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Projet de loi de finances pour 2016 : Protection des droits et libertés

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Protection des droits et libertés ( avis - première lecture )

II. AUGMENTATION DES CRÉDITS ALLOUÉS AUX AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES : UN PROCESSUS INÉLUCTABLE ?

Le constat est fait chaque année d'une augmentation de la dotation allouée aux autorités administratives indépendantes du programme 308.

Les crédits de paiement s'élevaient à 91,7 millions d'euros pour 2013, 94,48 millions d'euros pour 2014, 98,3 millions d'euros pour 2015. En loi de finances pour 2016, la dotation demandée s'élève à 102,81 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté, lors de sa séance du 5 novembre 2015, un amendement du Gouvernement venant abonder à hauteur de 750 000 € le titre 2 (dépenses de personnel) du budget de la CNCTR ; en effet, la maquette initiale, élaborée avant l'entrée en vigueur du décret du 29  septembre 2015 relatif à l'organisation administrative et financière de la CNCTR, ne tenait pas compte des rémunérations accordées aux quatre membres du collège se consacrant à temps plein à l'activité de la Commission.

Il convient dès lors de s'interroger sur les raisons de ce phénomène d'accroissement des crédits.

A. UNE EXPANSION DES AAI

Dans son rapport en date du 28 octobre 2015, la commission d'enquête sénatoriale sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des AAI, affirme son souhait de « canaliser la prolifération des AAI pour mieux les contrôler ».

Ces autorités ont vu au fil des années leur nombre augmenter ainsi que leurs missions se développer.

1. De nouvelles AAI créées

La commission d'enquête sénatoriale énumère 42 autorités administratives indépendantes créées, tous secteurs confondus, depuis 1978, année de mise en place de la première d'entre elles, la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

S'agissant du secteur plus restreint du programme 308, relatif à la protection des droits et libertés qui fut créé par la loi de finances pour 2009, on peut y noter l'arrivée ces dernières années de plusieurs autorités. La Haute autorité pour la transparence de la vie publique est issue de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

L'Autorité de régulation de la distribution de la presse, créée en 2011, est qualifiée d'AAI par la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, quant à lui, a été institué peu avant la création de ce nouveau programme 308, par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007.

Chaque création d'une autorité s'accompagne bien évidemment de l'allocation de moyens financiers pour réaliser les missions que la loi lui confie, ce qui mécaniquement entraîne une augmentation de l'enveloppe du programme, malgré les efforts de rationalisation réalisés par ailleurs.

2. De nouvelles missions confiées aux AAI existantes

Régulièrement, le législateur étend les compétences dévolues aux AAI qu'il a créées antérieurement, ce qui s'accompagne d'une augmentation des moyens humains et matériels des autorités concernées.

EVOLUTIONS LEGISLATIVES ELARGISSANT LES MISSIONS DES AAI

Loi n° 2014-528 du 26 mai 2014 confiant au Contrôleur général des lieux de privation de liberté le contrôle de l'exécution par l'administration des mesures d'éloignement prononcées à l'encontre d'étrangers jusqu'à leur remise aux autorités de l'État de destination et lui accordant un droit de visite sur site des personnes privées de liberté l'ayant saisi.

Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire instaurant une procédure administrative de géolocalisation en temps réel après avis préalable de la CNCIS puis de la CNCTR. La loi étend l'accès aux données de connexion à l'ensemble des services de renseignement pour des finalités élargies, sur lequel l'autorité exerce un contrôle a posteriori.

Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement élargissant la possibilité de recourir aux techniques de recueil de renseignement et facilitant la saisine du Conseil d'État par la CNCTR.

Loi adoptée à l'Assemblée nationale et au Sénat le 5 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales en confiant le contrôle à la CNCTR (saisine du Conseil constitutionnel le 12 novembre 2015).

Loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme confiant à une personnalité qualifiée, désignée au sein de la CNIL, le soin de contrôler les demandes de retrait de contenus sur internet provocant à des actes terroristes ou en faisant l'apologie, ou de représentation de mineurs à caractère pornographique.

