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Projet de loi pour une République numérique

5 avril 2016 : République numérique ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 23 TER - Déclaration automatique sécurisée par les plateformes en ligne des revenus de leurs utilisateurs

. Commentaire : le présent article vise à instaurer un régime de déclaration automatique des revenus gagnés par les particuliers sur des plateformes en ligne.

I. LE DROIT EXISTANT

Les plateformes en ligne mettent en relation des particuliers ou des professionnels en vue de la vente ou du partage d'un bien (une voiture, un logement, une perceuse etc.) ou de la fourniture d'un service (transport, comptabilité, cuisine, bricolage etc.). Il s'agit aujourd'hui d'une réalité économique importante, partagée par des millions d'utilisateurs.

En théorie, les revenus tirés par les utilisateurs de leurs activités sur ces plateformes sont imposés et déclarés dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire au premier euro. Ils relèvent le plus souvent de l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), mais aussi de l'impôt sur les sociétés dans le cas d'une société présente sur une plateforme.

En pratique, toutefois, les revenus en question sont rarement déclarés, rarement contrôlés, et in fine rarement imposés. L'administration fiscale dispose de moyens de contrôle inadaptés à l'économie numérique, et les particuliers - qui sont souvent de bonne foi et cherchent simplement à « arrondir leurs fins de mois » - ne disposent d'aucun moyen simple pour s'acquitter de leurs obligations. Cette situation est à l'origine d'une perte de recettes fiscales pour l'État, et aussi d'une concurrence déloyale du fait de la présence sur les plateformes de « faux particuliers », qui exercent en réalité une véritable activité commerciale.

De plus amples développements sont consacrés à ce sujet dans le rapport sur la fiscalité de l'économie collaborative fait par le groupe de travail de la commission des finances sur le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique5(*), dont est membre votre rapporteur.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé vise à instituer, pour les plateformes en ligne, une obligation de déclaration automatique sécurisée (DAS) des revenus de leurs utilisateurs à l'administration fiscale, afin d'alimenter la déclaration pré-remplie des contribuables. Il incomberait ensuite à l'administration fiscale de calculer l'impôt dû en fonction des règles applicables à chaque catégorie de revenu.

Plus précisément, le présent article prévoit :

le champ des informations transmises : l'identité de la personne physique ou de la personne morale inscrite sur la plateforme, son adresse électronique, son statut sur la plateforme (particulier ou professionnel), le montant total des revenus bruts perçus au cours de l'année civile au titre de ses activités sur la plateformes ou versés par l'intermédiaire de celle-ci, la catégorie à laquelle se rattachent ces revenus, ainsi que toute autre information définie par décret, à titre facultatif ou obligatoire ;

les modalités de la transmission : celle-ci aurait lieu une fois par an, par voie électronique et de manière sécurisée. Chaque utilisateur de la plateforme recevrait une copie des informations le concernant ;

les plateformes en ligne concernées, c'est-à-dire toutes les plateformes au sens de l'article 22 du présent projet de loi qui les définit pour la première fois, qu'elles soient établies en France ou à l'étranger, et quel que soit leur secteur d'activité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé reprend l'une des propositions du groupe de travail de la commission des finances du Sénat sur le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique, dans son rapport de septembre 2015 intitulé « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace ». La déclaration automatique sécurisée avait été adoptée par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 20166(*), mais supprimée par l'Assemblée nationale.

Elle a toutefois été reprise dans la proposition n° 14 du rapport sur l'économie collaborative remis par notre collègue député Pascal Terrasse au Premier ministre en février 2016 : « s'engager avec les plateformes dans une démarche d'automatisation des procédures fiscales et sociales ».

Il importe qu'un tel système ait une portée générale, et non sectorielle : il ne s'agit pas de régler ponctuellement les distorsions fiscales qui touchent tel ou tel secteur (le logement, le transport etc.), mais bien de mettre en place un nouveau système de collecte de l'impôt, adapté aux spécificités de l'économie numérique qui gagne chaque jour un peu plus d'importance. À cet égard, la révolution numérique n'est peut-être pas seulement une menace pour nos systèmes fiscaux, mais aussi une formidable chance, pour peu que les États soient capables de se saisir des possibilités qu'elle ouvre.

Le système proposé présente plusieurs avantages.

D'une part, il est fiable et sécurisé, puisqu'il s'appuie sur les véritables acteurs « solides » de l'écosystème numérique, c'est-à-dire les plateformes elles-mêmes. Celles-ci ont en effet l'avantage, pour beaucoup, de connaître en direct et à l'euro près le revenu de chacun de leurs utilisateurs. Le système proposé se fonde sur le précédent récent de la collecte de la taxe de séjour mise en place à Paris par Airbnb depuis le 1er octobre 2015.

D'autre part, le système est simple, transparent et peu invasif pour le contribuable. Les utilisateurs des sites de partage n'auront aucune démarche à accomplir au-delà de l'acceptation des conditions d'utilisation de la plateforme, qui mentionneront la déclaration automatique sécurisée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 37 A (Art. L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales) - Éligibilité des dépenses d'investissement en matière d'infrastructures de réseaux de téléphonie mobile au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

. Commentaire : le présent article7(*) prévoit de prolonger l'éligibilité au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) de certaines dépenses d'investissement réalisées sous maîtrise d'ouvrage publique par les collectivités territoriales en matière d'infrastructures passives de réseaux de téléphonie mobile.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE POLITIQUE DE SOUTIEN À LA COUVERTURE MOBILE SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE FRANÇAIS QUI DATE DU DÉBUT DES ANNÉES 2000

En 2001, un comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT)8(*) a été dédié à la « Société de l'information pour tous » ; un des objectifs était alors d' « assurer un déploiement équilibré des réseaux d'information et de communication sur tout le territoire, en particulier dans les zones défavorisées, les moins développées économiquement ou les moins peuplées9(*) ».

Un soutien public à l'investissement des collectivités locales et des opérateurs de téléphonie devait permettre de faire en sorte que « les 1 480 centres de village qui ne sont aujourd'hui couverts par aucun réseau de télécommunications mobiles bénéficient de cette technologie 10(*)».

Suite à la signature, le 15 juillet 2003, de la convention nationale de mise en oeuvre du plan d'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile, le CIADT du 3 septembre 2003, consacré spécifiquement aux territoires ruraux, recommandait d'utiliser le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) comme outil de soutien aux collectivités territoriales déployant des infrastructures dites « passives » afin de couvrir les « zones blanches ».

Extrait du compte-rendu du CIADT du 3 septembre 2003

Une convention nationale de mise en oeuvre du plan d'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile a été signée le 15 juillet dernier associant l'État, les acteurs institutionnels et les opérateurs.

Cette convention précise que les zones blanches seront couvertes majoritairement selon la technique de l'itinérance locale. Les opérateurs s'engagent à réaliser des tests techniques d'ici novembre et à rendre l'itinérance opérationnelle fin 2003.

Dans la première phase de déploiement (1250 sites), les collectivités territoriales mettent des infrastructures passives (pylônes, « points hauts »...) à disposition des opérateurs qui s'engagent à équiper des infrastructures radio et de transmission nécessaires. Les opérateurs prennent en charge la maintenance des sites neufs et contribuent à la maintenance des sites existants. Si l'exploitation de ces infrastructures était génératrice de recettes nettes, les opérateurs seraient redevables d'un loyer correspondant au montant de ces recettes.

Une seconde phase, s'appuyant sur les mêmes caractéristiques techniques, suivra (...).

Pour simplifier la mise en oeuvre budgétaire de ces dispositifs par les collectivités locales qui en assureront la maîtrise d'ouvrage, le CIADT décide de prendre les mesures nécessaires afin de rendre éligibles au fond de compensation de la TVA (FCTVA), à titre dérogatoire, les investissements réalisés, sous maîtrise d'ouvrage publique, par les collectivités territoriales sur la période 2004-2005 au titre de leur participation au plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile.

B. DÈS 2003, LE RECOURS À UN OUTIL SPÉCIFIQUE : LE FCTVA

Cette préconisation du CIADT a été mise en oeuvre suite à une initiative du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2003.

1. Le fonctionnement du FCTVA

Créé en 1978, le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) vise, selon l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) à « permettre progressivement le remboursement intégral de la taxe sur la valeur ajoutée acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d'investissement11(*) ».

Les collectivités territoriales, comme tout consommateur final, ne sont pas assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et en supportent donc la charge. Toutefois, le FCTVA permet de compenser, de manière forfaitaire, la TVA supportée par les collectivités territoriales et leurs groupements, pour ce qui concerne leurs dépenses d'investissement.

L'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales fixe le taux de compensation forfaitaire appliqué aux dépenses éligibles ; il est de 16,404 % pour les dépenses réalisées depuis le 1er janvier 2015.

L'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que « les immobilisations cédées ou mises à disposition au profit d'un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ne peuvent donner lieu à une attribution dudit fonds ».

Par conséquent, les opérations réalisées sous maîtrise d'ouvrage publique ne sont pas éligibles au FCTVA.

2. L'introduction, en 2003, d'un régime dérogatoire pour assurer la couverture du territoire en téléphonie mobile

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2003, à l'initiative de notre collègue Bruno Sido, le Sénat a adopté une disposition prévoyant que, par dérogation, « les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre de leurs dépenses d'investissement réalisées sur la période 2003-2005, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile ».

Il s'agissait donc d'aider les collectivités territoriales qui souhaitaient construire des pylônes afin d'assurer une couverture complète du territoire français en matière de téléphonie mobile.

Comme l'indiquait alors notre collègue Bruno Sido, « à défaut d'une telle mesure, il y aurait deux types de pylônes : des pylônes construits hors taxes, puisque les entreprises récupèrent la TVA, dans les zones dites riches, et les pylônes toutes taxes comprises dans les zones pauvres ou les zones blanches12(*) ».

Ce dispositif a été élargi à l'accès à Internet13(*) et a été régulièrement reconduit jusqu'en 2014, date à laquelle il s'est éteint.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement vise à prolonger ce régime dérogatoire du FCTVA en matière de téléphonie mobile pour les dépenses réalisées entre 2015 à 2022 : ainsi, bénéficieraient d'une attribution au titre du FCTVA les « dépenses réalisées, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant [le] patrimoine [des collectivités territoriales] dans le cadre du plan d'action relatif à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile ».

