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Projet de loi de finances pour 2017 : Outre-mer

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Outre-mer ( avis - première lecture )

B. DES PROBLÉMATIQUES SPÉCIFIQUES DANS LA GESTION DES JURIDICTIONS

La situation géographique des collectivités ultramarines, réparties sur trois océans, soulève immanquablement des difficultés d'application des règles décidées en métropole. Me Patrick Lingibé, membre du conseil national des barreaux, a regretté auprès de votre rapporteur pour avis l'approche standardisée de la chancellerie pour répondre aux problématiques propres aux outre-mer. Il a illustré les contraintes particulières auxquelles sont confrontés les acteurs du monde judiciaire en prenant l'exemple récent de fixer au niveau national un examen d'accès à la profession d'avocat qui nécessitera, sur le modèle des concours de la fonction publique, des centres d'examen auprès de plusieurs collectivités ultramarines à des horaires décalés pour respecter l'égalité entre les candidats.

Dans l'exercice de sa mission, l'institution judiciaire doit faire face à des caractéristiques spécifiques aux populations et territoires ultramarins qui varient d'ailleurs d'une collectivité à l'autre, rendant toute approche globale depuis la métropole relativement vaine.

La réflexion sur l'évolution des juridictions judiciaires ne peut méconnaître le contexte local au sein duquel elles agissent. À cet égard, les projections sur l'organisation du service de la justice doivent intégrer l'évolution démographique galopante que connaissent la Guyane et Mayotte et qui fait sentir ses conséquences sur l'ensemble des services publics.

1. L'éloignement des juridictions ultramarines

Les juridictions ultramarines se caractérisent par leur éloignement de la métropole. Cet éloignement n'est pas seulement géographique mais se traduit aussi par des contextes institutionnels et sociaux différents de ceux dans lesquels évoluent les magistrats, les fonctionnaires, les auxiliaires de justice et les justiciables.

a) Des magistrats isolés et des auxiliaires de justice inexistants à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles Wallis et Futuna

L'éloignement et l'activité judiciaire réduite aboutissent à des situations relativement extrêmes d'isolement des magistrats qu'illustrent les cas de Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna. Les missions d'information dépêchées sur place par votre commission ont toujours relevé la singularité de cette situation.

En 2011, nos anciens collègues Christian Cointat et Bernard Frimat relevaient qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon, « le président du tribunal effectue le traitement des dossiers civils et commerciaux et exerce les fonctions de juge des enfants, de juge des tutelles, de juge de proximité et de juge de l'exécution. Le juge d'instruction est par ailleurs juge aux affaires familiales, juge correctionnel et de police et juge de l'application des peines »6(*).

De même, nos collègues Sophie Joissains et Jean-Pierre Sueur soulignaient, en 2014, à propos des îles Wallis et Futuna que « le tribunal de première instance est composé de deux magistrats : un magistrat du siège qui statue à juge unique et une fonctionnaire territoriale qui fait fonction de magistrat du Parquet sans disposer des garanties attachées au statut de la magistrature. Le président du tribunal assure l'ensemble des fonctions juridictionnelles, juge d'instruction comme juge d'application des peines, juge aux affaires familiales comme juge de l'exécution, sans parler des contentieux spécialisés. »7(*) La présence de cet unique magistrat du siège a d'ailleurs conduit à une censure constitutionnelle le 1er avril 2016 de la composition de la formation de jugement du tribunal correctionnel compétent pour les faits commis dans les îles Wallis et Futuna au motif de la présence d'une minorité de juges professionnels en méconnaissance du principe d'indépendance des juridictions judiciaires8(*).

Les règles spécifiques au tribunal correctionnel des îles Wallis et Futuna
après la décision du 1er avril 2016 du Conseil constitutionnel

Dans les îles Wallis et Futuna, le tribunal correctionnel statue, comme en métropole, à juge unique ou en formation collégiale. L'article 836 du code de procédure pénale prévoyait que le tribunal correctionnel « statuant en formation collégiale est composé d'un magistrat du siège et de deux assesseurs, dans les conditions prévues au code de l'organisation judiciaire ». Selon l'article L. 532-8 du code de l'organisation judiciaire, la formation collégiale comprend un magistrat du siège et des « assesseurs choisis, pour une durée de deux ans, parmi les personnes de nationalité française, âgées de plus de vingt-trois ans, jouissant des droits civiques, civils et de famille et présentant des garanties de compétence et d'impartialité ». Cette composition tient compte de la présence sur place d'un seul magistrat du siège depuis le remplacement, en 1983, de la section détachée du tribunal de première instance de Nouméa par un tribunal de première instance propre à cette collectivité.