Ces nouvelles missions peuvent se révéler coûteuses. C'est le cas du contrôle des mesures d'éloignement d'étrangers décidées dans des délais très brefs pour lequel le Contrôleur général des lieux de privation de liberté met en place deux équipes de contrôleurs dont l'une effectue le voyage avec l'étranger jusqu'au pays de destination. Ces contrôles engendrent d'importants frais de transport, les billets étant achetés à la dernière minute au tarif le plus élevé. C'est la raison pour laquelle cette nouvelle compétence n'a été exercée qu'à 5 ou 6 reprises.

La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement doit faire face à un accroissement mais aussi une diversification de ses activités. Ses nouvelles compétences qui lui permettent de saisir le Conseil d'État en cas de désaccord avec le Gouvernement rendent indispensable l'embauche d'un juriste au sein de la Commission. Par ailleurs, des frais de mise en place de réseaux sécurisés, notamment téléphoniques, qui n'ont pas été budgétés pour 2016, seront à prévoir.

De nouvelles lois étendant les missions de la HATVP pourraient également être votées dans les mois à venir. Les projets de loi relatifs à la déontologie des fonctionnaires et à la justice du XXIème siècle, ainsi que le projet de loi organique relatif à l'indépendance et à l'impartialité des magistrats prévoient de soumettre environ 4 200 personnes supplémentaires à l'obligation de déclaration de situation patrimoniale qui concerne d'ores et déjà 10 000 déclarants environ.

Une telle extension des missions, si elle était adoptée par le Parlement, conduirait la HATVP à solliciter en cours de gestion des moyens supplémentaires, et ce d'autant qu'elle commence seulement à traiter un stock de déclarations toujours en attente.

3. De nouveaux projets développés par les AAI

Les autorités administratives indépendantes sont également amenées, en dehors de toute évolution législative, à demander le financement de projets entrant dans le champ de leurs missions ou permettant d'en faciliter l'exécution.

Ainsi, la CNIL a obtenu pour 2016 une enveloppe de 100 000 € « afin de finaliser les différents projets entrepris dans le cadre de l'adoption de son schéma directeur des systèmes d'information » (source : bleu budgétaire).

Cette autorité, qui fait face à un accroissement des différentes activités qui lui sont dévolues (600 appels par jour ; 6 000 plaintes par an, en hausse de 25 % en 2015), rationalise ses moyens grâce aux nouvelles technologies : développement de la plainte en ligne ; meilleur accompagnement du public grâce à un onglet questions-réponses sur son site internet (1 000 interrogations par jour depuis sa création en juillet 2015).

Toutefois, les arbitrages financiers ne sont pas toujours favorables aux AAI. Le Défenseur des droits, engagé dans une démarche volontariste de développement de l'accès aux droits pour tous, regrette de ne pas avoir obtenu le financement des actions envisagées par lui en 2016.

Il souhaitait obtenir le budget nécessaire au développement de sa plateforme de lutte contre le racisme, au déploiement de jeunes ambassadeurs pour les droits de l'enfant, au développement du service civique par le recrutement de jeunes, enfin au renforcement du réseau de délégués sur le terrain (qui traitent actuellement 80 % des dossiers et contribuent à éviter de nombreux contentieux).

Ces actions, chiffrées à hauteur de 1,495 million d'euros, ne sont pas financées par le projet de loi de finances pour 2016. En effet, l'augmentation des crédits de paiement pour 2016 à hauteur de 1,21 million d'euros permettra d'augmenter l'enveloppe de la masse salariale (547 531 € en titre 2) qui avait été calculée à un niveau moyen trop bas pour permettre le recrutement de personnel qualifié et couvrira les dépenses exceptionnelles (709 330 € en titre 3) liées à l'emménagement en 2016 sur le site de Fontenoy (frais de déménagement, remise en état des locaux actuels, frais d'installation sur le nouveau site).