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Projet de loi de finances pour 2017 : Pouvoirs publics

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Pouvoirs publics ( avis - première lecture )

III. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL : LA CONSOLIDATION DES MOYENS FACE À UNE ANNÉE EXCEPTIONNELLEMENT CHARGÉE

Les crédits alloués au Conseil constitutionnel par le projet de loi de finances initial pour 2017 s'élèvent à 13 696 974 euros.

Votre rapporteur souligne qu'il s'agira de la première hausse après sept diminutions annuelles consécutives de la dotation du Conseil constitutionnel, alors même que l'activité de l'institution, depuis la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité en 2010, a triplé. Entre 2009 et 2016, en sept ans, le Conseil constitutionnel aura ainsi vu sa dotation réduite d'environ 20 %. Si l'on inclut le budget annexe consacré aux élections qui s'élève à 1 977 745 euros, la dotation allouée au Conseil constitutionnel augmente de 38,1 % par rapport à 2016. Cette augmentation s'explique, pour plus de moitié, par le budget annexe précité (représentant 52,3 % de la hausse), par une hausse des dépenses de fonctionnement (expliquant 41 % de la hausse) et par l'augmentation des dépenses d'investissement (6,7 % de la hausse).

A. UNE HAUSSE DES MOYENS EN 2017 S'EXPLIQUANT PAR UNE ANNÉE ÉLECTORALE EXCEPTIONNELLE ET PAR LA NÉCESSITÉ DE DONNER AU CONSEIL LES MOYENS D'EXERCER SA MISSION

Les crédits pour 2017 seront répartis entre la rémunération des membres (2 362 180 euros), la rémunération des personnels (6 415 171 euros) les autres charges de fonctionnement (1 366 878 euros), la poursuite des travaux de rénovation des locaux et des équipements (1 575 000 euros) et les dépenses relatives aux élections (1 977 745 euros).

1. Une année électorale sans précédent au cours de laquelle le Conseil constitutionnel sera particulièrement sollicité

Pour la première fois depuis 1958, les trois élections nationales se dérouleront la même année en 2017. Compte tenu du rôle de juge électoral des élections nationales que lui assigne la Constitution, cette situation aura nécessairement des incidences sur l'activité du Conseil constitutionnel, et par voie de conséquence sur son budget pour 2017.

En effet, s'agissant de l'élection présidentielle, le Conseil constitutionnel veille à la régularité de l'élection, examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin (article 58 de la Constitution). En outre, il statue, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs (article 59).

Un budget annexe spécifiquement consacré à l'élection présidentielle, abondé pour 2017 à hauteur de 1 977 030 euros, permettra au Conseil constitutionnel d'exécuter sa mission en la matière. Il s'agira, avant l'élection, de remplir son rôle consultatif sur les actes et les textes préparatoires, d'arrêter le formulaire de parrainage, de gérer et publier les parrainages (pour la première fois, au fur et à mesure de leur transmission et pour la totalité des parrainages recevables transmis) et de désigner les 2 000 magistrats délégués.

Pendant l'élection, ces derniers contrôleront le fonctionnement des 65 000 bureaux de vote. Le Conseil constitutionnel pourra alors recenser les résultats.

Enfin, à l'issue de l'élection, le Conseil constitutionnel examinera les éventuelles contestations, proclamera les résultats et statuera sur les éventuels recours contre les décisions rendues par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Les dépenses électorales prévues pour 2017 concernent donc principalement la rémunération des 2 000 magistrats délégués chargés de contrôler les bureaux de vote et de prendre en charge leurs frais de déplacement, des 2 vérificateurs du ministère de l'intérieur assurant l'interface entre le Conseil et le ministère pendant quelques jours et les frais des rapporteurs adjoints du Conseil qui s'assurent de la pertinence des procès-verbaux transmis. En outre, 145 000 euros concerneront des dépenses à caractère informatique destinées à garantir le bon déroulement du nouveau processus de publication des parrainages.

2. Des dépenses de fonctionnement en hausse pour renforcer les services et accroître l'activité internationale du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel comptait, au 1er janvier 2016, 60 collaborateurs rémunérés à titre principal par l'institution auxquels sont adjoints, à titre occasionnel, des rapporteurs adjoints, un conseiller technique issu de la Cour de la Comptes, des stagiaires et des collaborateurs temporaires (interprètes, etc.).