La jurisprudence constante du Conseil constitutionnel fondée sur l'article 66 de la Constitution autorise la présence de magistrats non professionnels au sein d'une juridiction susceptible de prononcer une peine privative de liberté, comme le tribunal correctionnel, mais exige qu'ils présentent des garanties d'indépendance et de capacité et qu'ils demeurent minoritaires par rapport aux magistrats dans la composition de la formation de droit commun.

En l'espèce, le juge constitutionnel a constaté qu'aucune disposition législative ne garantissait que cette formation de jugement comprît une majorité de juges professionnels et a dès lors censuré cette disposition particulière, sans se prononcer, à ce stade, sur les garanties d'indépendance et de capacité de ces assesseurs.

Pour tirer les conséquences de cette censure, le Conseil constitutionnel a précisé que le tribunal correctionnel des îles Wallis et Futuna devrait statuer selon le droit commun. Le ministère de la justice a ainsi indiqué à votre rapporteur pour avis que cette décision avait entraîné l'affectation en surnombre d'un magistrat au sein de la cour d'appel de Nouméa pour compléter l'effectif des magistrats.

L'article 112 de la loi de modernisation de la justice du XXIème siècle a prévu, à l'initiative du Sénat, à l'article 836 du code de procédure pénale que, dans les îles Wallis et Futuna, « l'un ou deux des juges assesseurs du tribunal correctionnel peuvent être des juges du tribunal de première instance de Nouméa reliés en direct à la salle d'audience par un moyen de communication audiovisuelle, afin de participer aux débats et au délibéré ». Cette solution permet de répondre à la double exigence formulée par le Conseil constitutionnel.

Il n'est pas à exclure que cette censure constitutionnelle présente également des implications sur la composition du tribunal supérieur d'appel dont la composition, en application des articles L. 512-2 et L. 513-6 du code de l'organisation judiciaire, est identique à la précédente composition de la formation collégiale du tribunal correctionnel des îles Wallis et Futuna.

Les deux territoires de Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna présentent une autre particularité commune : l'absence d'officier ministériel ou d'auxiliaire de justice. Outre le nombre limité de magistrats et de fonctionnaires du service de la justice, les acteurs du monde judiciaire sont également rares, pour ne pas dire inexistants.

Ainsi, à Saint-Pierre-et-Miquelon, les fonctions notariales sont assurées par le chef du greffe du tribunal supérieur d'appel et les fonctions d'avocat peuvent être assurées par des personnes agréées. Aucun avocat n'est présent sur place mais, comme le relevaient nos anciens collègues Christian Cointat et Bernard Frimat en 2001, « les avocats du barreau de Paris plaidaient à Saint-Pierre-et-Miquelon depuis la capitale, au moyen de la visioconférence ». Les îles Wallis et Futuna ne comptent localement aucune profession judiciaire : ni avocat, ni huissier, ni notaire, si bien que la compagnie de gendarmerie locale assure les fonctions de « fonctionnaire-huissier » et que des personnes agréées par le président du tribunal de première instance peuvent faire office d'avocat, même s'ils ne disposent pas de formation juridique préalable. Ces « citoyens défenseurs » ne constituent pour votre rapporteur pour avis qu'un expédient qui n'est pas sans soulever des difficultés de principe lorsqu'il s'agit de « plaider » des affaires criminelles.

La situation géographique de ces territoires pose la question de l'égalité de nos compatriotes devant la justice sous un angle renouvelé, notamment en termes financiers. Sans évoquer la difficulté de recourir à un avocat à Wallis-et-Futuna pour les affaires jugées sur place, votre rapporteur pour avis reprend le constat de nos collègues Sophie Joissains et Jean-Pierre Sueur qui relevaient, en 2014, que « l'appel prend une dimension particulière à Wallis-et-Futuna puisqu'il est portée devant une cour d'appel située à plusieurs milliers de kilomètres, ce qui représente, selon une estimation des magistrats [...], un coût de plusieurs milliers d'euros, ne serait-ce qu'en frais d'avocats ».

b) Un remboursement des frais au titre de l'aide juridictionnelle déconnecté de la réalité géographique

Le dispositif d'aide juridictionnelle de droit commun - loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique - s'applique ainsi en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, en Polynésie française, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Un dispositif spécifique d'aide juridictionnelle en matière pénale est applicable en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis-et-Futuna avec l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis-et-Futuna et par le décret n° 93-1425 du 31 décembre 1993 relatif à l'aide juridictionnelle en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis-et-Futuna.

L'aide juridictionnelle est donc un droit ouvert à nos concitoyens ultramarins dans des conditions équivalentes à la métropole. Ce droit revêt cependant un relief particulier au regard des particularités géographiques de certaines collectivités concernées qui exposent les avocats requis à des frais sans commune mesure avec leurs confrères exerçant en métropole.

