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Projet de loi de finances pour 2018 : Direction de l'action du Gouvernement, publications officielles et information administrative

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Direction de l'action du Gouvernement, publications officielles et information administrative ( avis - première lecture )

B. LA PRIORITÉ DONNÉE AU RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ

1. Des moyens supplémentaires alloués à plusieurs entités de la mission

Au sein du budget de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », globalement stable à périmètre constant, des moyens supplémentaires sont accordés à certaines entités afin de soutenir les priorités définies par le Gouvernement. Parmi elles figure le renforcement des moyens alloués à la coordination de la sécurité et de la défense.

Cette action du programme « coordination du travail gouvernemental » regroupe les crédits du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), du Groupement interministériel de contrôle (GIC) ainsi que les fonds spéciaux.

Le SGDSN assure la coordination interministérielle de la sécurité et de la défense au profit du Premier ministre et du Président de la République. Il est investi de quatre missions principales : la préparation des conseils de défense et de sécurité nationale ; la veille et l'alerte face aux menaces et aux risques ; le conseil de l'État en matière de défense et de sécurité nationale et l'élaboration des projets de loi et des textes réglementaires dans ses domaines de compétences ; des fonctions d'opérateur des documents classifiés, des communications gouvernementales et des systèmes d'information.

Il s'organise autour de deux directions d'administration centrale (direction des affaires internationales, stratégiques et technologiques et direction de la protection et de la sécurité de l'État), d'un service à compétence nationale (Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information - ANSSI), et d'un service d'administration générale. En outre, le SGDSN dispose d'un centre de transmissions gouvernemental (CTG), unité militaire chargée de la mise en oeuvre et de l'administration de télécommunications sécurisées et il assure le soutien administratif, financier et logistique du groupement interministériel de contrôle (GIC).

Les moyens alloués à l'action n° 02 « coordination de la sécurité et de la défense » ont connu une forte croissance depuis 2010, passant de 363 ETPT à 1128 ETPT en 2017. Cette forte augmentation s'explique par plusieurs facteurs : la montée en puissance de l'ANSSI, passée de 80 emplois à sa création en 2009, à 550 actuellement ; l'adossement du GIC au SGDSN, officialisé par le décret n° 2016-1772 du 20 décembre 2016 avec un plafond d'emplois de 80 ETPT ; l'intégration du centre de transmissions gouvernemental au SGDSN.

La même tendance se poursuit en 2018, avec un plafond d'emplois porté à 1 191 ETPT.

L'ANSSI, qui bénéficiait jusqu'alors de 50 emplois supplémentaires chaque année, se voit attribuer 25 ETPT de plus pour 2018, malgré sa demande de maintien du même rythme de recrutement. L'ANSSI, créée après la parution du livre blanc de juin 2008 sur la défense et la sécurité nationale, avait initialement pour missions de préparer la France à des attaques informatiques majeures, telle celle subie en 2007 par l'Estonie. De nouvelles missions lui ont été confiées en 2013 avec la protection des systèmes d'information des opérateurs d'importance vitale.

L'ANSSI s'interroge sur la poursuite de sa montée en puissance justifiée à ses yeux en raison de l'élargissement de son périmètre d'action aux opérateurs essentiels à l'économie et à la société, dans le cadre de la transposition prochaine de la directive européenne NIS (Network and Information Security). Votre rapporteur tient à souligner que l'impact économique d'attaques informatiques visant des entreprises peut être très important financièrement et désorganiser totalement des pans entiers de la société. Dès lors, il lui paraît judicieux d'investir dans l'accompagnement de ces opérateurs essentiels et l'information du plus grand nombre, la prévention en matière de sécurité informatique se révélant toujours moins onéreuse que la gestion des crises de grande ampleur qui mobilisent de nombreux agents de l'ANSSI.

L'ANSSI souligne que le recrutement de ses agents, dans un secteur très concurrentiel où les rémunérations dans le secteur privé peuvent être très élevées, souffre de l'obligation qui lui est faite de proposer des contrats à durée déterminée avant éventuelle transformation en contrat à durée indéterminée.

