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Projet de loi de finances pour 2016 : Protection des droits et libertés

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Protection des droits et libertés ( avis - première lecture )

B. DES BUDGETS QUI N'ECHAPPENT PAS À TOUT CONTRÔLE

Les autorités administratives du programme 308, tout en étant indépendantes, n'en sont pas moins soumises à un contrôle en matière budgétaire.

Leur activité est tout d'abord examinée au moyen d'indicateurs dans un souci d' « affirmation de démarches de performance conduites par chacune des AAI » (source : bleu budgétaire).

En outre, le Secrétariat général du Gouvernement, responsable du programme 308, favorise une démarche de mutualisation aux fins de réaliser des économies budgétaires.

1. Les indicateurs de performance, instrument de mesure de l'activité des AAI

Il pourrait sembler contradictoire de soumettre des autorités administratives indépendantes, de surcroît ayant pour finalité la protection des droits et libertés, à la mesure de leurs performances et à la quantification des missions réalisées par celles-ci.

Cependant, aucune des autorités administratives indépendantes entendues par votre rapporteur n'a émis de réserve sur l'utilisation de cet outil.

Le nombre d'indicateurs figurant dans le projet de loi de finances 2016 est le même qu'en 2015. Toutes les AAI disposent d'un dispositif de performance qui leur permet de comparer, année après année, le nombre de dossiers traités par agent, le délai de traitement des demandes, le nombre de lieux contrôlés ou encore l'efficience de la gestion immobilière.

Selon le bleu budgétaire de la mission, « le libellé des objectifs, volontairement large, offre une grande transversalité au programme ».

Ces objectifs, au nombre de cinq, sont les suivants :

- Objectif 1 - Défendre et protéger efficacement les droits et les libertés ;

- Objectif 2 - Éclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue ;

- Objectif 3 - Renforcer l'efficacité de la régulation du secteur audiovisuel au profit des auditeurs et des téléspectateurs ;

- Objectif 4 - Accompagner les professionnels dans leur démarche de conformité à la loi ;

- Objectif 5 - Optimiser la gestion des fonctions support.

La direction du budget s'est engagée à l'occasion du budget triennal 2015-2017 dans une rénovation de la démarche de performance avec pour objectif une réduction du nombre des objectifs et indicateurs.

Toutefois, cet objectif n'a pas été atteint concernant la mission « direction de l'action du Gouvernement » qui comprend le programme 308.

On peut toutefois s'interroger sur l'intérêt de cette démarche de réduction des indicateurs s'agissant d'autorités aux missions si diverses.

Questionnée sur l'utilisation qui est faite des indicateurs, la direction du budget estime difficile de faire un lien entre les valeurs des indicateurs de performance et les dotations budgétaires allouées aux AAI, ces dotations étant « plutôt décidées en fonction des besoins de fonctionnement retracés dans le volet JPE (justification au premier euro) » du projet annuel de loi de finances.

Ces valeurs n'en constituent pas moins un élément d'information très utile pour quantifier l'activité des AAI année après année et de mieux en appréhender la teneur.

2. Poursuite de la mutualisation

La mutualisation des moyens alloués aux AAI est la conséquence du processus de modernisation de l'action publique engagé depuis plusieurs années.

Elle constitue l'objectif n° 5 « optimiser la gestion des fonctions support » assigné aux AAI. Cet objectif se décline en quatre indicateurs relatifs à l'efficience bureautique, à la gestion immobilière, à la gestion des ressources humaines et enfin à la part des bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987.

La DSAF, direction des services administratifs et financiers du Premier ministre, fournit un appui complet aux plus petites AAI, de l'informatique au gardiennage. Les autorités plus importantes bénéficient de la mutualisation de certains services seulement (achats, téléphonie, informatique etc.). Les services du Premier ministre assurent la paie des personnels des AAI qui en conservent la gestion, à l'exception de la CNCDH qui délègue également cette gestion (source : audition le 4 juin 2015 de M. Marc Guillaume par la commission d'enquête sénatoriale sur les AAI).

Cette volonté de partager les fonctions dites « support » se concrétise de manière variable selon les autorités administratives. Certaines d'entre elles (CADA, CNCTR, CCSDN) occupent des locaux mis à leur disposition par les services du Premier ministre qui en assurent la gestion.

Cette mutualisation a vocation à s'accentuer et prendre tout son sens grâce au regroupement de certaines AAI du programme 308 et de services du Premier ministre sur le site Ségur-Fontenoy, dans le cadre de l'opération immobilière décidée en 2009.

Le bail civil en état de futur achèvement a été signé le 23 mai 2014 ; le permis de construire, déposé le 23 mai 2014, est devenu définitif le 22 février 2015. Les travaux, qui ont débuté début 2015, devraient permettre la livraison du bâtiment Fontenoy le 30 juin 2016 et celle du bâtiment Ségur le 31 août 2017.

La CNIL et le Défenseur des droits y emménageront en septembre 2016, suivis en octobre-novembre 2017 des autres AAI devant les rejoindre (CADA, CCNE, CNCDH).

Plusieurs autorités administratives indépendantes ne sont pas concernées par ce déménagement, pour des raisons diverses : le CSA, en raison de sa taille importante ; le CGLPL qui bénéficie d'un loyer « modéré » ; la CNCTR, pour des raisons de sécurité ; l'ARDP, en raison de sa petite taille.

Ce regroupement permettra de résilier des baux privés d'un montant élevé et de soumettre les AAI concernées au ratio de 10,5 m2 par agent préconisé par France domaine, service de la direction générale des finances publiques représentant l'État propriétaire.

Les services du Premier ministre souhaitent également donner un nouvel élan au mouvement de mutualisation des fonctions support engagé depuis 2012. Cette mutualisation concernera des aspects divers tels qu'un service de documentation commun, des services logistiques mutualisés, le recours aux marchés ministériels (auxquels plusieurs AAI adhèrent d'ores et déjà). Toutefois, cette démarche ne saurait porter atteinte à l'indépendance des autorités administratives qui doivent conserver la maîtrise de leurs systèmes informatiques et de leurs archives.

La Cour des Comptes, lors de son contrôle de 2013 ayant donné lieu à un rapport du mois de mai de cette même année, a appuyé cette démarche de mutualisation et préconisé le renforcement des prérogatives de la DSAF. Elle note également que sa préconisation de 2011 de supprimer les centres de services spécifiques aux AAI a été prise en compte par l'ensemble des autorités administratives du programme 308, à l'exception des trois plus importantes à savoir la CNIL, le CSA et le Défenseur des droits.

Il faut relever que les bénéfices qui découleront de l'opération Ségur-Fontenoy ne seront pas immédiatement visibles et qu'il faudra attendre plusieurs années avant d'en voir les répercussions sur le plan budgétaire.

Dans un premier temps, ce projet de regroupement entraînera même un coût supplémentaire dans la mesure où il a fallu renouveler les baux privés de la CNIL et du Défenseur des droits jusqu'en 2016, que des frais de remise en état de l'immeuble occupé par le Défenseur des droits ont été provisionnés (200 000 €), de même que des doubles loyers en fonction des dates de fin des baux.

Pour accélérer et accentuer ces économies à venir, votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de fusionner certaines autorités administratives indépendantes.