À titre d'illustration, un avocat peut être conduit à exposer, outre des frais de transport conséquents, des frais d'hébergement et de restauration incontournables pour se rendre depuis le chef-lieu, qui concentre l'essentiel de la profession, vers une chambre ou une section détachée ou de Nouméa à Wallis. Me Patrick Lingibé a relevé auprès de votre rapporteur pour avis le coût important des frais engagés par un avocat nouméen commis d'office pour se rendre durant quatre jours à un procès criminel tenu à Wallis. Il indiquait que le conseil de l'ordre de Nouméa avait même consenti en 2007, dans l'intérêt des justiciables défendus, à faire l'avance de tels frais avec une enveloppe de 2 200 euros par avocat.

Or, ces frais ne sont pas couverts par l'aide juridictionnelle. En Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, ouvrent droit à remboursement par l'État des frais de déplacement des avocats prêtant leur concours au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle en matière pénale pour les audiences foraines ou les audiences des sections détachées.

Pour les déplacements inférieurs à 1 000 kilomètres, la prise en charge des frais de transport par voie aérienne ou maritime est effectuée sur la base du tarif de la classe la plus économique tandis que, pour les déplacements supérieurs à 1 000 kilomètres, est prévue une allocation forfaitaire correspondant à 1,5 fois le coût d'un transport entre le siège de la juridiction dont dépend l'avocat et la section détachée ou le lieu de l'audience foraine.

Ce dispositif est dans les faits très peu utilisé, selon le ministère de la justice, puisqu'ont été réglés au titre des frais de transport en Nouvelle-Calédonie 3 034,18 € pour l'année 2014 et 2 234,19 € pour l'année 2015. Aucun règlement n'est intervenu en Polynésie française sur la même période, la caisse autonome des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) de ce territoire n'ayant pas formulé de demande en ce sens.

Cette situation peut s'expliquer par le caractère partiel de ce remboursement sur le plan géographique, en excluant certaines collectivités comme la Guyane, et le champ réduit des procédures concernées, n'intégrant pas, par exemple, la défense assurée par un avocat en garde à vue.

2. Un environnement juridique et culturel distinct
a) Un droit local particulier

Une différence fondamentale porte sur le droit applicable localement, à commencer par la catégorie constitutionnelle à laquelle appartient la collectivité concernée.

Si les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution connaissent le principe d'identité législative, elles restent régies ponctuellement par des dispositions dérogatoires, Mayotte constituant, à cet égard, un exemple emblématique pour lequel le processus de départementalisation, mené à bon rythme, entraîne des évolutions sociales profondes et parfois sous-évaluées.

Les collectivités de l'article 74 de la Constitution pour partie (Polynésie française et Wallis-et-Futuna) et la Nouvelle-Calédonie sont, quant à elles, soumises au principe, assorti d'exceptions, de spécialité législative qui reste, à l'inverse, résiduel à Saint-Barthélemy et Saint-Martin et absent de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Cette diversité institutionnelle, qui traduit des aspirations légitimement différentes, n'en constitue pas moins un facteur indéniable de complexité juridique que votre rapporteur pour avis avait évoqué lors d'un précédent avis. Il avait alors souligné que les éventuelles carences législatives ou réglementaires accroissent le risque d'insécurité juridique et d'obsolescence du droit pour les justiciables.

Pour mémoire, dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative, les modifications législatives ou réglementaires n'y sont, en principe, applicables que par une mention expresse ou s'il est établi qu'une telle modification relève de la catégorie des « lois de souveraineté ». Ce principe a une influence décisive sur l'état du droit applicable et requiert une connaissance fine de ces règles par les magistrats et les auxiliaires de justice. De même, l'État restant compétent en vertu des articles 74 et 77 de la Constitution et sous les seules réserves que ces articles prévoient, en matière pénale pour les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, les peines d'emprisonnement voire d'amendes édictées par les autorités locales n'y sont applicables qu'après, selon les cas, homologation ou approbation ratifiée par le Parlement des décisions locales. L'observation de ces procédures complexes conditionne l'effectivité des sanctions pénales qui peuvent être prononcées par les juridictions pénales.

Mayotte, pourtant régie désormais par le principe d'identité législative, demeure soumise à un droit particulier qui, en vertu du principe selon lequel les règles spéciales dérogent aux règles générales, reste largement applicable. Il s'agit d'une complexité juridique supplémentaire imposée à un magistrat lors de son affectation.

b) Le traitement des affaires coutumières

Hérité de la IVème République, l'article 75 de la Constitution précise toujours que « les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun [...] conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ». Dans plusieurs collectivités, des citoyens sont encore régis par un statut coutumier : en Guyane, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

En Guyane et à Mayotte, les justiciables régis par ce statut, comme les litiges relatifs aux terres coutumières, relèvent des juridictions civiles de droit commun. Cette particularité requiert, là encore, des magistrats des connaissances complémentaires par rapport à leurs collègues.