Avec 25 agents supplémentaires en 2018 au lieu de 50 les années précédentes, il conviendra par conséquent de s'assurer que l'agence dispose des moyens de mener à bien ses missions.

Le GIC, groupement interministériel de contrôle, créé par décret n° 2002-497 du 12 avril 2002, assure quant à lui un rôle central depuis l'adoption de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement. Il est chargé de centraliser les demandes d'autorisation de mise en oeuvre des techniques de renseignement émises par les services. Les demandes d'autorisation sont adressées au Premier ministre après sollicitation de l'avis préalable de la CNCTR, commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, qui se prononce sur leur légalité. Le GIC contrôle la mise en oeuvre des techniques de renseignement et conserve les renseignements recueillis. Il a l'exclusivité du pouvoir de réquisition auprès des opérateurs de communications électroniques et des fournisseurs de services sur internet.

En 2018, 15 ETPT supplémentaires lui sont alloués, ses effectifs passant de 198 à 213 ETPT. L'objectif est d'atteindre 243 ETPT en 2020, afin de lui permettre de faire face à l'augmentation du recours aux techniques de renseignement par les services, liée notamment à la lutte contre le terrorisme. De plus, le GIC doit s'adapter en permanence aux évolutions techniques en développant de nouveaux outils. Les dépenses d'investissement pour 2018 sont prévues pour 10,9 millions d'euros en autorisations d'engagements et 12,2 millions d'euros en crédits de paiement, contre 7,8 millions pour 2017.

La hausse de ces crédits ne peut donc qu'être saluée.

2. Un équilibre nécessaire entre le renforcement de la sécurité et la protection des droits et libertés

Les moyens supplémentaires légitimement alloués en matière de sécurité doivent nous conduire à nous assurer que, dans le même temps, sont bien respectés les droits et libertés fondamentales.

Deux autorités administratives indépendantes de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » interviennent dans le domaine de la sécurité et de la défense nationale. La commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) et la commission du secret de la défense nationale (CSDN) relèvent du programme 308 « Protection des droits et libertés ». Regroupées jusque l'an dernier dans une même action 07 « Sécurité et protection des libertés », les deux AAI font l'objet, dans le PLF pour 2018, de deux actions distinctes ce qui permet une meilleure lisibilité des crédits.

La CNCTR, créée par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015, a remplacé la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, avec un périmètre d'action élargi. Non seulement elle adresse un avis préalable au Premier ministre sur les demandes de mise en oeuvre de techniques de renseignement, mais elle est aussi dotée de missions a posteriori. Elle contrôle l'exécution des autorisations accordées par le Premier ministre et réalise des inspections auprès des services de renseignement.

Son président, M. Francis Delon, estime que l'autorité a atteint un régime de croisière en 2017. Composée de neuf membres dont trois y exerçant à temps complet, et d'un secrétariat de vingt personnes (y compris les trois membres à temps complet), la CNCTR a rendu en 2016 un peu plus de 67 000 avis préalables : 47 117 sur les demandes d'accès aux données de connexion en temps différé ; 2 426 sur les demandes de géolocalisation en temps réel ; 8 137 sur les demandes d'interceptions de sécurité ; 9 413 sur les demandes d'autres techniques.

Pour ses contrôles a posteriori, la CNCTR dispose d'un accès permanent complet, direct et, pour certaines techniques, immédiat, aux relevés de mise en oeuvre, aux registres prévus par la loi, aux renseignements collectés ainsi qu'aux transcriptions et extractions effectuées par les services bénéficiaires. Les effectifs supplémentaires alloués en 2016 ont permis à la CNCTR d'effectuer 53 contrôles au sein des services de renseignement du premier et du second cercles, et du GIC.

La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé a intégré le renseignement pénitentiaire dans les services du second cercle. Ce renseignement pénitentiaire peut, en vertu de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique, et pour des finalités propres (prévention des évasions ; assurer la sécurité et le bon ordre dans les établissements pénitentiaires), être autorisé à recourir à certaines techniques de renseignement.

Ces nouvelles compétences n'ont pas engendré un surcroît d'activité pour la CNCTR, les demandes d'avis émanant du renseignement pénitentiaire étant peu nombreuses.