Le Conseil constitutionnel a remplacé, à partir de la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) en 2010, une partie de ses personnels de catégorie B par des agents de catégorie A, pour adapter la structure des personnels aux nouveaux besoins du Conseil. Cette nouvelle répartition, combinée à la prise en compte de l'ancienneté des personnels permanents et au recours à des personnels occasionnels rendus nécessaires par l'accroissement des activités de contrôle électoral, a rendu la hausse des dépenses de fonctionnement relatives au personnel inéluctable entre 2010 et 2016. Au regard de l'accroissement parallèle de l'activité, cette hausse est apparue raisonnable, d'autant plus qu'elle a été compensée par des économies sur les autres dépenses de fonctionnement.

Le tableau suivant recense l'évolution des personnels depuis 2010, par catégorie de la fonction publique :

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017 (prév.)

Catégorie A

17

21

24

23

27

26

27

33

Catégorie B

14

15

16

17

14

12

14

14

Catégorie C

18

19

21

21

20

23

23

23

Total

49

55

61

61

61

61

64

70

L'évolution de l'activité du Conseil, et la nouvelle structure du personnel par catégorie de la fonction publique qui en résulte, se sont traduites par un renforcement des services directement concernés par l'activité juridique du Conseil, principalement le service juridique et le service de la documentation, au détriment des fonctions supports.

Au 1er janvier 2016, les emplois sont répartis entre les services de la manière suivante :

Service d'appartenance

Nombre d'emplois

Présidence

2

Secrétariat général

2

Service juridique

9

Service administratif et financier

34

Service de la documentation

8

Service des relations extérieures

5

La hausse des crédits de personnel pour 2017 traduit la volonté de renforcer les services du Conseil constitutionnel. En particulier, un chargé de mission numérique sera engagé. Actuellement, un agent du service de documentation est chargé des fonctions de webmestre. La rénovation du site internet du Conseil constitutionnel et le développement de la présence numérique de l'institution ne peuvent être accomplis sans un renfort. Le Conseil constitutionnel disposera ainsi des compétences dont il a besoin pour développer la convivialité et les contenus de son site internet. En effet, ce dernier, dont la fréquentation ne cesse d'augmenter, fera l'objet d'une nouvelle version et de contenus enrichis.

Le Conseil constitutionnel prévoit en 2017 un record de fréquentation, d'une part parce qu'un pic de fréquentation est toujours observé les années électorales (En 2012, le nombre de pages vues est monté à plus de 9,3 millions) et, d'autre part, parce que la consultation des sites internet des administrations publiques au sens large ne cesse de s'accroitre.

Le tableau et le graphique suivants récapitulent les fréquentations constatées depuis 2014 et illustrent cette tendance :

Année

Visites

Moyenne visite

Pages vues

Moyenne pages vues

Pages vues par visite

2014

2 304 845

6 314 / jour

5 995 675

16 426 / jour

2,65

2015

2 706 486

7415 / jour

6 373 673

17 462 / jour

2, 35

Entre janvier et octobre 2016

2 443 613

8012 / jour

5 569 391

18 260 / jour

2,28

En outre, une nouvelle page d'accueil a été mise en ligne le 28 juillet 2016. Elle est l'aboutissement de la conversion du site en version compatible avec les téléphones mobiles.

Cette fréquentation en hausse devrait également être accentuée par une politique du Conseil constitutionnel visant à communiquer davantage sur le rôle de l'institution. Un premier rapport d'activité a été présenté au mois d'octobre 2016 Il a vocation à être enrichi en 2017 et pérennisé annuellement.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a considérablement accentué ses échanges internationaux, ce qui se traduit par des échanges croisés sur l'organisation, le fonctionnement et la jurisprudence des cours constitutionnelles. Trois cadres d'échanges internationaux ont ainsi été récemment mis en place. Ils donneront chacun lieu à une rencontre annuelle et à des échanges réguliers entre les services : le premier avec la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe, le deuxième avec les cours constitutionnelles d'Europe du sud-ouest, le dernier avec les cours constitutionnelles francophones.

Les membres du Conseil constitutionnel ont ainsi effectué un déplacement à la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe, à l'invitation de son Président, M. Andreas Vosskuhle. Les échanges se sont organisés autour de quatre sessions de travail, portant sur l'identité constitutionnelle nationale et le droit de l'Union européenne, l'articulation des textes nationaux et européens en matière de droits fondamentaux, l'équilibre entre la sauvegarde de l'ordre public et la garantie des libertés fondamentales dans le cadre de la lutte antiterroriste et enfin les droits fondamentaux et les grands groupes privés du numérique. Ce séminaire conjoint entre les deux Cours sera renouvelé lors du second semestre 2017, cette fois-ci à Paris. Dans le cadre de ce déplacement, les Présidents Fabius et Vosskuhle ont donné une interview croisée au journal Le Monde et au journal allemand Süddeutsche Zeitung. L'interview a été publiée dans Le Monde daté du samedi 22 octobre 2016, toujours afin de d'informer un plus large public sur l'action du Conseil constitutionnel.