À l'inverse, les litiges coutumiers en Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna sont renvoyés à des formations ou des juridictions spécialisées. Ainsi, en Nouvelle-Calédonie, le plaideur de statut coutumier peut voir son litige examiné par une juridiction présidée par un magistrat mais composée d'assesseurs coutumiers, sauf à ce que les parties renoncent expressément à la présence des assesseurs. En revanche, la présence d'une seule partie ne relevant pas du statut coutumier a pour effet d'attraire l'affaire devant une formation de droit commun.

Aux îles Wallis et Futuna, le législateur a choisi, en 1961, d'instituer une juridiction de droit local compétente pour trancher les litiges entre citoyens régis par le statut de droit local portant, d'une part, sur l'application de ce statut et, d'autre part, sur les biens détenus suivant la coutume. L'appel est ouvert devant une chambre d'annulation près la cour d'appel de Nouméa pour incompétence, excès de pouvoir et violation de la loi. Toutefois, sur demande conjointe des parties, ces instances peuvent être portées devant la juridiction de droit commun, auquel cas il est fait application des usages et coutumes les régissant. Si un arrêté de l'administrateur supérieur du 20 septembre 1978 a organisé cette juridiction de droit local, elle n'a jamais été constituée, faute de consensus local.

Dans leur rapport d'information, nos collègues Sophie Joissains et Jean-Pierre Sueur rapportaient en 2014 que, dans les faits, l'absence de cette juridiction conduisait à porter ces litiges, soit devant la justice civile aboutissant ainsi, par exemple, à des divorces « civils » de mariages « coutumiers », soit à s'en remettre, faute de solution à l'amiable, aux autorités coutumières constituées en tribunaux et relevant en dernier ressort du roi.

c) Un contexte local différent

La fonction judiciaire s'exerce outre-mer dans un environnement social et économique différent de la métropole, ce qui n'est pas sans influer sur la perception de l'institution. Dans certains territoires, l'autorité judiciaire doit ainsi composer avec les autorités coutumières qui, dans les faits, détiennent un magistère moral suffisant pour imposer des règlements extrajudiciaires des litiges. À cet égard, le transfert aux juridictions de droit commun de prérogatives antérieurement dévolues à la justice cadiale a souligné l'ampleur des anciennes tâches, même non juridictionnelles, des cadis. L'évaluation en termes de ressources humaines des besoins en magistrats subséquents à ce transfert de missions a ainsi pu être minorée.

Les particularités locales ont des répercussions sur les types de contentieux prédominants dans l'activité judiciaire ultramarine ainsi que sur la nature de ces contentieux.

Ainsi, l'activité pénale de certaines juridictions ultramarines est particulièrement forte. En témoigne le fait, par exemple, que la Guyane enregistre, après la région d'Île-de-France, le nombre le plus élevé des atteintes aux biens et des atteintes volontaires à l'intégrité physique.

S'agissant des homicides, les ressorts des tribunaux de grande instance de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique ont connu en 2014 des taux d'homicides plus élevés que ceux des juridictions de Marseille ou de Bobigny, pourtant en tête des statistiques métropolitaines, avec des populations au sein du ressort trois à quatre fois inférieures.

Tribunal de grande instance

Nombre
d'homicides
en 2014

Population
du ressort

1

Cayenne

26

250 000

2

Marseille

23

1 048 421

3

Bobigny

23

1 515 000

4

Basse-Terre

22

403 355

5

Fort-de-France

22

394 176

Source : INSHEJ-ONDRP

Au regard de ces éléments, la cour d'assises de la Guyane est proche de la saturation avec un pic d'activité en 2016 afin de permettre de résorber le stock d'affaires. Cette tendance n'est pas appelée à évoluer à la baisse, compte tenu des 36 homicides déjà constatés sur les dix premiers mois de cette année.

Une situation similaire existe à Mayotte au regard de la forte pression migratoire dont l'île est l'objet, notamment en provenance de l'île proche d'Anjouan dépendant de l'union des Comores. La moitié des reconduites à la frontière au niveau national sont ainsi effectuées sur l'île.

L'évolution du contentieux des reconduites à la frontière récemment décidée par la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France a conduit à des difficultés d'application à Mayotte. Le juge des libertés et de la détention s'est vu confier l'entier contrôle de la rétention, y compris celui de la régularité des décisions de placement qui relevait auparavant du juge administratif. En outre, sa saisine est possible à l'expiration des premières 48 heures de la rétention et non plus au terme d'un délai de cinq jours.