Les effectifs supplémentaires accordés en 2017 ont permis d'absorber l'élargissement du contrôle de la CNCTR sur la surveillance internationale. En ce domaine, le contrôle confié se fait a posteriori. Cependant, le Gouvernement a souhaité que le contrôle soit également exercé a priori, comme pour les autres techniques de renseignement. L'expérimentation menée par la CNCTR à partir du printemps 2016 s'est révélée concluante. La commission a approuvé en mars 2017 les conditions pérennisant ce contrôle a priori.

Les règles applicables en matière hertzienne ont quant à elles été modifiées, le Conseil constitutionnel ayant déclaré, dans sa décision n° 2016-590 QPC du 21 octobre 2016, l'article L. 811-5 du code de la sécurité intérieure contraire à la Constitution. La CNCTR a été chargée par le Conseil constitutionnel, pendant la période transitoire, de s'assurer qu'aucune technique relevant du droit commun applicable aux techniques de renseignement n'était mise en oeuvre dans le cadre de l'article L. 811-5. Il a été indiqué à votre rapporteur que la CNCTR avait auditionné les chefs des services faisant usage de cette « exception hertzienne » et effectué des contrôles sur les sites d'interception afin de s'assurer que les prescriptions du Conseil constitutionnel étaient respectées.

Pour tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 21 octobre 2016 précitée, la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a créé une nouvelle technique de renseignement consistant à intercepter les correspondances échangées exclusivement par voie hertzienne privative. La CNCTR exerce un contrôle a priori s'agissant des communications électroniques empruntant exclusivement des réseaux hertziens ouverts. Pour son président, M. Francis Delon, ces nouvelles compétences engendreront un surcroît d'activité.

L'activité de la CNCTR, lorsqu'elle est saisie par des particuliers souhaitant vérifier qu'aucune technique de renseignement n'est ou n'a été irrégulièrement mise en oeuvre à son encontre, reste marginale. En effet, seules 49 réclamations ont été enregistrées en 2016. La CNCTR a par ailleurs été invitée par le Conseil d'État à produire des observations dans 8 recours contentieux en 2016.

Autre autorité administrative indépendante, la commission du secret de la défense nationale (CSDN), créée par la loi n° 98-567 du 8 juillet 1998, est présidée depuis février 2017 par M. Jean-Pierre Bayle.

La CSDN est chargée de donner un avis sur la déclassification et la communication d'informations à la suite de la demande d'une juridiction française. Cette compétence a été étendue par la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense aux présidents des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des affaires de sécurité intérieure, de la défense et des finances. Elle n'a à ce jour jamais été exercée.

Enfin, le président de la CSDN participe à toute perquisition intervenant dans des locaux abritant des informations protégées au titre du secret de la défense nationale.

Les crédits de fonctionnement alloués à l'autorité sont stables, à hauteur de 73 613 euros, pour 2018. Les crédits de personnels sont quant à eux en forte hausse, passant de 115 000 euros à 498 000 euros. Cependant il s'agit d'une simple mesure de transfert puisque les trois emplois correspondant existaient déjà, mais sous la forme de mises à disposition.

Votre rapporteur se félicite qu'il ait été mis fin à ce régime de mise à disposition, ainsi qu'il l'avait demandé dans ses deux derniers rapports budgétaires. Il s'agissait là d'une atteinte portée à la liberté de l'autorité dans le choix de ses personnels qui pouvaient sans préavis lui être retirés et remplacés par des agents qu'elle n'avait pas choisis.

La CSDN note en 2017 une amélioration des délais dans lesquels lui sont adressées les demandes d'avis. Il s'agit d'une préoccupation qui avait été relayée l'an dernier par votre rapporteur. Il est en effet anormal que s'écoulent plusieurs mois entre une demande de déclassification faite auprès du ministère de l'intérieur ou de la défense et la saisine pour avis de la CSDN. En 2016, le délai moyen de 124 jours recouvrait des situations très différentes puisqu'il allait, selon les demandes, de 14 à 330 jours. Or les textes prévoient une saisine de la CSDN « sans délai ». Il convient donc de rester vigilant sur ce point.