Selon le Gouvernement, le coût de cette mesure serait de l'ordre de 5 à 10 millions d'euros pour 2016.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif existant jusqu'en 2014 en matière de téléphonie mobile et d'accès à Internet a été transposé au nouveau plan de déploiement de l'Internet à haut débit : suite à une initiative de votre commission des finances, la loi de finances pour 201614(*) a élargi le bénéfice du FCTVA aux dépenses d'investissement des collectivités territoriales « réalisées sur la période 2015-2022, sous maîtrise d'ouvrage publique, en matière d'infrastructures passives intégrant leur patrimoine dans le cadre du plan "France très haut débit"».

En outre, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Patrick Chaize, prévoyant de prolonger, pour la période 2015-2022, le dispositif qui existait jusqu'en 2014 en matière de téléphonie mobile : dans la mesure où certaines zones peu accessibles et peu denses du territoire ne sont toujours pas couvertes par un réseau mobile, prolonger ce dispositif permet de soutenir l'investissement des collectivités territoriales en la matière.

L'amendement de notre collègue Patrick Chaize avait alors reçu un avis défavorable du Gouvernement et l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition à l'initiative de Valérie Rabault, rapporteure générale - sans débat sur le fond ni justification.

Dans le cadre du présent projet de loi, le Gouvernement a présenté à l'Assemblée nationale un amendement identique à celui de notre collègue Patrick Chaize, adopté contre son avis par le Sénat un mois plus tôt.

Votre commission des finances se félicite que le Gouvernement reprenne une initiative du Sénat, qui permet de continuer à aider les collectivités territoriales qui cherchent à résorber les « zones blanches » en matière de téléphonie mobile.

Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37 D (Art. 39 decies du code général des impôts) - Éligibilité au suramortissement « Macron » des co-investissements dans les réseaux de fibre optique

. Commentaire : le présent article15(*) vise à rendre éligibles au dispositif exceptionnel de suramortissement de 40 % les sommes acquittées au titre d'un cofinancement dans les réseaux de fibre optique.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE SURAMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL DE 40 %

1. Un avantage fiscal pour relancer l'investissement productif

Afin d'encourager l'investissement productif des entreprises, le législateur a institué une série de dispositifs d'amortissement dégressif ou exceptionnel, prévus par le code général des impôts (cf. encadré). Ceux-ci permettent aux entreprises d'augmenter les charges imputables aux bénéfices des exercices concernés, et ainsi de réduire leur impôt. Pour l'État, ces dispositifs se traduisent par un coût de trésorerie, dans la mesure où les charges venant en déduction de l'assiette de l'impôt sont « avancées » ou « anticipées » par rapport aux exercices suivants.

Le dispositif d'amortissement accéléré sur vingt-quatre mois des robots industriels acquis par les PME, mis en place en 201416(*) et prorogé jusqu'au 31 décembre 201617(*), constitue un exemple récent d'une mesure d'incitation sectorielle.

Les dispositifs d'amortissement non linéaire
en faveur de l'investissement

En application de l'article 39 du code général des impôts, le bénéfice net, ou bénéfice imposable, « est établi sous déduction de toutes charges », pour autant qu'elles soient exposées dans l'intérêt de l'entreprise, régulièrement comptabilisées, et qu'elles se traduisent par une diminution nette de l'actif de l'entreprise.

Les investissements réalisés par les entreprises (immobilisations) connaissent une usure dans le temps qui se traduit par une perte de valeur patrimoniale. Cette diminution de l'actif constitue une charge qui vient en déduction du bénéfice imposable : c'est l'amortissement.

L'étalement dans le temps de la perte de valeur de l'investissement initial se traduit dans les modalités de calcul de l'amortissement. Trois grandes modalités sont possibles :

- l'amortissement linéaire, de droit commun, consistant à appliquer une annuité constante sur l'ensemble de la durée normale d'utilisation ;

- l'amortissement dégressif, consistant à appliquer des annuités plus importantes pour les premières années d'utilisation du bien ;

- les amortissements exceptionnels, prévus par des textes législatifs particuliers ou par la doctrine, soit sous la forme d'un amortissement consistant en une dotation supplémentaire la première année, soit sous la forme d'un amortissement accéléré, consistant à prévoir une période d'amortissement plus réduite.

Source : rapport général n° 164 (2015-2016) fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2016, déposé le 19 novembre 2015.

En complément de ces divers régimes, l'article 142 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques18(*), dite « loi Macron », a mis en place un dispositif temporaire d'amortissement exceptionnel au profit de certains types d'investissements réalisés entre le 15 avril 2015 et le 14 avril 2016, codifié à l'article 39 decies du code général des impôts.

Concrètement, ce dispositif, dit de « suramortissement », consiste en une déduction supplémentaire du résultat fiscal d'un montant égal à 40 % de l'investissement réalisé. Cette possibilité est ouverte, pour les biens éligibles, à toutes les entreprises relevant du régime réel d'imposition.

Contrairement aux régimes d'amortissement présentés ci-dessus, le « suramortissement » représente donc un coût net pour l'État, et non un simple coût de trésorerie. Son objectif est de relancer l'investissement productif industriel en octroyant un avantage important mais sur une période limitée.

Lors de sa discussion au Parlement, le coût de la mesure était estimé à 2,5 milliards d'euros sur cinq ans, soit 500 millions d'euros en année pleine. Ces chiffres étaient inchangés dans l'annexe « Voies et moyens » (tome II) au projet de loi de finances pour 2016.

Le Gouvernement aurait décidé de prolonger le suramortissement d'une année, jusqu'au 15 avril 201719(*).

2. Un périmètre récemment élargi, mais qui demeure ciblé sur l'investissement productif

Le suramortissement de 40 % est réservé aux investissements dans les biens d'équipement éligibles à l'amortissement dégressif existant20(*), et qui relèvent de l'une des catégories suivantes :

« 1° matériels et outillages utilisés pour des opérations industrielles de fabrication ou de transformation ;

« 2° matériels de manutention ;

« 3° installations destinées à l'épuration des eaux et à l'assainissement de l'atmosphère ;

« 4° installations productrices de vapeur, de chaleur ou d'énergie, à l'exception des installations utilisées dans le cadre d'une activité de production d'énergie électrique bénéficiant de l'application d'un tarif réglementé d'achat de la production ;

« 5° matériels et outillages utilisés à des opérations de recherche scientifique ou techniques. »

La loi de finances initiale pour 201621(*) a ajouté un 6° à cette liste, rendant éligibles les « éléments de structure, matériels et outillages utilisés à des opérations de transport par câbles et notamment au moyen de remontées mécaniques », quelles que soient leurs modalités d'amortissement, et ceci jusqu'au 31 décembre 2016.

Enfin, la loi de finances rectificative pour 201522(*) a ajouté un 7° à cette liste, afin de éligibles au suramortissement de 40 % « les installations, les équipements, les lignes et câblages des réseaux de communications électroniques en fibre optique ne faisant pas l'objet d'une aide versée par une personne publique ». Là encore, l'application de la mesure est décalée dans le temps, puisque la déduction s'applique aux biens acquis ou fabriqués à compter du 1er janvier 2016 et jusqu'au 31 décembre 2016.

B. LE CAS DES COFINANCEMENTS DANS LA FIBRE OPTIQUE

L'extension du suramortissement aux investissements en fibre optique réalisés du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2016 vise à accélérer le déploiement des réseaux de fibre optique dans le cadre du plan France Très haut débit (cf. encadré). Le suramortissement « Macron » étant ciblé sur l'investissement privé, les « réseaux d'initiative publique » (RIP) en sont exclus.

Le plan France Très haut débit

Annoncé par le Premier ministre le 28 février 2013 dans le cadre de la feuille de route numérique du Gouvernement, le plan « France Très haut débit » vise à déployer un réseau de fibre optique à très haut débit sur l'intégralité du territoire d'ici 2022, avec un objectif intermédiaire de 50 % des foyers couverts en 2017.

Ce plan représente plus de 20 milliards d'euros d'investissements sur les dix prochaines années, ainsi répartis :

- 6 à 7 milliards d'euros dans les « zones d'initiative privée », financés par les opérateurs. Ces zones dites « conventionnées » couvrent environ 57 % de la population dans les 3 600 communes les plus denses, et donc les plus rentables. Les opérateurs s'engagent à y déployer sur fonds propres des réseaux privés mutualisés entre tous les opérateurs, en fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH - Fiber to the Home) ;

- 13 à 14 milliards d'euros dans les « zones d'initiative publique ». Ces zones moyennement denses ou peu denses, dites « non conventionnées », couvrent 43 % de la population. Y seront déployés des réseaux publics ouverts à tous les opérateurs, en FttH ou avec des technologies intermédiaires. Les réseaux d'initiative publique (RIP) seront financés à moitié par les opérateurs eux-mêmes (dans le cadre de co-financements), et à moitié par des subventions publiques (État, collectivités territoriales, Union européenne).

L'État apportera pour sa part 3,3 milliards d'euros d'ici 2022, soit près de la moitié du financement public, via le fonds national pour la société numérique (FSN), géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), et depuis 2015 via le programme 343 de la mission « Économie ». Au titre de l'année 2016, 188 millions d'euros ont été ouverts en autorisations d'engagement.

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel 2014 de la mission France Très haut débit.

À ce jour, toutefois, le dispositif ne vise que les investissements « physiques » dans les réseaux de fibre optique, c'est-à-dire les installations, équipements, lignes, et câblages, sans faire référence aux droits d'usage accordés dans le cadre d'un cofinancement de plusieurs opérateurs. Par conséquent, seuls peuvent bénéficier du suramortissement les opérateurs qui installent directement les réseaux de fibre optique, alors que ceux qui cofinancent ces structures, par l'achat d'un droit d'usage de long terme, se trouvent exclus de son bénéfice.

Or le modèle économique du déploiement de la fibre optique repose précisément sur le cofinancement : l'un des opérateurs investit dans les infrastructures physiques, tandis que l'autre opérateur bénéficie d'un droit d'usage sur celles-ci pendant une longue période. D'un point de vue économique, il s'agit donc bien d'un co-investissement.