Ces adaptations de la procédure contentieuse applicable aux décisions portant obligation de quitter le territoire français et à la rétention administrative à compter du 1er novembre 2016 vont avoir pour effet d'accroître, sur le plan du nombre et de son champ, la saisine de ce magistrat du siège. Pour votre rapporteur pour avis, les conséquences sur l'activité judiciaire en outre-mer et particulièrement à Mayotte ou en Guyane d'un tel choix n'ont pas été suffisamment évaluées en amont et auraient dû appeler à tout le moins un report de leur entrée en vigueur afin de s'assurer de l'adéquation du nombre de magistrats affectés localement avec l'exercice de ces nouvelles attributions.

3. Une gestion délicate des ressources humaines

Les affectations des magistrats et des fonctionnaires du ministère de la justice n'échappent pas outre-mer aux règles de droit commun. Les difficultés que rencontre le ministère de la justice dans les affectations des magistrats et des fonctionnaires au sein des juridictions ultramarines ne se distinguent pas des problématiques générales de la fonction publique d'État dans ces collectivités : attrait variable des postes offerts, forte rotation des personnels, faible mobilité des agents originaires des collectivités concernées, etc. La gestion des ressources humaines présente cependant une spécificité pour un magistrat du siège qui, en raison de l'inamovibilité qui lui est garantie par l'article 64 de la Constitution, ne « peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle, même en avancement » selon l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Le bon fonctionnement des juridictions ultramarines repose sur la possibilité de disposer de façon durable et certaine de magistrats, greffiers et fonctionnaires en nombre suffisant. Or, les emplois offerts présentent un attrait variable pour les candidats, particulièrement les magistrats, y compris parfois au sein du ressort d'une même cour d'appel. Le procureur général près la cour d'appel de Cayenne indiquait à votre rapporteur pour avis que le « manque d'attractivité » de la Guyane engendre un « taux de rotation des fonctionnaires [...] excessif », conduisant à ce que « les postes vacants sont souvent difficiles à pourvoir et les remplacements tardent », au prix d'une dégradation du fonctionnement de la juridiction. Les chefs de juridiction de la cour d'appel de Saint-Denis de La Réunion ont souligné le contraste saisissant qui existe au sein du ressort : si « les juridictions situées dans le départements de La Réunion sont attractives, particulièrement dans le sud de l'île » au point que la faible mobilité des magistrats conduit à être particulièrement vigilant sur leur impartialité, « le déficit d'attractivité des juridictions de Mayotte, lié aux conditions de vie et de travail difficiles ainsi qu'à l'insécurité croissante, génère des vacances de postes ainsi que la crainte des agents de voir leur mutation « bloquée » faute de pouvoir être remplacés ». Le montant des rémunérations pratiquées outre-mer peut avoir une incidence sur l'attractivité de certaines affectations : le cabinet du ministre de la justice a ainsi relevé que la suppression d'une prime, en 2002, dans les Antilles françaises, a amoindri les candidatures aux postes à pourvoir dans cette région.

S'ajoute à ces contraintes, les « arrivées décalées » des agents qui disposent d'un temps supplémentaire pour rejoindre leur affectation ou y renoncent ultérieurement, bloquant ainsi le poste pendant plusieurs mois. Parallèlement, les « départs décalés », par liquidation de ses congés bonifiés, ou de son compte épargne temps, peuvent expliquer un temps particulièrement long entre le départ effectif du fonctionnaire ou du magistrat et la vacance de son poste permettant son remplacement.

Le constat est connu de la chancellerie. Les représentants du garde des sceaux ont souligné que le dialogue de gestion entre le ministère et les juridictions ultramarines était le même qu'en métropole, sans processus spécifique mais avec conscience des difficultés particulières. Plusieurs mesures de gestion ont été mises en place pour y faire face.

Au sein de la direction des services judiciaires, des équipes, en proportion plus nombreuses en comparaison de la métropole, sont dédiées aux ressources humaines des juridictions ultramarines. S'il existe des besoins outre-mer, les représentants du ministère de la justice ont indiqué à votre rapporteur pour avis que les taux de vacances de postes les plus élevés restaient en métropole. Ainsi, si sur 371 emplois de magistrat, 370 sont pourvus outre-mer, le taux de vacances est, à l'inverse, de 5,86 % sur le reste du territoire national, soit 5,21 % pour les magistrats du siège et 7,73 % pour leurs collègues du parquet.