Autre autorité du programme « Protection des droits et libertés », de rang constitutionnel cette fois, le Défenseur des droits réunit les compétences du Médiateur de la République, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, du Défenseur des enfants et de la Commission nationale de déontologie et de sécurité.

Malgré une hausse continue de l'activité, le délai moyen d'instruction des dossiers qui lui sont adressés était de 62,9 jours au 8 juin 2017, en amélioration par rapport à 2015 (69,5 jours) et 2016 (63,9 jours). Ces progrès sont liés à une meilleure répartition des dossiers entre le siège et les délégués territoriaux. Cette tendance pourrait être remise en cause par une hausse des réclamations à effectifs constants.

Le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, souhaite axer ses priorités sur la lutte contre le « non-recours », c'est-à-dire la renonciation par les victimes à faire valoir leurs droits, notamment en matière de discrimination ou de harcèlement sexuel, même si on assiste dans ce domaine à une recrudescence des plaintes déposées suite aux scandales révélés depuis peu par la presse. Le Défenseur des droits s'est déplacé à Toulouse en octobre 2017 pour y mener une opération dénommée « Place aux droits ». À cette occasion plus de 1 000 personnes ont été reçues, dont un tiers pour de potentielles réclamations.

L'institution souhaite également développer son action en direction des personnes en perte d'autonomie et des étrangers présents sur le territoire national. Malgré l'augmentation du nombre de délégués territoriaux (objectif de 500 délégués) qui traitent 80 % des dossiers et à qui il faut rendre hommage pour le travail réalisé bénévolement au plus près de la population, la démarche volontariste du Défenseur des droits en matière d'accès au droit risque de rencontrer des limites, faute de personnels supplémentaires.

L'activité au siège du Défenseur des droits pourrait également être affectée en raison de la précarité des emplois de huit agents qui sont mis à disposition de l'institution par des organismes de sécurité sociale. Ces emplois, qui n'entrent pas dans le plafond mais sont rémunérés par le Défenseur des droits, peuvent en effet prendre fin à tout moment.

Une nouvelle compétence a été confiée au Défenseur des droits par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique : l'orientation des lanceurs d'alerte. L'institution est chargée d'orienter vers les autorités compétentes toute personne physique signalant une alerte dans les conditions fixées par la loi. Un travail important a été réalisé afin d'éditer un guide, accessible en ligne et d'accompagner les personnes souhaitant faire un signalement. Le 13 septembre 2017, le Défenseur des droits et la commission nationale de la déontologie et des alertes en matière publique et d'environnement (CNDA-spe) ont adressé un courrier6(*) au Premier ministre. Ils soulignent que la loi dite « Sapin 2 », par sa définition générale de l'alerte, modifie le rôle de la CNDA-spe prévue par la loi « Blandin » du 16 avril 2013 et compétente pour les alertes en matière d'environnement et de santé. Ils soulignent la difficulté d'articuler des dispositifs qui coexistent et sollicitent la constitution d'un groupe de travail afin de résoudre les incohérences entre les textes.

Un rôle de protection peut également, sous certaines conditions, être assigné au Défenseur des droits lorsque le lanceur d'alerte fait l'objet de mesures de représailles ou de rétorsion. Il s'agit d'une compétence plus classique pour l'institution en ce qui concerne les victimes de discrimination.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, créé en 2007, axe désormais son activité sur la psychiatrie et les soins sans consentement. Les recommandations en urgence faites le 16 mars 2016 par Mme Adeline Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, après la visite du centre psychothérapique de l'Ain ont mis au jour de graves atteintes aux droits fondamentaux, dans la pratique de la contention notamment. Mme Adeline Hazan s'est fixé pour objectif de visiter, avant la fin de son mandat en 2020, tous les lieux où sont pratiqués des soins sans consentement. La pratique semble évoluer peu à peu suite à ces recommandations puisque de plus en plus de professionnels de santé saisissent l'institution de pratiques qu'ils jugent contestables.