L'accord de cofinancement signé le 14 novembre 2011 entre Orange et SFR demeure à ce jour le plus important : il prévoit un « partage » entre les deux opérateurs (à 80 % et 20 %) du déploiement de la fibre optique sur 3 500 communes situées sur tout le territoire, à l'exception des zones très denses, couvrant au total près de 11 millions de logements. D'autres accords de ce type ont été signés entre les opérateurs français.

La question des co-investissements avait été soulevée par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2015 : un amendement visant à rendre éligibles les droits d'usage au suramortissement « Macron » avait été adopté, en dépit de l'avis défavorable du Gouvernement - le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, faisant valoir que les opérateurs sont « co-financeurs, et non copropriétaires », et qu'il n'y avait donc pas lieu de leur ouvrir le droit au suramortissement. L'article avait ensuite été supprimé en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue députée Corinne Erhel, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires économiques, avec l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement.

Il vise à rendre éligibles au suramortissement « Macron » les droits d'usage acquittés dans le cadre d'un co-investissement. Concrètement, les entreprises titulaires d'un droit d'usage portant sur ces biens pourraient déduire une somme égale à 40 % du montant facturé au titre de ce droit d'usage.

Afin d'éviter une double déduction, il est prévu qu'en cas de cession de droits d'usage, le montant des investissements « physiques » éligibles soit égal à la différence entre le montant total des investissements effectués et le montant des droits d'usage cédés à une entreprise tierce.

La période d'application de ce dispositif est alignée sur celle des investissements « physiques », du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2016.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur est d'autant plus favorable à ce dispositif que celui-ci avait été adopté par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2015. Il y a donc lieu de se féliciter de la décision prise par le Gouvernement.

D'une manière générale, cette mesure permettra d'accélérer le déploiement de la fibre optique dans le cadre du plan France Très haut débit à horizon 2022, notamment dans les zones moyennement denses, où le cofinancement est la norme. Au 1er juillet 2015, la couverture en très haut débit de l'ensemble des locaux (logements, entreprises et sites publics) du
territoire était de 44,5 %, soit près de 17 millions de locaux.

Du point de vue de l'équilibre économique entre les opérateurs, ce dispositif permet une répartition plus équitable de l'effort financier entre l'investisseur principal et propriétaire du réseau d'une part (le plus souvent Orange), et les autres opérateurs d'autre part, qui sont le plus souvent co-investisseurs. Les fusions et hypothétiques fusions dans le secteur des télécoms conduisent d'ailleurs l'Autorité de la concurrence à réexaminer certains aspects des accords de cofinancement, notamment en ce qui concerne le partage des différentes zones géographiques.

Du strict point de vue des finances publiques, toutefois, l'impact budgétaire du dispositif proposé par le présent article est neutre, puisque les doubles déductions sont impossibles : le coût global du suramortissement demeure inchangé.

Votre rapporteur relève toutefois que, si le dispositif général de suramortissement devait être prolongé jusqu'au 15 avril 2017, la question d'une prolongation du suramortissement en matière de fibre optique, dont l'échéance au 31 décembre 2016 est dérogatoire, se poserait également.

Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41 (Art. L. 521-3, L. 521-3-1, L. 525-6, L. 525-6-1 et L. 311-4 du code monétaire et financier) - Paiement par facturation de l'opérateur de communications électroniques

. Commentaire : le présent article23(*) vise à élargir la possibilité de proposer des opérations de paiement par « facturation opérateur », notamment les paiements par SMS. Les opérateurs pourront proposer ce service pour l'achat de contenus numériques et de tickets électroniques et pour les dons à des associations caritatives, dans la limite de 50 euros par opération et de 300 euros par mois et par abonné, après déclaration auprès de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA « FACTURATION OPÉRATEUR » : UNE EXCEPTION AU STATUT DE PRESTATAIRE DE SERVICES DE PAIEMENT

Aux termes des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code monétaire et financier, qui transposent la directive 2007/64/CE du 13 novembre 2007 sur les services de paiement24(*), dite directive « DSP 1 », la fourniture de services de paiements ne peut être proposée que par les « prestataires de services de paiement », à l'exclusion de toute autre personne. Les prestataires de services de paiement sont :

- les établissements de paiement, qui fournissent exclusivement des services de paiement ;

- les établissements de monnaie électronique, qui émettent et gèrent de la monnaie électronique et fournissent des services de paiement ;

- les établissements de crédit, soit les banques traditionnelles, qui peuvent ou outre effectuer des opérations de banque.

Les prestataires de services de paiement doivent obtenir un agrément de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui vérifie que l'entreprise présente les garanties nécessaires. Les prestataires de services de paiement sont soumis à des règles précises et contraignantes, en particulier en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme25(*).

Toutefois, l'article 3 de la directive « DSP 1 » exclut de son champ d'application certaines opérations de paiement, notamment les « opérations de paiement exécutées au moyen d'un appareil de télécommunication ou d'un autre dispositif numérique ou informatique, lorsque les biens ou les services achetés sont livrés et doivent être utilisés au moyen d'un appareil de télécommunication ou d'un dispositif numérique ou informatique, à condition que l'opérateur du système de télécommunication numérique ou informatique n'agisse pas en seule qualité d'intermédiaire entre l'utilisateur de services de paiement et le fournisseur des biens ou services ». Cette disposition a été transposée en droit interne au 1° de l'article L. 311-4 du code monétaire et financier.

En pratique, cette exclusion permet la « facturation opérateur », où l'achat de contenus et services numériques est directement imputé sur la facture téléphonique ou Internet de l'abonné, et reversé ensuite à l'éditeur du contenu par l'opérateur qui se rémunère par une commission. Les opérateurs de communications électroniques peuvent donc offrir des services de « facturation opérateur » sans disposer de l'agrément de prestataire de services de paiement.

B. UNE MISE EN oeUVRE AUJOURD'HUI HÉTÉROGÈNE EN EUROPE, ET DES PERSPECTIVES DE DÉVELOPPEMENT IMPORTANTES

La simplicité des paiements par « facturation opérateur » a permis le développement de nouveaux modèles économiques, aujourd'hui fondés sur la vente de services ou de contenus à relativement faible valeur : jeux, sonneries, musiques et vidéos à télécharger, renseignements téléphoniques, informations (météo, résultats sportifs, cours de bourse etc.), participation à des émissions de radio ou de télévision (votes, réactions etc.). Il existe plusieurs modalités de paiement :

- les services à valeur ajoutée « SVA + », c'est-à-dire les services vocaux à numéros surtaxés, utilisés notamment pour les divertissements, les renseignements téléphoniques, les relations clients etc. ;

- les services « SMS + », c'est-à-dire l'envoi d'un SMS à un numéro court pour procéder à des achats à l'acte ou à l'abonnement. Le contenu est ensuite, le plus souvent, envoyé à l'acheteur sous la forme d'un lien cliquable vers un site Internet ;

- les services « Internet + », c'est-à-dire l'achat d'un contenu (film etc.) directement imputé sur la facture Internet/box de l'abonné.

S'y ajoutent les technologies de paiement mobiles de proximité, avec un smartphone équipé d'une puce NFC (Near Field Fommunication) : il suffit alors de rapprocher le smartphone d'un terminal spécifique, et l'achat est imputé sur la facture de l'abonné.

Stricto sensu, l'autorisation prévue par la directive « DSP 1 » et par l'article L. 311-4 du code monétaire et financier (cf. supra) pose toutefois deux conditions, qui restreignent le champ de la « facturation opérateur » :

- d'une part, que le bien ou le service ne puisse être consommé ou utilisé qu'à l'aide d'un appareil numérique (smartphone, ordinateur etc.) ;

- d'autre part, que l'opérateur « n'agisse pas en seule qualité d'intermédiaire », ce qui peut se comprendre comme la condition qu'il apporte une valeur ajoutée au service - par exemple via des systèmes d'accès ou de recherche.

Dans l'état actuel du droit, il est ainsi possible d'acheter par SMS un film à regarder sur son téléphone, mais pas un ticket de cinéma ; ou un journal à télécharger, mais pas un journal papier à retirer dans un kiosque. Pourtant, la « facturation opérateur » offre d'importantes perspectives de développement, et notamment dans deux domaines :

premièrement, l'achat de billets électroniques : il s'agirait de pouvoir réserver, payer, obtenir et valider avec son téléphone des tickets de parking, de transports en commun, de musée, de spectacle etc.

- deuxièmement, les dons par SMS à des associations caritatives : il y a là une opportunité majeure de diversifier les ressources des organismes faisant appel à la générosité du public, lesquels dépendent largement de donateurs fidèles mais peinent à mobiliser au-delà. Concrètement, il suffit d'envoyer un SMS à un numéro court, par exemple « don2 » pour donner 2 euros, « don5 » pour donner 5 euros etc.

Le don par SMS

D'après les informations transmises à votre rapporteur, le don par SMS à des associations caritatives connaît ainsi un succès très important depuis plusieurs années en Allemagne, en Espagne, en Suisse ou encore au Royaume-Uni. Dans ce dernier pays, la collecte de dons par SMS, mise en place en 2010, a permis de récolter près de 140 millions de livre sterling sur l'année 2014.

En 2013 et 2014, la Croix-Rouge française a conduit un test qui permettait au donateur de donner un montant fixe de 2 euros en envoyant un simple SMS à un numéro court : ce sont ainsi plus de 600 000 euros de dons qui ont été donnés par quelques 214 000 personnes, dont un tiers ont effectué plusieurs dons. Le taux de désabonnement et les demandes de reçus fiscaux ont été très faibles. Lors de la campagne d'urgence à la suite du typhon Haiyan aux Philippines, les trois quarts des donateurs ont effectué leur don par SMS.

Source : audition de France Générosités par votre rapporteur, le 22 mars 2016.

Or le champ de l'exclusion prévue à l'article 3 de la « DSP 1 » est formulé de manière très ambiguë, comme cela est d'ailleurs reconnu au considérant (15) de la directive 2015/2366/UE du 25 novembre 201526(*), dite directive « DSP 2 » : cette exclusion « a été diversement mise en oeuvre dans les États membres, ce qui a causé pour les opérateurs et les consommateurs un manque de sécurité juridique et qui parfois permet à des services d'intermédiation des paiements de revendiquer le droit d'être totalement exclus » du champ d'application de la « DSP 1 ».