Votre rapporteur pour avis relève toutefois que cette situation dissimule des disparités entre ressorts de cour d'appel, comme le montre le tableau suivant.

Ressorts
de cour d'appel

Nombre
de magistrats
du siège

Nombre
de magistrats
du parquet

Total de l'effectif
des magistrats

Taux de vacances

Taux de vacances

Effectif localisé

Effectif réel

Effectif localisé

Effectif réel

Effectif localisé

Effectif Réel

Siège

Parquet

globaux

Basse-Terre

58

57

19

19

77

76

1,72%

0,00

1,29%

Fort-de-France

43

44

18

16

61

60

-2,35 %

11,11%

1,63%

Cayenne9(*)

25

28

13

13

38

41

-12,00%

0,00

-2,63%

Saint-Denis de La Réunion

81

82

27

26

108

108

-1,23%

3,70%

0,00%

Nouméa

28

28

13

11

41

39

0,00%

15,38%

4,87%

Papeete

30

31

11

12

41

43

-3,33%

-9,09%

-4,88%

Saint-Pierre-et-Miquelon

3

3

1

1

4

4

0,00%

0,00%

0,00%

Les chiffres en négatif tiennent compte du surnombre d'effectifs réels par rapport à la localisation.

En outre, aucune arrivée de concours complémentaire n'est prévue pour l'outre-mer.

Source : ministère de la justice

Par ailleurs, l'effectif réel signifie qu'un magistrat est nommé sur l'emploi ouvert mais n'indique pas si ce magistrat est en congé maladie ou en congé maternité, suspendu pour des motifs disciplinaires, bénéficiant d'un temps partiel, etc. Cette notion d'effectif réel doit donc être nuancée pour connaître l'effectif qui exerce réellement au sein de la juridiction. Ces observations peuvent être étendues aux greffiers et fonctionnaires.

La direction des services judiciaires a développé depuis plusieurs années des dispositifs d'information afin de développer l'attractivité de ces destinations, notamment à l'attention des auditeurs de justice lors de leur formation à l'école nationale de la magistrature.

Dans cet esprit, il a été renoué, depuis 2007, avec la nomination d'auditeurs de justice en outre-mer en raison de la pénurie de candidats sur certains postes aux Antilles, en Guyane et à Mayotte. À ce jour, 77 auditeurs, dont 11 au 1er septembre 2016, ont pris ainsi leur premier poste en outre-mer à la sortie de l'école nationale de la magistrature.

Le Conseil supérieur de la magistrature est également sensible à la situation particulière des juridictions ultramarines puisque, dans son rapport d'activité pour l'année 2015, il indiquait que « le Conseil prend soin d'examiner en urgence les mouvements de départ ou de retour vers les juridictions d'outre-mer afin de permettre aux magistrats concernés d'organiser au mieux les conditions de leur déménagement ».

La gestion des ressources humaines reste néanmoins limitée par la règle, développée par le Conseil supérieur de la magistrature lorsqu'il est appelé à proposer une nomination ou émettre un avis sur une proposition du garde des sceaux, selon laquelle deux affectations dans des juridictions ultramarines ne peuvent se succéder directement. Cette règle prétorienne est généralement résumée par l'adage « outre-mer sur outre-mer ne vaut ».

Or, cette règle peut limiter les effets de la politique volontariste en matière de ressources humaines engagée par le ministère pour pourvoir les postes en outre-mer. Il serait ainsi judicieux qu'au sein du ressort de la cour d'appel de Saint-Denis de La Réunion, un magistrat puisse successivement occuper un emploi à Mayotte et à La Réunion, de manière à compenser une destination moins attractive par la possibilité de rejoindre une affectation plus convoitée.

La contribution écrite adressée par le Conseil supérieur de la magistrature à votre rapporteur pour avis marque une ouverture bienvenue à la nécessité de réfléchir à l'évolution de cette règle. Il a d'ailleurs créé un groupe de travail dédié à la gestion des ressources humaines en outre-mer.

Dans son rapport d'activité pour l'année 2015, il avait ouvert la voie à cette évolution : « Pour expressive qu'elle soit, la formulation d'une règle générale de gestion des ressources humaines sous la forme de l'adage « outre-mer sur outre-mer ne vaut », peut nécessiter des assouplissements que le Conseil a commencé d'envisager notamment pour ce qui concerne la prohibition d'avancement sur place ». Il a confirmé cette volonté à votre rapporteur pour avis en précisant que ce principe pourrait connaître des dérogations fondées sur des considérations tirées d'une bonne administration de la justice ou de la situation familiale ou personnelle du magistrat intéressé. Un assouplissement est d'autant plus souhaitable que deux affectations successives dans deux collectivités ultramarines différentes peuvent s'avérer, compte tenu de la distance entre elles, plus contraignantes qu'entre deux départements métropolitains. Il s'agit, enfin, de ne pas exagérer la crainte d'un « nomadisme » dans les affectations ultramarines que pourraient rechercher des magistrats, des greffiers ou des fonctionnaires.