Un autre déplacement a été effectué par le Président du Conseil constitutionnel à Lisbonne, à l'invitation du Président du Tribunal constitutionnel du Portugal, M. Manuel da Costa Andrade. Le Président Fabius et le Président da Costa Andrade sont notamment convenus d'organiser en 2017 une rencontre commune avec leurs homologues présidents des cours constitutionnelles d'Italie et d'Espagne.

En outre, diverses actions, à destination de publics variés, ont été lancées, visant à mieux faire connaître le rôle du Conseil constitutionnel.

Le président du Conseil constitutionnel a ainsi annoncé une « Nuit du droit » qui devrait se tenir au Conseil constitutionnel en 2017. Un concours, intitulé « Découvrons notre Constitution », en direction de jeunes scolaires, a également été lancé. Ce concours national vise à sensibiliser les jeunes élèves aux grands principes constitutionnels de la République. Centré pour cette année scolaire 2016-2017 sur les classes de CM1, CM2 et 6ème, il sera étendu l'an prochain à l'ensemble des collégiens. Un jury national, composé de membres du Conseil constitutionnel et de personnalités désignées par la ministre de l'Éducation nationale, choisira les lauréats parmi les travaux sélectionnés par les académies. Une cérémonie de remise des prix sera organisée en mars 2017 au Conseil constitutionnel, en présence du Président du Conseil constitutionnel et de la ministre de l'Éducation nationale. Les modalités précises du concours sont exposées dans une circulaire du 22 août 2016 de la ministre de l'Éducation nationale6(*).

Enfin, toujours pour rapprocher le Conseil constitutionnel des citoyens, le Conseil constitutionnel a décidé de moderniser le mode de rédaction de ses décisions. Il s'agit de simplifier la lecture des décisions du Conseil constitutionnel, ce qui conduit par exemple à ne plus utiliser les « considérant » au début de chaque paragraphe, et d'en approfondir la motivation. Cette nouvelle méthode de travail a été initiée à l'occasion des deux décisions QPC rendues publiques le 10 mai 20167(*).

3. Un programme opportun de rénovation des locaux menés ces dix dernières années

Le Conseil constitutionnel procède à l'entretien des locaux qu'il occupe dans l'aile Montpensier du Palais Royal. Ce lieu historique a accueilli successivement la Cour des comptes de 1875 à 1910, l'Institut international de coopération intellectuelle, ancêtre de l'UNESCO, entre 1933 et 1939, le Conseil économique, aujourd'hui Conseil économique, social et environnemental et le Comité consultatif constitutionnel au cours de l'été 1958 avant que le Conseil constitutionnel ne s'y installe, dès sa création, fin 1958.

Ces dix dernières années, des travaux indispensables dans ce bâtiment historique ont complété utilement les aménagements importants réalisés (accessibilité, respect des normes de détection des incendies, achèvement de la salle d'audiences publiques). C'est ainsi qu'un ambitieux programme de travaux, qui se poursuivra en 2017 a été conduit :

Principaux travaux de l'aile Montpensier du Palais Royal
conduits depuis 2007

- 2007/2008 : réfection du hall d'honneur et du grand escalier ;

- 2009 : restauration de la salle à manger ;

- 2009/2011 : combles réaménagés en bibliothèque du Conseil constitutionnel ;

- 2010 : travaux pour la mise en oeuvre de la QPC : création des salles Thémis et Chauvin ;

- 2011 : restauration des façades sur la cour d'honneur ;

- 2012 : création de la salle d'audiences publiques au rez-de-chaussée ;

- 2012/2013 : restauration de la salle des délibérés ;

- 2014 : restauration du petit salon, dit « Salon Vert », utilisé lors des conférences de presse et des visites de délégations étrangères ;

- 2015 : restauration du salon d'angle, actuel bureau du Président, et travaux du local mis à disposition du centre des monuments nationaux ;

- 2016 : travaux de rénovation des bureaux du 2ème étage et diverses mises aux normes.


* 6 Note de service n° 2016-128 du 22 août 2016 consultable à l'adresse suivante : http://www.education.gouv.fr/pid285/bulletin_officiel.html?cid_bo=105584

* 7 Décisions nos 2016-539 QPC et 2016-540 QPC.