D'après les éléments transmis à votre rapporteur, une quinzaine d'États membres ont ainsi autorisé la « facturation opérateur » pour des opérations qui vont au-delà du strict champ de la directive « DSP 1 », sans que cela fasse l'objet d'un recours de la Commission européenne.

Dès lors, les États membres ont trouvé un accord pour préciser et sécuriser la « facturation opérateur », dans le cadre des nouvelles exceptions visées à l'article 3 de la directive « DSP 2 ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à élargir et à encadrer la possibilité de proposer des opérations de paiement par « facturation opérateur », et notamment les paiements par SMS.

Il s'agit plus précisément de :

définir le champ des opérations de paiement éligibles et les plafonds applicables, conformément à la directive « DSP 2 » précitée ;

- prévoir un régime de déclaration auprès de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

À cette fin, deux nouveaux articles à la rédaction similaire seraient créés au sein du code monétaire et financier, applicables respectivement à la fourniture de services de paiement (nouvel article L. 521-3-1) et à l'émission à la gestion de monnaie électronique (nouvel article L. 525-6-1). Par conséquent, l'article L. 311-4, qui définit le régime actuel issu de la directive « DSP 1 », serait abrogé.

L'Assemblée nationale a adopté dix-sept amendements de nature rédactionnelle au présent article27(*), dont seize à l'initiative de notre collègue député Luc Belot, rapporteur au nom de la commission des lois.

A. UNE AUTORISATION LARGE DU PAIEMENT PAR « FACTURATION OPÉRATEUR »

Le présent article vise à définir précisément le champ des opérations de paiement par « facturation opérateur » autorisées. Il s'agit d'une transposition exacte de l'une des exclusions visées à l'article 3 de la directive 2015/2366/UE du 25 novembre 2015 précitée28(*).

Par rapport au droit existant, le champ des opérations de paiement éligibles se trouverait élargi.

Aux termes du présent article, et par exception aux dispositions du code monétaire et financier qui imposent de disposer d'un agrément de prestataire de services de paiement, « un fournisseur de réseaux ou de services de communications électroniques peut fournir des services de paiement, en sus des services de communications électroniques, à un abonné à ce réseau ou à ce service, pour l'exécution :

« 1° d'opérations de paiement effectuées pour l'achat de contenus numériques et de services vocaux, quel que soit le dispositif utilisé pour l'achat ou la consommation de ces contenus numériques, et imputées sur la facture correspondante ;

« 2° d'opérations de paiement exécutées depuis un dispositif électronique ou au moyen de celui-ci et imputées sur la facture correspondante, dans le cadre de la collecte de dons par les organismes faisant appel à la générosité publique29(*) (...) ;

« 3° d'opérations de paiement exécutées depuis un dispositif électronique ou au moyen de celui-ci et imputées sur la facture correspondante pour l'achat de tickets électroniques ».

Le présent article reprend également les deux plafonds fixés par la directive afin de protéger les consommateurs, soit un montant maximum de :

- 50 euros par opération de paiement isolé ;

- et 300 euros pour la valeur mensuelle cumulée des opérations de paiement pour un même abonné.

Il est précisé que ces dispositions s'appliquent lorsqu'un abonné préfinance son compte, ce qui revient à interdire les forfaits prépayés qui autoriseraient la « facturation opérateur » au-delà de 300 euros par mois.

B. LA MISE EN PLACE D'UN RÉGIME DÉCLARATIF

Le présent article vise également à accompagner l'élargissement du paiement par « facturation opérateur » de la mise en place d'un régime déclaratif auprès de l'ACPR. Cette partie du dispositif n'est pas issue de la directive 2015/2366/UE (« DSP 2 ») précitée.

Il s'agit d'instaurer une forme d'encadrement intermédiaire entre l'agrément de l'ACPR, applicable aux prestataires de services de paiement, et l'absence de contrôle de la part du régulateur, qui prévaut actuellement.

Les modalités de ce régime déclaratif sont les suivantes :

- l'opérateur de communications électroniques adresse sa déclaration à l'ACPR avant de commencer à proposer les opérations de paiement. Celle-ci dispose d'un délai fixé par décret en Conseil d'Etat pour notifier à l'opérateur que les conditions fixées au I de l'article (le champ d'application et les seuils de 50 euros et 300 euros) ne sont pas remplies ;

- l'opérateur adresse en outre à l'ACPR un rapport annuel justifiant du respect de ces conditions ;

- lorsque l'opérateur prévoit de ne plus remplir les conditions fixées, ou lorsque l'ACPR notifie à celui-ci que les conditions ne sont plus remplies, il dispose d'un délai de trois mois pour déposer une demande d'agrément de prestataire de services de paiement30(*). Tant que l'ACPR ne s'est pas prononcée sur l'octroi de l'agrément, l'opérateur veille à respecter les conditions prévues au I de l'article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA « FACTURATION OPÉRATEUR » : UN MODE DE PAIEMENT APPELÉ À SE DÉVELOPPER, MAIS QUI COMPORTE DES RISQUES

Votre rapporteur est favorable au dispositif proposé par le présent article : la « facturation opérateur » est un mode de paiement appelé à se développer, notamment s'agissant du paiement par SMS ou du paiement par contact, en raison notamment de la simplicité d'utilisation qu'elle présente pour le consommateur. Cet essor s'inscrit dans le mouvement général de diversification des moyens de paiement, auquel se rattachent également les services proposés par les acteurs d'Internet, comme PayPal, Apple Pay ou encore Amazon Payments31(*).

Il n'en demeure pas moins que ce mode de paiement peut être exposé à des abus, qui risquent de se multiplier avec leur généralisation. Les tarifs exagérés et les pratiques douteuses de certains numéros surtaxés sont régulièrement dénoncés, y compris en ce qui concerne les services de renseignements téléphoniques32(*) - un secteur pourtant en décroissance. La perspective de pouvoir prochainement acheter par simple SMS des billets de spectacle ou des contenus numériques en tout genre est de nature à accroître les risques, avec pour conséquence une hausse incontrôlée de certaines factures.

Par conséquent, les opérateurs doivent prendre toutes leurs responsabilités en matière de protection des consommateurs, et ceci notamment à l'égard des plus jeunes. Au-delà des actions de sensibilisation, l'existence des plafonds de 50 euros par opération et de 300 euros par mois n'est nullement incompatible avec la possibilité, pour les opérateurs, de proposer des options de blocage pour certains services ou pour certains publics, des plafonds différenciés ou progressifs, ou encore des systèmes d'alerte individualisés.

Le cas échéant, il appartiendra également au législateur de prendre ses responsabilités. On peut à cet égard évoquer l'article L. 121-47 du code de la consommation, créé par loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, qui impose aux opérateurs proposer aux consommateurs une option gratuite permettant de bloquer l'accès certains numéros à valeur ajoutée33(*).

Enfin, votre rapporteur souligne que l'exemption du statut de prestataire de services de paiement prévue par le présent article a pour conséquence de ne pas inclure les opérateurs de communications électroniques parmi les personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, visées à l'article L. 561-2 du code monétaire et financier. S'il est en théorie concevable qu'un organisme mette en place un système de paiements ou de dons par SMS à son profit pour utiliser ensuite les fonds collectés à des fins illicites, le risque apparaît à ce jour très limité, compte tenu notamment de l'enjeu de réputation pour les opérateurs. Il importera toutefois de rester vigilant, et d'adapter le cas échant le droit applicable.

B. DES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES POUR L'APPLICATION DES PLAFONDS ET POUR LES OPÉRATIONS AUTORISÉES

1. L'application du plafond de 300 euros aux flottes d'entreprise

Les plafonds de 50 euros et 300 euros prévus par le présent article, conformément à la directive « DSP 2 », ont été conçus dans une logique de protection du consommateur. C'est en effet aux consommateurs individuels que s'adressent les services de paiement cités en exemple au considérant (15) de la directive.

En conséquence, le plafond mensuel de 300 euros s'apprécie par « abonné ». Or ce terme, qui désigne le souscripteur du contrat auprès de l'opérateur34(*), ne semble pas adapté au cas des entreprises, collectivités et autres organismes qui disposent, au titre d'un contrat unique, d'une flotte de téléphones mis à disposition de multiples utilisateurs. À cet égard, l'emploi du terme « abonné » pourrait avoir pour conséquence d'empêcher de facto l'utilisation avec un téléphone professionnel du paiement par SMS - sans que cela résulte d'une volonté apparente du législateur européen, ni que cela paraisse a priori justifié.

Par conséquent, votre commission a adopté un amendement visant à préciser que, pour un contrat d'abonnement professionnel, le plafond de 300 euros s'apprécie au niveau de « l'utilisateur final35(*) », c'est-à-dire du salarié, et non au niveau de « l'abonné », c'est-à-dire de l'entreprise. Cette dérogation, sans conséquence pour un travailleur indépendant, s'impose pour les grandes entreprises et collectivités. Il leur appartiendra d'activer, le cas échéant, des options de blocage pour certains services payants (voire pour tous) sur les appareils de leur flotte - les opérateurs ont à cet égard un rôle d'information important à jouer.

L'appréciation du plafond au niveau de « l'abonné » serait en revanche maintenue s'agissant des consommateurs particuliers36(*), dans le but de prévenir les excès. En effet, certaines offres « familiales » proposées par les opérateurs peuvent inclure jusqu'à cinq forfaits mobile par contrat d'abonnement : dans ces conditions, il ne semble pas opportun d'appliquer un seuil par utilisateur d'un téléphone mobile - d'autant qu'il est toujours possible, le cas échéant, de souscrire des abonnements individuels.

2. La question des paiements « machine to machine »

Par ailleurs, certains services, essentiellement à destination des professionnels, reposent sur des paiements dits « machine to machine » imputés sur la facture de l'opérateur. Il s'agit notamment des commissions perçues au titre d'un paiement par carte bancaire sur le terminal d'un commerçant, des systèmes de télésurveillance, des avertisseurs de dangers, des horodateurs et des compteurs connectés, des systèmes de gestion de flottes de véhicules, des systèmes d'appel dans les ascenseurs etc. L'essor de « l'Internet des objets » devrait d'ailleurs entraîner la multiplication de ce type de services, qui vont de pair avec la multiplication des capteurs. Ils sont proposés par des opérateurs généralistes ou spécialisés.