S'agissant des fonctionnaires, plusieurs chefs de cour ont souligné le sous-dimensionnement des juridictions outre-mer, obligeant les magistrats à effectuer des tâches qui ne relèvent pas de leurs collègues affectés en métropole. Ils ont ainsi regretté l'impossibilité de recruter localement des agents de catégorie C.

4. Des contraintes locales fortes sur les bâtiments et les équipements

Les auditions et les contributions écrites ont conforté votre rapporteur pour avis dans l'idée que l'approche immobilière de la chancellerie restait calée sur celle connue en métropole.

Me Patrick Lingibé, ancien bâtonnier au barreau de Cayenne et membre du Conseil national des barreaux, indiquait au cours de son audition que lors des études immobilières, les facteurs propres aux outre-mer, notamment les conditions climatiques qui mettent davantage à l'épreuve les immeubles, étaient sous-estimées. L'absence de prise en compte de ces facteurs à la conception entraîne alors des surcoûts de fonctionnement pour la maintenance et l'entretien des locaux. Fort de son expérience, il a estimé qu'un équipement conçu pour dix ans en métropole se traduit outre-mer par une durée réduite de moitié.

Les conditions climatiques, notamment le risque plus élevé de catastrophes naturelles, peuvent provoquer de lourds dommages aux biens immobiliers du ministère de la justice. En 2006, le cyclone Ernst a détruit l'intégralité du palais de justice de Mayotte, paralysant l'activité des juridictions pendant quelques mois.

Cette analyse a été confirmée par plusieurs chefs de juridiction dans les contributions qu'ils ont adressées à votre rapporteur pour avis. Les chefs de juridiction de la cour d'appel de Fort-de-France prenaient comme exemple les infiltrations d'eau à l'origine de fortes dégradations du palais de justice qui accueille le tribunal de grande instance et le conseil des prud'hommes alors que ce bâtiment a été mis en service en janvier 2002.

Outre-mer, le ministère de la justice a engagé d'importants travaux pour adapter les locaux aux services de la justice ou les redéployer sur des nouvelles implantations foncières. Ainsi, un nouveau bâtiment a été ouvert au public le 8 juillet 2016 à Mamoudzou afin de réunir les services des juridictions répartis antérieurement au sein de deux bâtiments séparés. Votre rapporteur pour avis approuve toutefois la préconisation des chefs de cour de Saint-Denis de La Réunion qui invitent à envisager la création d'une cité judiciaire, d'autant plus souhaitable que plusieurs implantations foncières éligibles existent. Il a été engagé, depuis septembre 2016, des travaux d'importance pour le palais de justice de Cayenne de manière à améliorer sa sécurité et l'accueil des justiciables, dans la perspective d'une livraison du nouveau bâtiment début 2018 pour un coût de 4,7 millions d'euros. D'autres projets, comme la réunion des multiples implantations des services judiciaires à Papeete, n'ont pas encore abouti, les projets successifs envisagés ayant été finalement abandonnés.

Les situations particulières des juridictions ultramarines, à commencer par leur éloignement de la métropole, ôtent également de sa pertinence à la politique définie nationalement en matière de marchés publics. Les chefs de juridiction de la cour d'appel de Saint-Denis de La Réunion relevaient ainsi auprès de votre rapporteur pour avis que « l'obligation de s'y conformer ne permet pas de participer à l'économie régionale alors que les coûts pratiqués localement, ou la qualité des prestations, pourraient être favorables [au] fonctionnement » des juridictions. Ils citaient en exemple l'obligation de passer par le marché conclu avec l'UGAP pour équiper le palais de justice de Mamoudzou qui « s'est révélée couteuse en temps, en moyens et en organisation puisque ce prestataire n'assurait pas le transport à Mayotte ».

Les programmes immobiliers envisagés ou engagés supposent également de s'adapter à la croissance de l'activité judiciaire. En Guyane, alors que l'activité de la cour d'assises est tendanciellement à la hausse, elle ne dispose pas d'une salle d'audience propre. Le procureur général près la cour d'appel de Cayenne notait que les sessions de la cour d'assises se sont tenues en 2016 dans la salle des délibérations du conseil général mis gracieusement à disposition par la collectivité territoriale de la Guyane. Cependant, cette solution n'étant pas reconduite en 2017, cette juridiction se trouve dépourvue de salle d'audience pour tenir ses audiences l'an prochain.