D'autre part, l'ensemble des établissements relevant de l'administration pénitentiaire, des centres éducatifs fermés, des centres de rétention administrative ont été contrôlés, ce qui n'exclut pas des visites ultérieures afin de s'assurer de la mise en oeuvre des préconisations formulées à l'issue des visites précédentes, au premier chef celles ne présentant aucun coût financier.

Plus généralement, la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté s'inquiète d'une possible régression des droits, perçus par certains comme un « luxe », et craint par exemple une dégradation des droits des étrangers, y compris mineurs, dans un futur projet de loi relatif à l'immigration.

Autre autorité administrative indépendante ayant pour mission de faire respecter les droits des citoyens, la CNIL voit son budget pour 2018 très légèrement diminuer à structure constante (- 0,11 %). Chargée de veiller au respect des principes généraux énoncés par la loi du 6 janvier 1978 selon lesquels l'informatique doit être au service du citoyen et ne pas porter atteinte à l'identité humaine, aux droits de l'homme, à la vie privée ou aux libertés individuelles, la CNIL voit son activité augmenter chaque année.

En sa qualité de régulateur de la protection des données personnelles, la CNIL assure une mission d'information, conseille les pouvoirs publics, autorise les traitements de données personnelles les plus sensibles, accompagne la mise en conformité des organismes et dispose d'un pouvoir de sanctions à hauteur de 3 millions d'euros depuis l'adoption de la loi n° 2016-1321 pour une République numérique. Ce texte a également initié un rapprochement avec la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), confié à la CNIL la certification de la conformité des processus d'anonymisation et prévu plus largement la consultation de l'autorité sur le plan législatif et réglementaire.

La CNIL se dit préoccupée par l'entrée en vigueur en mai 2018 du règlement européen sur la protection des données personnelles. Votre rapporteur ne peut que s'étonner que le Gouvernement ne dépose que début 2018 auprès du Parlement le projet de loi qui devra tirer les conséquences de ce règlement adopté en avril 2016.

Ce règlement européen entraînera un « changement d'échelle » dans son activité avec une charge supplémentaire de travail en anglais pour les traitements transfrontaliers, le renforcement des sanctions (20 millions d'euros ou 4 % du chiffre d'affaires) demandant une expertise de haut niveau. Elle craint de ne pas disposer des ressources humaines suffisantes malgré des gains de productivité et des économies réalisées au moyen de mutualisations et renégociations de divers engagements. Elle souligne être dotée pour 2018 de 199 ETPT alors que son homologue compte 150 agents en Irlande pour moins de 5 millions d'habitants, et 700 en Allemagne.

Le Secrétaire général du Gouvernement se montre plus confiant au sujet de la CNIL, estimant que la mise en place par le règlement européen d'un contrôle a posteriori et non plus a priori devrait pouvoir être absorbé par l'autorité.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel, créé en 1989, est devenu une autorité publique par la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public qui a élargi ses missions. Le CSA doit notamment veiller au respect de la protection des mineurs, de l'expression pluraliste des courants d'opinion, de la protection des consommateurs, de la représentation de la diversité de la société. Il dispose d'un pouvoir de sanction.

Le nombre de plaintes adressées au CSA par les téléspectateurs et auditeurs a fortement augmenté ces dernières années.

 

2015

Réalisation

2016

Réalisation

2017

Prévision initiale

2017

Prévision actualisée

2018

Prévision

2020

Cible

Nombre de saisines traitées
par an et
par ETP d'agents traitants
du CSA

1 518

2 618

4 401

5 071

5 272

5 272

Source : « bleu budgétaire », annexé au projet de loi de finances pour 2018

Pour faire face à cet afflux, et afin de se conformer aux dispositions du décret n° 2016-1411 du 20 octobre 2016, le CSA a revu ses modalités de saisine afin d'optimiser le traitement des plaintes, en recueillant davantage de précisions dès leur dépôt par l'internaute.

Si le CSA dispose d'un pouvoir de sanction dont il n'hésite pas à faire usage, comme ce fut le cas à l'encontre de la chaîne C8, avec une amende de 3 millions d'euros prononcée le 26 juillet 2017, les sommes ne sont pas versées au budget de l'autorité mais reviennent au centre national du cinéma (CNC).


* 6 Cf. Annexe 2.