Ces paiements consistent la plupart du temps en des commissions perçues par l'opérateur au titre du service rendu, sans reversement à un tiers, et ne sont donc pas considérés comme des « services de paiement » au sens de la DSP 1 et de la DSP 2.

Toutefois, il est possible que certains modèles économiques actuels et à venir de paiements « machine to machine » impliquent le reversement des fonds à un tiers. Or l'exclusion du 1° de la « DSP 2 » vise seulement « l'achat de contenus numériques et de services vocaux », ce qui ne semble pas permettre de les couvrir. En outre se poserait la question de l'application des plafonds de 50 euros et 300 euros, qui ne seraient pas nécessairement adaptés à ces modèles économiques.

Votre commission a donc adopté un amendement proposant d'exclure ces paiements du champ des plafonds de 50 euros et 300 euros.

C. L'ENJEU D'UNE APPLICATION RAPIDE POUR LES ASSOCIATIONS CARITATIVES

Enfin, votre rapporteur vous propose un amendement visant à supprimer l'entrée en vigueur différée du présent article, pour l'aligner sur l'entrée en vigueur de la loi.

Il s'agit notamment de permettre aux campagnes de dons par SMS au profit des associations caritatives de débuter dans les meilleurs délais.

En l'état actuel du texte, l'entrée en vigueur de l'article 41 est fixée par décret, conformément aux articles 115 et 116 de la directive « DSP 2 ». L'article 115 prévoit que les États membres appliquent les dispositions de la directive « à partir du 1er janvier 2018 ».

Toutefois, votre rapporteur estime qu'il n'est ni nécessaire, ni opportun, de lier l'autorisation des dons et paiements par « facturation opérateur » à l'application de l'ensemble des dispositions de la directive « DSP 2 », pour deux raisons :

- d'une part, les paiements et dons par SMS ne relèvent pas à proprement parler des dispositions de la directive, qui est applicable aux prestataires de services de paiement (cf. supra), mais précisément des services qui en sont exclus, visés à son article 3. Si la directive n'a pas vocation à leur être applicable une fois en vigueur, elle ne leur est a fortiori pas applicable avant cette date ;

- d'autre part, une quinzaine d'États membres ont d'ores et déjà autorisé les dons et paiements par SMS, y compris pour l'achat de contenus où l'opérateur n'agit qu'en seule qualité d'intermédiaire, sur le fondement des exclusions visées à l'article 3 de la « DSP 1 ». C'est d'ailleurs ce que précise le considérant (15) de la « DSP 2 » (cf. supra).

Dès lors, il apparaît difficilement justifiable que la France ne puisse pas autoriser dès maintenant la mise en place des dons et paiements par « facturation opérateur », et ceci d'autant plus que leur champ d'application est strictement conforme aux conditions prévues par la « DSP 2 ».

Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 41 - Introduction de modérateurs de temps de jeu pour le poker en ligne

. Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'obliger les opérateurs agréés de jeux de cercle en ligne de mettre en place des dispositifs d'autolimitation du temps de jeu effectif, afin de prévenir certains comportements addictifs.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi du 12 mai 201037(*) a autorisé trois catégories de jeux en ligne : les paris hippiques (article 11), les paris sportifs (article 12), et les jeux de cercle (article 14). S'agissant des jeux de cercle, le décret n° 2010-723 du 29 juin 2010 a précisé que n'était autorisé que le poker en ligne sous deux formes : le tournoi d'une part, et le cash game d'autre part.

Dans les parties de poker en cash game, les joueurs peuvent entrer ou sortir de la partie à tout moment en conservant leurs gains éventuels : les joueurs apportent une mise de départ, désignée par le terme « cave ». Sur cette table, ils jouent une succession de mains, au cours desquelles, en fonction de la réussite du joueur, la « cave » se dégrade, se reconstitue ou progresse.

Afin de lutter contre le jeu excessif ou pathologique, l'article 26 de cette même loi prévoit que l'opérateur de jeu en ligne « prévient les comportements de jeu excessif ou pathologique par la mise en place de mécanismes d'auto-exclusion et de modération et de dispositifs d'autolimitation des dépôts et des mises ». L'opérateur est également soumis à un certain nombre d'obligations d'information du joueur (solde instantané de son compte, risques liés au jeu excessif, mise en garde, etc.). En revanche, il n'est prévu dans la loi aucun dispositif obligatoire d'autolimitation du temps de jeu.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article additionnel a pour objet de modifier l'article 26 de la loi du 12 mai 2010 afin de prévoir que les opérateurs de jeu en ligne mettent en place un « dispositif d'autolimitation de temps de jeu effectif ».

Ce dispositif, comme le dispositif existant d'autolimitation des mises, serait facultatif et à la discrétion du joueur : chaque joueur pourra inscrire, s'il le souhaite, une durée maximale de jeu qu'il souhaite s'imposer, en particulier par semaine. Lorsque cette limite sera atteinte, le jeu prendra fin - à la fin de la main du joueur s'agissant du cash-game, qui est la principale forme de jeu concernée par le jeu excessif « chronophage ». Il convient de souligner que certains opérateurs, en particulier Winamax, le plus important des opérateurs agréés pour les jeux de cercle, ont déjà mis en place, sur une base volontaire, de tels dispositifs.

En effet, de récentes études sur le comportement de jeu excessif ou pathologique ont montré que, pour le poker en cash game, les problèmes liés au temps passé sur le jeu étaient au moins aussi importants que ceux liés à la perte d'argent. Dans ce type de poker, la « cave » est régulièrement reconstituée en fonction des mains réussies ou non : ainsi, le joueur peut jouer plusieurs heures sans qu'il y ait une évolution significative du point de vue des gains et des pertes.

Dans l'étude « Jeu de poker en ligne : repérage et traitement des joueurs problématiques et pathologiques » menée en 201338(*), plusieurs témoignages libres de joueurs sont reproduits qui illustrent ce phénomène de désocialisation en raison du temps de jeu. Par exemple, un joueur commente : « je ne présente pas de trouble addictif aux yeux de mes proches, car je ne perds pas d'argent et ce n'est pas visible. Mais j'ai développé une souffrance mentale importante, à la fois liée à la solitude du jeu en ligne mais aussi physique par ma prise de poids et ce côté renoncement à d'autres perspectives ». Un autre s'exprime en ces termes : « Je trouve qu'il manque toutefois un point très important : le temps !! Le poker, surtout sur Internet, est très chronophage... Et le temps passé à joueur on ne fait pas autre chose, ce qui est autant problématique que l'aspect financier ».

L'objectif du dispositif d'autolimitation est de bénéficier de ces moments de prise de conscience et de lucidité du joueur, pour qu'il s'impose une limite de temps de jeu qui viendra l'arrêter au moment où l'excitation du jeu lui aura fait perdre la notion du temps passé. Quand il sera bloqué par la limite qu'il s'était lui-même fixée, il ne pourra pas la réévaluer à la hausse avant vingt-quatre ou quarante-huit heures.

Ce dispositif, facultatif, permettra ainsi de compléter la panoplie des outils existants pour lutter contre les comportements de jeu excessif ou pathologique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 41 - Renforcement de l'efficacité de la lutte contre les sites illégaux de jeux d'argent et de hasard en ligne

. Commentaire : le présent article additionnel vise à renforcer l'efficacité de la lutte contre les sites illégaux de jeux d'argent et de hasard en ligne dont l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel) a la charge, en supprimant l'obligation faite à cette dernière d'engager des poursuites contre les hébergeurs des sites illégaux en plus de celles engagées à l'encontre des fournisseurs d'accès à Internet en vue du blocage du site illicite.

I. LE DROIT EXISTANT : DES POURSUITES SIMULTANÉES CONTRE LES HÉBERGEURS ET LES FOURNISSEURS D'ACCÈS À INTERNET

En application de l'article 34 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard, l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel) « participe à la lutte contre les sites illégaux », c'est-à-dire ceux qui proposent une offre non conforme aux prescriptions de la loi et dont les opérateurs ne sont pas agréés auprès d'elle.

En particulier, l'article 61 de la même loi met en place une procédure visant au blocage de ces sites prononcé par le juge judiciaire. Cette procédure se décompose en plusieurs étapes :

- mise en demeure, adressée par l'Arjel aux opérateurs des sites illégaux ;

- les opérateurs disposent d'un délai de huit jours pour présenter leurs observations ;

- en cas d'inexécution, le président de l'Arjel peut saisir le président du tribunal de grande instance de Paris pour ordonner en référé l'arrêt de l'accès à ces sites aux hébergeurs et, le cas échéant, aux fournisseurs d'accès à Internet.

En pratique, l'Arjel poursuit simultanément les hébergeurs et les fournisseurs d'accès à Internet.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article additionnel a pour objet de supprimer, au sein de l'article 61 de la loi du 12 mai 2010, l'obligation pour l'Arjel d'assigner les hébergeurs en cas d'inexécution de l'opérateur du site illicite.

En effet, l'assignation des hébergeurs est une procédure vaine et coûteuse. Lorsqu'un hébergeur est assigné par l'Arjel, deux solutions sont envisageables :

- soit l'hébergeur réagit positivement à l'assignation : l'opérateur, qui en est informé, souscrit alors un nouveau contrat d'hébergement avec un autre prestataire, et le site reste accessible ;

- soit l'hébergeur, souvent localisé à l'étranger, ignore l'assignation de l'Arjel : c'est le cas le plus fréquent puisque, depuis la loi de 2010, sur une centaine d'hébergeurs qui ont été assignés devant le tribunal de grande instance de Paris, seuls quatre se sont présentés à l'audience.

Dans l'un et l'autre cas, la procédure est donc vaine.

En outre, la procédure est coûteuse, en particulier lorsque l'hébergeur est situé à l'étranger : l'assignation doit être traduite dans la langue de l'hébergeur, acheminée parfois par voie diplomatique ; il en va de même de l'éventuelle ordonnance prononçant le blocage du site, qui doit non seulement être traduite et transmise par huissier, mais peut se révéler difficile à exécuter auprès de certaines juridictions.