5. Un besoin de proximité et de réactivité pour la gestion des registres du commerce et des sociétés dans les Antilles

L'inscription au registre du commerce et des sociétés confère aux sociétés la personnalité morale, et aux personnes physiques la présomption de la qualité de commerçant. Cette immatriculation se matérialise par la délivrance d'un extrait d'immatriculation, communément appelé « extrait K bis » qui atteste de l'existence de l'entreprise. Dans les départements d'outre-mer, ces registres sont tenus par les greffes publics des tribunaux de grande instance et non par les greffiers de tribunal de commerce, officiers publics et ministériels.

Le dysfonctionnement du registre du commerce et des sociétés dans les départements d'outre-mer est une question régulièrement débattue au Parlement. Le retard important, jusqu'à plusieurs mois, dans l'accomplissement des formalités (immatriculation de sociétés, inscription, dépôt d'actes et pièces exigé par les lois et règlements) et dans la communication des informations demandées par les entreprises ou les tiers au titre de la publicité légale (communication des « extraits K bis ») est gravement préjudiciable à la sécurité juridique et la vie des affaires. Par comparaison, ces formalités s'effectuent en métropole dans un délai réduit, pour ne pas dire en temps réel.

Le Parlement a souhaité apporter à cette situation singulière plusieurs remèdes qui n'ont jamais été réellement mis en oeuvre. Tout d'abord, la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer a introduit un article L. 123-6 dans le code de commerce qui prévoit la délégation facultative à la chambre de commerce et d'industrie de la « gestion matérielle » du registre dans les départements d'outre-mer ainsi que dans les collectivités d'outre-mer de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, tandis que le greffe demeure « compétent pour le contrôle des actes et des extraits du registre ainsi que pour toute contestation entre l'assujetti et la chambre compétente ».

L'article 60 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a complété cette disposition en permettant la délégation, à titre expérimental pour trois ans, de la « gestion matérielle » du registre du commerce et des sociétés à la chambre de commerce et d'industrie dans certains départements d'outre-mer.

À ce jour, la convention nécessaire à la délégation ou à l'expérimentation n'a pas été conclue par le ministère de la justice. Au demeurant, le Sénat a marqué ses réserves sur l'expérimentation en relevant l'éventuel conflit d'intérêts qui naîtrait du fait de confier la gestion, même matérielle, d'un registre de publicité légale concernant des entreprises aux représentants de ces mêmes entreprises.

Votre rapporteur pour avis relève que l'article L. 732-3 du code de commerce prévoit, depuis mars 2011, que le greffe des tribunaux mixtes de commerce, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, est assuré par un membre de la profession de greffier de tribunal de commerce. Le décret n° 2012-439 du 30 mars 2012 a prévu que le greffe de chacun des sept tribunaux concernés serait tenu par un greffier de tribunal de commerce. Toutefois, sans qu'aucune explication n'ait été avancée, aucune procédure de recrutement de greffiers n'a été engagée pour pourvoir ces greffes.

Afin d'apporter une réponse ponctuelle à ces difficultés, sur la base du rapport confié à M. Morère sur le fonctionnement des tribunaux mixtes de commerce d'outre-mer, le ministère de la justice a mis en place un plan d'actions pour redresser la situation à moyen terme, soit 18 à 24 mois : actions de formations, renforts en effectifs (emplois pérennes ou vacataires), mise à niveau de l'équipement informatique pour favoriser la dématérialisation des échanges, renforcement du pilotage avec notamment la désignation de référents regroupés annuellement et mis en contact entre eux.

Cette action a abouti, selon le ministère de la justice, à la résorption des stocks au 1er septembre 2016 pour l'ensemble des registres concernés, sous réserve d'un stock résiduel à Mayotte correspondant à des demandes déposées en 2014 au moment de la fermeture du service, et à une amélioration des délais de traitement notamment pour les demandes d'immatriculation.

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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission Outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2017.


* 6 Rapport d'information n° 308 (2010-2011) de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat, au nom de la commission des lois, Saint-Pierre-et-Miquelon : Trois préfets plus tard, penser l'avenir pour éviter le naufrage, déposé le 15 février 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-308-notice.html

* 7 Rapport d'information n° 103 (2014-2015) de Mme Sophie Joissains et M. Jean-Pierre Sueur, au nom de la commission des lois, Les îles Wallis et Futuna : assurer le développement dans le respect des spécificités locales, déposé le 19 novembre 2014. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2014/r14-103-notice.html

* 8 Conseil constitutionnel, 1er avril2016, n° 2016-532 QPC.

* 9 Les deux surnombres à Saint-Laurent du Maroni existent du fait de la non-localisation des emplois de premier président et de juge.