorité par autorité, fait apparaître des évolutions très contrastées. Ainsi, le budget de la CNCTR, un des plus modestes en 2015, augmente de 283 %. Celui de la HATVP progresse de 29 % en autorisations d'engagement et de 11 % en crédits de paiement.

Le CGLPL présente lui aussi un budget pour 2016 en hausse de 8,86 % (autorisations d'engagement) et 7,38 % (crédits de paiement).

Le budget 2016 de la CNIL diminue en autorisations de paiement (- 23,49 %) et progresse en crédits de paiement (+ 3,22 %).

A contrario, le budget de l'action 06 « autres autorités indépendantes » qui regroupe la CADA, le CCNE et la CNCDH, diminue globalement de 6,33 %. Mais faute de ventilation des dotations pour 2015 par autorité, il n'est pas possible de déterminer la répartition de l'effort budgétaire demandé.

Le budget le plus important du programme 308, celui du CSA, est quasi identique en 2016, à hauteur de 37 791 324 €.

Un autre indicateur permettant de mesurer l'évolution des autorités administratives indépendantes réside dans l'attribution des emplois alloués à chacune d'entre elles.

2. Évolution des emplois

Les autorités administratives indépendantes sont soumises au plafond d'emplois qui se décompose de la manière suivante :

Évolution du plafond d'emplois
(exprimé en équivalent temps plein travaillé, (ETPT))

 

Plafond PLF 2015

Plafond PLF 2016

Évolution

Commission nationale de l'informatique et des libertés

189

195

+ 6

Contrôleur général des lieux de privation de liberté

31

33

+ 2

CADA

13

13

0

CCNE

5

5

0

CNCDH

7

7

0

CNCIS/CNCTR

6

15

+ 9

CCSDN

1

1

0

Défenseur des droits

226

226

0

Haute autorité pour la transparence de la vie publique

30

34

+ 4

Total

508

529

+ 21

Source : PAP de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
annexé au projet de loi de finances pour 2016

Cette augmentation du plafond d'emplois en 2016 doit cependant être nuancée. En effet, 10 de ces 21 ETPT supplémentaires (3 pour la CNIL, 2 pour le CGLPL et 5 pour la CNCTR) sont des créations de postes au titre de l'extension en année pleine du schéma d'emplois de 2015, postes qui s'étaient révélés nécessaires en cours d'année.

Les créations nettes de postes au titre de l'année 2016 s'élèvent à 11 ETPT.

L'ARDP, nouvellement intégrée au programme 308, ne figure pas dans ce tableau car elle n'a recours qu'à des collaborateurs qui sont hors plafond d'emplois (source : bleu budgétaire).

Le CSA, devenu autorité publique indépendante par la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013, bénéficie désormais d'une dotation globale répartie par lui entre les dépenses de fonctionnement, de personnel et d'investissement.

Le point de savoir si le CSA reste soumis à un plafond d'autorisation d'emplois ne trouve toutefois pas de réponse claire. À sa question n° 20 relative à l'évolution générale des emplois, votre rapporteur a obtenu la réponse suivante : « La rémunération des agents du Conseil est désormais englobée dans la subvention qui lui est versée et ses effectifs ne figurent plus sous plafond d'emplois du programme ».

Au contraire, le rapport 2016 sur les autorités administratives indépendantes (jaune budgétaire) mentionne que le CSA est soumis à un plafond d'autorisation d'emplois de 284 ETPT (plafond qui ne figure pas dans la ventilation des emplois du programme 308), identique en 2016 à celui de 2015.

Les plus fortes hausses de personnel bénéficient à la CNCTR et à la HATVP. La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, créée par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, prend la suite de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité dont les missions s'étaient élargies au 1er janvier 2015, avant que n'entre en vigueur la loi sur le renseignement.

La Haute autorité pour la transparence de la vie publique, pour sa part, s'est vu attribuer en 2014 un plafond d'emplois qui s'est rapidement révélé insuffisant, nécessitant un réajustement en 2015 et en 2016.

Ces plafonds d'emplois pourraient être amenés à évoluer en cours d'année 2016, afin de tenir compte des besoins des autorités administratives.

M. Francis Delon, président de la CNCTR depuis le 3 octobre 2015, a estimé, lors de son audition par votre rapporteur, que la Commission se situait « au début de la montée en charge ». Il fait le constat d'un « travail à flux tendu avec des moyens réduits qui doivent être augmentés ». Il se réserve la faculté de solliciter des moyens humains supplémentaires après plusieurs mois d'activité, lorsque la CNCTR exercera toutes les compétences qui lui sont dévolues.

La Commission consultative du secret de la défense nationale a évoqué aux cours des auditions de votre rapporteur sa situation particulière en matière d'emplois qui suscite des interrogations. En effet, cette commission, dont le plafond d'emplois est d'un ETPT, bénéficie du concours de cinq autres agents mis à sa disposition par les ministères de l'intérieur et de la défense.

Ce dispositif de mise à disposition, propre à cette autorité administrative, a pour conséquence de « fausser » le budget de la CCSDN tel qu'il apparaît dans le programme. Il a également pour grave inconvénient d'imposer à la CCSDN des agents, lui retirant toute liberté de recrutement, situation qu'elle juge, à juste titre, incompatible avec son statut d'autorité administrative indépendante.

La CCSDN a précisé à votre rapporteur avoir sollicité pour 2016 un mouvement d'emplois auquel le Secrétariat général du Gouvernement n'a pas répondu favorablement.

Votre rapporteur souhaite fermement que ce mouvement d'emplois s'opère en 2016, afin d'assurer à la CCSDN toute l'indépendance qui doit s'attacher à ses fonctions fondamentales, sans qu'aucun soupçon de « manipulation » ne puisse les entacher.