Pour que les hébergeurs continuent d'être informés du caractère illicite du site qu'ils hébergent et puissent en tirer les conséquences nécessaires, le dispositif proposé prévoit par ailleurs que l'hébergeur du site reçoit une copie de la mise en demeure adressée à l'opérateur. Ainsi, c'est au terme de l'inexécution, dans un délai de huit jours, de cette mise en demeure à l'opérateur et à l'hébergeur, que la procédure judiciaire, dirigée désormais uniquement à l'encontre des fournisseurs d'accès à Internet, s'enclencherait.

Si l'hébergeur exécute l'injonction de l'Arjel et que le site demeure accessible par le biais d'un nouvel hébergeur, le dernier alinéa du dispositif proposé prévoit que l'Arjel n'a pas à recommencer la procédure de mise en demeure à l'encontre du nouvel hébergeur.

De façon générale, si l'évolution proposée par votre commission des finances simplifie la procédure de lutte contre les sites illégaux, elle n'a ni pour objet ni pour conséquence d'inverser le rang des responsabilités entre hébergeur et fournisseur d'accès à Internet s'agissant du blocage du site. En effet, aux termes de l'actuel article 61 de la loi du 12 mai 2010, l'Arjel assigne simultanément ces deux acteurs. D'ailleurs, les juridictions ont reconnu de façon constante que l'arrêt des services illicites pouvait être ordonné aux fournisseurs d'accès à Internet en cas d'inexécution par l'opérateur, indépendamment de la réaction de l'hébergeur39(*) ; les fournisseurs d'accès à Internet ne sont donc pas responsables de l'arrêt des services à titre subsidiaire en cas d'inexécution par les hébergeurs.

Enfin, le dispositif proposé procède à une simplification procédurale, en prévoyant que les mises en demeure, à l'instar des assignations, sont adressées par le président de l'Arjel, et non par son collège.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 41 - Partage européen des liquidités de poker

. Commentaire : le présent article additionnel, inséré dans un nouveau chapitre relatif à la régulation des jeux en ligne, vise à permettre aux joueurs de jeux de cercle en ligne inscrits auprès d'un opérateur agréé en France de jouer avec des joueurs inscrits auprès d'un opérateur agréé dans un autre Etat européen avec lequel l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel) aurait conclu une convention en ce sens.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE OUVERTURE DU POKER EN LIGNE PAR LA LOI DU 12 MAI 2010 DANS LE CADRE D'UN MARCHÉ FRANÇAIS CLOISONNÉ

Depuis la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries, l'offre de jeux d'argent est strictement encadrée, ayant longtemps reposé sur un monopole accordé, chacun pour son domaine d'activité, à la Française des jeux, au PMU et aux établissements de casinos.

Cependant, dans le contexte du développement d'Internet et des sites, hébergés souvent à l'étranger, proposant des jeux d'argent aux consommateurs en toute illégalité, le législateur a, par la loi du 12 mai 201041(*) et au terme d'un débat houleux, ouvert à la concurrence certains jeux en ligne et créé, à cette occasion, une Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel) chargée de délivrer les agréments aux opérateurs et d'assurer la régulation du marché.

En pratique, trois catégories de jeux en ligne ont été ouvertes à la concurrence par la loi du 12 mai 2010 précitée : les paris hippiques (article 11), les paris sportifs (article 12), et les jeux de cercle (article 14).

Définis de façon restrictive comme « jeux de répartition reposant sur le hasard et sur le savoir-faire dans lesquels le joueur, postérieurement à l'intervention du hasard, décide, en tenant compte de la conduite des autres joueurs, d'une stratégie susceptible de modifier son espérance de gains » par ce même article 14 de la loi, les jeux de cercle autorisés en ligne renvoient en pratique uniquement au poker en ligne sous deux formes : le tournoi d'une part, et le cash game42(*) d'autre part.

En autorisant le jeu en ligne sur la base d'un agrément délivré par l'Arjel aux opérateurs, la loi du 12 mai 2010 a en pratique instauré un cloisonnement du marché français du jeu en ligne. En effet, seuls les opérateurs agréés en France peuvent proposer ces jeux, et uniquement à des joueurs disposant d'un compte joueur inscrit en France selon les règles définies par la loi du 12 mai 2010. En conséquence, les joueurs inscrits sur des sites titulaires d'un agrément d'un autre État ne peuvent pas jouer sur les tables de poker des sites agréés en France par l'Arjel.

B. L'ÉVOLUTION DU MARCHÉ, ENTRE CONCENTRATION DES ACTEURS ET NÉCESSITÉ D'UNE LIQUIDITÉ PLUS IMPORTANTE

Depuis la loi du 12 mai 2010, le secteur du poker en ligne a été caractérisé par deux principales évolutions :

- Tout d'abord, s'agissant du chiffre d'affaires global du secteur, le produit brut des jeux du poker en ligne diminue régulièrement depuis 2013. En 2015, le produit brut des jeux a baissé de 4 %, correspondant à une baisse de 14 % pour le poker en cash game (3 769 millions d'euros) et une augmentation de 14 % de même ampleur des droits d'entrée aux tournois de poker, dont le produit est plus faible (1 772 millions d'euros). A l'inverse, il convient de noter que les paris sportifs connaissent une progression régulière, qui n'est pas seulement dépendante des grands événements sportifs43(*).

- Ensuite, s'agissant des opérateurs et en lien avec cette première évolution, l'on observe un phénomène de concentration des acteurs. Sur les trente-cinq opérateurs qui avaient été agréés en 2010 à la suite de l'ouverture à la concurrence (tous secteurs confondus), seuls seize se sont maintenus. En outre, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, une minorité d'entre eux est rentable, dont un seul acteur (Winamax) qui représente environ 50 % du marché des jeux de cercle en ligne légaux.

Ce faible dynamisme du secteur du poker en ligne s'explique non seulement par l'évolution des comportements et des attentes des joueurs, mais aussi par les caractéristiques du marché tel qu'il résulte de la loi du 12 mai 2010.

En effet, le cloisonnement du marché français, organisé par la loi du 12 mai 2010 à des fins de protection du consommateur joueur, a pour conséquence de limiter le montant des mises sur les tables de poker agréées et, ainsi, d'en réduire l'attractivité par rapport aux offres illégales, dont le champ d'action est mondial. L'importance de la liquidité pour l'attractivité des tables de poker avait, du reste, déjà été perçue par notre ancien collègue François Trucy, rapporteur de la loi du 12 mai 2010, qui soulignait que « à l'instar d'activités telles que la téléphonie mobile, les sites de rencontres sur Internet ou les plates-formes d'échanges de titres financiers, le secteur des jeux en ligne est fondamentalement soumis à un "effet de réseau" : l'utilité individuelle des participants (en l'espèce, l'espérance de gain des joueurs ou parieurs) est une fonction croissante de leur nombre. La "liquidité" du site, c'est-à-dire le nombre de joueurs et le volume comme la rapidité des transactions, est ainsi au coeur du modèle économique des jeux en ligne, au demeurant assez proche de celui des marchés boursiers. »44(*). Il en concluait d'ailleurs à une « concentration inéluctable », qui s'est en effet produite.

Ainsi l'Arjel estime à plus de 10 % le nombre de joueurs ayant quitté, depuis 2013, l'offre agréée au profit de l'offre illégale, plus attractive car offrant des lots plus importants en cas de victoire ou des tables plus nombreuses s'agissant du cash game.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à modifier l'article 14 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 afin de permettre aux opérateurs agréés en France de faire participer à leurs tables de poker des joueurs inscrits auprès d'opérateurs agréés dans d'autres pays européens.

Deux principales conditions sont toutefois posées à cette possibilité :

- D'une part, seuls les États de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen dont les opérateurs chargés de la régulation des jeux en ligne ont conclu une convention avec l'Arjel seraient concernés par ce partage des liquidités. Le présent article vise ainsi à modifier l'article 34 de la loi du 12 mai 2010 précitée afin de prévoir que cette convention aurait en particulier pour objet de permettre le partage d'informations, permettant ainsi aux deux autorités de régulation d'assurer de façon coordonnée leur mission de lutte contre la fraude et le blanchiment, ainsi que de protection des mineurs.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, des conventions seront signées en vue d'un partage des liquidités avec l'Espagne, le Portugal, l'Italie, la Grande Bretagne et, sous réserve, les Pays-Bas. En effet, ces différents pays ont, depuis 2010, développé des législations d'ouverture régulée à la concurrence similaires à celle existant en France.

- D'autre part, la possibilité, pour un opérateur, d'ouvrir ses tables de poker à des joueurs étrangers serait soumise à une autorisation spéciale et expresse de l'Arjel. Cette autorisation permettra de s'assurer que l'opérateur met en place des systèmes garantissant le respect des exigences règlementaires.

En effet, les jeux de poker en ligne s'articulent autour de deux prestataires : l'opérateur d'une part, qui enregistre les comptes joueurs, et la plateforme de jeu d'autre part, qui constitue le support technique informatique sur lequel se déroule la partie. Le partage européen des liquidités signifie que la plateforme de jeu permette la connexion de plusieurs opérateurs agréés dans plusieurs pays, offrant chacun leur base de comptes joueurs.

L'autorisation délivrée par l'Arjel aura ainsi pour objet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, de s'assurer que les plateformes de jeu « partagées » respectent les prescriptions réglementaires de chacun des régulateurs. Par exemple, le nombre maximum de joueurs sur une même partie de poker en tournoi n'est pas le même en France et en Italie : dans ce cas, pour permettre le partage européen, la plateforme devra respecter celle des prescriptions qui est la plus exigeante. De ce fait, la règlementation ne pourra être, en tout état de cause, que plus stricte.

Il convient de préciser que certains acteurs, dont le principal acteur français Winamax, sont à la fois opérateur agréé et plateforme de jeu. En sollicitant l'agrément dans un des pays futurs partenaires, ils pourront en conséquence consolider, sur leur propre plateforme de jeu, leurs bases de comptes joueurs issus des différents États, augmentant ainsi la liquidité et l'attractivité de leurs tables. L'opérateur Winamax, qui emploie aujourd'hui environ 120 salariés en France, compte ainsi constituer des équipes d'environ 40 personnes supplémentaires pour chacun des plus gros marchés avec lesquels un partage des liquidités serait ouvert, de manière à se donner les moyens de devenir, à terme, l'un des principaux acteurs européens du jeu en ligne.

Du point de vue des joueurs français, cette évolution n'entraîne strictement aucun assouplissement du cadre protecteur mis en place en 2010. En effet, ces derniers seront toujours soumis à une inscription auprès d'un opérateur agréé en France, sur la base des prescriptions de la loi du 12 mai 2010 permettant de lutter contre le jeu des mineurs ou l'addiction. Les risques de fraude ou de blanchiment seront, en outre, contrôlés selon les mêmes conditions qu'actuellement, sur la base d'un partage des informations entre régulateurs.

La seule conséquence de cette évolution, pour les joueurs inscrits en France, sera la possibilité de jouer sur des tables face à des joueurs inscrits dans un autre État, pour un total de mises et, par conséquent, des lots potentiellement plus importants. À cet égard, votre rapporteur pour avis est convaincu qu'il est préférable que l'inévitable recherche, par les joueurs, des récompenses les plus importantes se déroule dans un cadre européen régulé plutôt que par le biais de sites illégaux qui leur restent, en dépit des efforts de l'Arjel, trop souvent aisément accessibles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 42 - Compétitions de jeux vidéo

. Commentaire : le présent article vise à autoriser les compétitions de jeux vidéo en les distinguant des loteries auxquelles elles sont aujourd'hui assimilées, sur la base d'un agrément des logiciels de jeux délivré par le ministère des sports.

I. LE DROIT EXISTANT : DES COMPÉTITIONS DE JEUX VIDÉO ASSIMILÉES À DES LOTERIES

A. L'ESSOR DU JEU VIDÉO COMPÉTITIF

L'essor du secteur des jeux vidéo s'est traduit, depuis une dizaine d'années, par le développement de compétitions de jeux vidéo au cours desquelles des joueurs s'affrontent sur différentes variantes de jeu (simulations de football, jeux de stratégie, arènes multijoueurs, jeux de tir, jeux de combat, jeux de cartes à collectionner).

Cette pratique compétitive est loin d'être anecdotique, puisque l'on estime à 850 000 le nombre de Français joueurs de jeux vidéo compétitifs et à 4,5 millions le nombre de Français qui sont spectateurs de telles compétitions45(*). Il s'agit là d'un phénomène mondial : d'après l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, la finale des championnats du monde du jeu League of Legends (LoL) a été suivie en direct par plus de 32 millions de spectateurs. La plateforme Twitch, valorisée par Amazon à un milliard de dollars lors de son récent rachat, est spécialisée dans la retransmission de ce type de compétitions.

Ces compétitions de « e-sport » peuvent être de tailles et d'enjeux financiers très différents. L'essentiel est composé de petits tournois, organisés par des associations locales. D'autres sont de très importantes compétitions, rassemblant plusieurs milliers de spectateurs et offrant des récompenses importantes aux gagnants. C'est le cas, notamment, de la plus importante des compétitions organisées en France, la Paris Games Week, qui a lieu à l'automne au parc des expositions de la porte de Versailles, et qui offre environ 200 000 euros de récompense (prize money) aux vainqueurs des différents tournois. Votre rapporteur pour avis s'est quant à lui rendu à la première journée du tournoi Gamers Assembly, qui s'est déroulé du 26 au 28 mars au parc des expositions de Poitiers et qui a rassemblé plus de 20 000 spectateurs.

Les organisateurs sont eux-mêmes de statuts différents : il peut s'agir d'associations régies par la loi de 1901, de sociétés commerciales dédiées, d'éditeurs de jeux vidéo ou de sociétés spécialisées dans l'évènementiel.

B. DES COMPÉTITIONS ASSIMILÉES À DES LOTERIES OU À DES JEUX D'ARGENT ET DE HASARD EN LIGNE

Ces compétitions de jeux vidéo sont assimilées à des loteries qui sont, en vertu du principe posé par la loi du 21 mai 1836 et repris par l'article L. 322-1 du code de la sécurité intérieure, prohibées.

En effet, les compétitions de jeux vidéo, dès lors qu'elles comportent un droit d'entrée et qu'elles donnent lieu à une récompense pour le vainqueur, en regroupent les quatre caractéristiques définies par l'article L. 322-2 du même code :

- la présence d'une offre publique, accessible à tous ;

- la naissance de l'espérance d'un gain chez le joueur ;

- le sacrifice financier de la part du joueur ;

- la présence, même partiel, du hasard.

Il convient de souligner que ces caractéristiques ont été précisées par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation dont l'article 148 a précisé que le gain espéré ne devait pas être « acquis par la voie du sort », comme le prévoyait l'ancienne version de l'article L. 322-2, mais qu'il suffisait qu'il soit « dû, même partiellement, au hasard ».

En raison de cette modification, les jeux appelés « skill games » reposant essentiellement sur l'habileté ou le savoir-faire des joueurs, mais dans lesquels le hasard joue toujours un rôle, même infime, entrent désormais clairement dans le champ des loteries prohibées46(*).

Il en va de même, par ricochet, des compétitions de jeux vidéo se déroulant en ligne. Il peut s'agir soit de compétitions intégralement en ligne, soit de phases de qualifications en ligne permettant aux joueurs d'accéder, en cas de victoire, à des tournois physiques. En conséquence, ce type d'activité est régulé par l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel) et les compétitions en ligne, dès lors qu'elles donnent lieu à un droit d'entrée et permettent d'accéder à une récompense (en ligne ou, dans un second temps, à l'issue de la finale du tournoi en physique), sont interdites.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En partie issu d'une demande formulée par de nombreuses contributions des internautes dans le cadre de la consultation ouverte par le Gouvernement en vue de la préparation du présent projet de loi, le présent article avait pour objet, dans sa version présentée par le Gouvernement, d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance « les mesures relevant du domaine de la loi et modifiant le code de la sécurité intérieure afin de définir, par dérogation aux interdictions fixées par les articles L. 322-1 à L. 322-2-1 de ce code, le régime particulier applicable aux compétitions de jeux vidéo, tels que définis à l'article 220 terdecies II du code général des impôts, en vue de développer et d'encadrer cette activité ».

Cette ordonnance devait être prise dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En commission des lois et à l'initiative de notre collègue député Luc Belot, rapporteur, l'Assemblée nationale a procédé à une nouvelle rédaction du présent article afin de prévoir directement dans le texte de la loi les conditions dans lesquelles il serait possible d'organiser des compétitions de jeux vidéo.

Le texte (alinéas 1 à 5) prévoit ainsi que les organisateurs de compétitions de jeux vidéo bénéficieraient d'un agrément du ministre chargé de la jeunesse, dès lors que les compétitions présentent des garanties visant à en limiter les risques (intégrité des compétitions, protection des mineurs, prévention des activités frauduleuses ou criminelles, prévention des atteintes à la santé publique).

Cet agrément serait délivré aux organisateurs dont les compétitions s'appuient sur des logiciels de jeux dont la liste serait fixée par arrêté du même ministre chargé de la jeunesse. L'alinéa 7 prévoit que « ces logiciels de loisir font prédominer, dans l'issue de la compétition, les combinaisons de l'intelligence et l'habileté des joueurs, en mettant à leur disposition des commandes et des interactions se traduisant sous la forme d'images animées, sonorisées ou non, et visant à la recherche de performances physiques virtuelles ou intellectuelles ». L'alinéa 8 précise que l'arrêté fixe également l'âge minimal requis des joueurs pour chacun des logiciels.

Enfin, le III du présent article prévoit, en conséquence du dispositif d'agrément et d'arrêté mentionné précédemment, que les compétitions dont les organisateurs bénéficient de l'agrément ne seraient pas soumises aux articles L. 322-1 à L. 322-2-1 du code de la sécurité intérieure et seraient, dès lors, autorisées.

Le deuxième alinéa du II prévoit que les qualifications en ligne pour ces compétitions physiques seraient également autorisées, même lorsqu'un droit d'entrée est exigé. En effet, le texte adopté par l'Assemblée nationale précise que ces qualifications en ligne sont possibles « dès lors qu'aucun sacrifice financier de nature à accroître l'espérance de gain du joueur ou de son équipe n'est exigé par l'organisateur ». Or, un droit d'entrée, s'il constitue un sacrifice financier au sens des jeux d'argent et de hasard, n'est pas de nature à accroître l'espérance du gain : il ne s'agit pas d'une mise dont le montant fait varier la potentielle récompense.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN TEXTE INSATISFAISANT POUR RÉPONDRE AUX ENJEUX DU DÉVELOPPEMENT MAÎTRISÉ DU SECTEUR

Votre rapporteur partage l'objectif poursuivi par le présent article, quelle qu'en soit la version, à savoir assurer au secteur du jeu vidéo compétitif, dont la France a les moyens d'être l'un des fleurons, la sécurité juridique nécessaire à son développement dans les limites indispensables à l'intégrité de la compétition et à la protection des joueurs et des mineurs.

Toutefois, le texte adopté par l'Assemblée nationale souffre, à cet égard, de plusieurs lacunes.

S'agissant du dispositif général qu'il propose et qui repose sur un arrêté fixant la liste des logiciels autorisés et un agrément des organisateurs délivré par le ministère chargé de la jeunesse, ce texte n'est pas adapté à l'économie du secteur auquel il s'applique. En cherchant à définir de façon précise un jeu vidéo « autorisé », le texte apparaît à la fois trop rigide pour un secteur évolutif dans lequel de nouveaux jeux vidéo sont édités chaque semaine, et trop souple pour ne pas faire courir le risque d'une requalification en jeu vidéo de certains lotos ou poker en ligne.

S'agissant par ailleurs de la phase de qualification payante en ligne, l'autorisation proposée par le présent article ne tient pas compte des risques que ces qualifications en ligne font courir de façon spécifique : par rapport aux tournois physiques où les joueurs sont à armes égales, leur âge et leur matériel pouvant être contrôlés, les qualifications payantes en ligne présentent, à l'instar de tout jeu d'argent en ligne, des risques d'addiction, d'atteinte à la protection des mineurs ou encore de fraude47(*).

B. DES COMPÉTITIONS EN LIGNE QUI DOIVENT RESTER GRATUITES

Compte tenu de la complexité de cet écosystème, le Gouvernement a chargé notre collègue député Rudy Salles et notre collègue sénateur Jérôme Durain d'une mission sur le e-sport. La lettre de mission du Premier ministre, de même que le rapport intermédiaire que ces derniers ont rendu le 24 mars dernier, témoignent de la nécessaire articulation entre deux objectifs : d'une part la maîtrise des risques d'atteinte à l'ordre public, à l'intégrité des compétitions et à la protection des joueurs, et d'autre part le développement souhaitable d'un secteur porteur, dont le chiffre d'affaires mondial croît d'environ 30 % par an.

À cette fin, les parlementaires en mission proposent une solution reposant non pas sur un agrément individuel des organisateurs sur la base d'une liste de jeux autorisés fixée par arrêté ministériel, mais sur un système déclaratif proportionné, en fonction de l'ampleur de l'événement et de son budget.

Considérant que la question du régime d'autorisation des tournois physiques de jeux vidéo, qui s'inscrit dans le code de la sécurité intérieure et qui renvoie à des problématiques d'ordre public, ne relève pas de la compétence de votre commission des finances, votre rapporteur pour avis a souhaité concentrer son analyse sur la question des phases de qualification en ligne. Ces dernières relèvent en effet de la question de la régulation des jeux en ligne et du champ de compétence de l'Arjel, dont votre commission des finances a, depuis la loi du 12 mai 2010, la responsabilité.

Le rapport intermédiaire des parlementaires en mission souligne la différence qui existe entre les tournois physiques, pour lesquels les risques de fraude, de jeu des mineurs ou encore de blanchiment peuvent être aisément encadrés, et les compétitions en ligne payantes (qu'il s'agisse de compétitions intégralement en ligne ou de phases qualificatives payantes). Ainsi, certains sites Internet illégaux existent qui, à l'instar du site Glory4gamers, proposent aux joueurs différents tournois, contre une inscription payante : en termes de risques pour le jeu des mineurs, pour la lutte contre la fraude et le blanchiment d'argent, ce type de jeux s'analyse strictement de la même manière qu'un jeu d'argent en ligne. Le fait que la récompense immédiate ne soit constituée que de l'accès à un tournoi physique (débouchant lui-même sur une récompense pécuniaire) ne réduit d'ailleurs en rien les risques précédemment mentionnés inhérents à cette pratique.

Aussi, votre rapporteur pour avis estime, à l'image du rapport précité des parlementaires en mission, que les compétitions en ligne ne doivent être autorisées que dans la stricte mesure où elles sont gratuites. En tout état de cause, il ressort des auditions effectuées par votre rapporteur pour avis que le caractère payant des qualifications en ligne n'est ni nécessaire à l'organisation de tournois locaux de petite ampleur ni une demande des organisateurs de grandes manifestations, dont le modèle économique repose sur le sponsoring et la billetterie.

À cette fin, votre rapporteur pour avis propose de modifier le dernier alinéa du présent article afin d'adopter une définition spécifique du sacrifice financier en matière de compétition de jeux vidéo en ligne qui exclue les frais d'accès à Internet ainsi que l'achat de la licence du jeu vidéo, l'un et l'autre consubstantiels à cette pratique et à l'économie générale du secteur, mais qui inclue tout droit d'entrée, même lorsqu'il s'agit de phases qualificatives.

C. DES PROBLÉMATIQUES PLUS LARGES QUI DEVRONT ÊTRE TRAITÉES POUR PERMETTRE LE DÉVELOPPEMENT DE LA FILIÈRE

La mise en place d'un statut spécifique des compétitions de jeux vidéo, par dérogation au principe général de prohibition des loteries, devra cependant être complétée par d'autres évolutions législatives, réglementaires ou administratives pour permettre l'essor de ce type de manifestations. En particulier, il conviendra d'apporter des précisions concernant :

- la participation des mineurs à ces compétitions ;

- les conditions de la diffusion audiovisuelle de ces compétitions, s'agissant de la propriété des droits ;

- le statut des joueurs compétitifs, en termes de contrat de travail et de visas pour les joueurs étrangers.

Là encore, ces questions ne relèvent pas du champ de compétence de votre commission des finances. Toutefois, votre rapporteur pour avis a, au terme de ses auditions et de son déplacement à la Gamers Assembly de Poitiers, acquis la conviction que le régime du e-sport devait, à terme, être aligné sur celui du sport avec lequel il partage beaucoup de points communs : complémentarité d'une pratique récréative et d'une pratique professionnelle, prévalence de l'habileté sur le hasard dans l'issue de la compétition, droits de retransmission des compétitions, risques sur l'intégrité des compétitions (dopage, fraude, tricherie), etc. En tout état de cause, si une assimilation du e-sport au sport était envisagée, la question des paris sportifs sur les compétitions de jeu vidéo, qui sont interdits et le restent aux termes du présent article, devra être posée, avec la nécessaire régulation par l'Arjel qu'elle implique.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.


* 5 Rapport n° 690 (2014-2015), « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace », 17 septembre 2015, fait par Michel Bouvard, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Philippe Dallier, Jacques Genest, Bernard Lalande et Albéric de Montgolfier, rapporteur général ».

* 6 Le Sénat avait également adopté la seconde proposition du groupe de travail, c'est-à-dire l'instauration d'un abattement fiscal de 5 000 euros pour les revenus déclarés par les plateformes. Cet avantage visait à prendre en compte, de manière forfaitaire, ce qui relève du « partage des frais » et du complément de revenu occasionnel.

* 7 Cet article a été délégué au fond par la commission des lois à la commission des finances.

* 8 Comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire du 9 juillet 2001 à Limoges.

* 9 Compte-rendu du CIADT précité.

* 10 Ibid.

* 11 Ainsi que sur leurs dépenses d'entretien des bâtiments publics et de la voirie payées à compter du 1er janvier 2016.

* 12 Compte-rendu intégral des débats du Sénat, séance du 15 décembre 2003.

* 13 Article 45 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 14 Article 34 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, complétant l'article L. 1615-7 du CGCT.

* 15 Cet article a été délégué au fond par la commission des lois à la commission des finances.

* 16 Article 20 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 17 Article 21 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 18 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* 19 Cf. Les Echos, « Le coup de pouce fiscal à l'investissement prolongé », 14 février 2016.

* 20 Prévu à l'article 39 A du code général des impôts, l'amortissement dégressif vise les « biens d'équipement, autres que les immeubles d'habitation, les chantiers et les locaux servant à l'exercice de la profession », c'est-à-dire essentiellement les biens d'équipement de nature industrielle.

* 21 Article 26 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 22 Article 32 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* 23 Cet article a été délégué au fond par la commission des lois à la commission des finances.

* 24 Directive 2007/64/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement dans le marché intérieur.

* 25 Ces obligations, définies au chapitre premier du titre VI du livre V du code monétaire et financier, comportent notamment des obligations de vigilance et de déclaration de soupçon à la cellule de renseignement financier Tracfin. Le chapitre IV du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, actuellement examiné au Parlement, vise à les renforcer.

* 26 Directive 2015/2366/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur.

* 27 La rédaction présentée ici prend en compte les amendements rédactionnels.

* 28 Les autres dispositions de la directive « DSP 2 » devraient être transposées par voie d'ordonnance, en application de l'article 27 du projet de loi n° 3623 relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dit « Sapin 2 »), déposé à l'Assemblée nationale le 30 mars 2016.

* 29 Au sens de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique.

* 30 En application des articles L. 522-6 et L.526-7 du code monétaire et financier, respectivement pour les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique.

* 31 Ces derniers doivent, pour exercer cette activité, disposer d'un agrément de prestataire de services de paiement dans un État membre de l'Union européenne, et sont soumis au droit commun de la directive sur les services de paiement. Certains opérateurs de communications électroniques envisagent d'ailleurs de se lancer eux-aussi dans cette activité, au titre de laquelle ils devront également solliciter un agrément.

* 32 Voir à cet égard la publication du 1er mars 2016 de l'association 60 millions de consommateurs : www.60millions-mag.com/2016/02/22/87-eu-le-renseignement-telephonique-qui-dit-mieux-10166

* 33 L'article 40 A du présent projet de loi vient d'ailleurs préciser le champ de cette obligation.

* 34 L'abonné désigne « toute personne physique ou morale partie à un contrat avec un fournisseur de services de communications électroniques accessibles au public, pour la fourniture de tels services ». Cette définition et les suivantes sont données par l'article 2 de la directive-cadre 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques.

* 35 L'utilisateur désigne « une personne physique ou morale qui utilise ou demande un service de communications électroniques accessible au public ». L'utilisateur final désigne quant à lui un utilisateur qui n'est pas lui-même un opérateur de communications électroniques.

* 36 Le consommateur désigne « toute personne physique qui utilise ou demande un service de communications électroniques accessible au public à des fins autres que professionnelles ».

* 37 LOI n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

* 38 Etude des docteurs Lagadec, Reynaud, Amirouche et Luquiens, Hôpital universitaire Paul Brousse, AP-HP ; protocole paru dans « Le courrier des addictions », n° 4, décembre 2014.

* 3940 Cf. par exemple Cour de cassation, civile, Chambre commerciale, 21 janvier 2014, 13-11.704 13-15.548.

* 41 Loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

* 42 Dans les parties de poker en cash game, les joueurs peuvent entrer ou sortir de la partie à tout moment en conservant leurs gains éventuels.

* 43 Malgré la Coupe du monde de football qui avait entraîné, en 2014, une forte progression du montant des paris, le chiffre d'affaires du secteur a continué de progresser de 30 % en 2015, pour atteindre 1 440 millions d'euros (données Arjel).

* 44 Rapport d'information de M. François Trucy, fait au nom de la commission des finances, n° 17 (2011-2012) - 12 octobre 2011, p. 73.

* 45 Données issues du rapport intermédiaire « E-sport - La pratique compétitive du jeu vidéo » de MM. Rudy Salles et Jérôme Durain, mars 2016.

* 46 Il convient de noter que d'autres skill games, à l'image des échecs ou du bridge, peuvent pour les mêmes raisons être considérées comme des loteries ; l'autorisation des tournois résulte alors d'une forme de tolérance des pouvoirs publics, qui s'appuie sur l'ancienneté de cette pratique et les faibles risques qu'elle comporte.

* 47 Par exemple, il est possible de pirater certains logiciels de jeu vidéo afin de démasquer, sur un jeu de tir à la première personne, les éventuels ennemis supposés cachés derrière un mur ou une porte.