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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration pénitentiaire

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

III. L'URGENCE D'UN PLAN « PRISONS » : LA NÉCESSITÉ DE CONSTRUIRE

Malgré la construction de 10 494 places nouvelles depuis 1995, le taux de densité carcérale reste alarmant : il était de 117 % au 1er novembre 2017, contre 112 % au 1er janvier 1995.

Le constat alarmant dressé par le rapport de la commission d'enquête du Sénat de 2000 sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France17(*) « Prisons : une humiliation pour la République » reste malheureusement d'actualité.

Il est toujours aussi urgent de construire de nouveaux établissements pénitentiaires, de réfléchir à la place accordée aux prévenus, et de repenser un système pénitentiaire qui prend en charge une population pénale de plus en plus diverse.

A. UN NOUVEAU PROGRAMME IMMOBILIER POUR ENDIGUER LA SURPOPULATION CARCÉRALE ET PERMETTRE L'APPLICATION DE L'ENCELLULEMENT INDIVIDUEL

Lors de sa déclaration de politique générale du 4 juillet 2017, M. Édouard Philippe, Premier ministre, a souligné que l'engagement du Président de la République de construire 15 000 places de prison au cours de son quinquennat serait tenu pour deux raisons : « parce que ne pas pouvoir incarcérer ceux qui doivent l'être est inadmissible » et « parce qu'il nous faut traiter dignement les détenus ».

1. Les objectifs prioritaires d'un nouveau programme immobilier

Le programme « 15 000 places » s'inscrit dans la continuité des réflexions lancées par l'ancien garde des sceaux, M. Jean-Jacques Urvoas, notamment dans un rapport sur l'encellulement individuel présenté au Parlement le 20 septembre 201618(*).

a) Lutter contre la surpopulation

Le premier objectif du programme « 15 000 places » est de permettre une adaptation du parc immobilier à la population carcérale. En effet, depuis plusieurs décennies, la France est touchée par un phénomène préoccupant de surpopulation carcérale, qui concerne particulièrement les maisons d'arrêt.

Or la surpopulation carcérale a de graves conséquences : outre la dégradation des conditions de travail mentionnée précédemment, elle induit des conditions indignes de détention, des violences mais également une concurrence entre personnes détenues pour accéder à l'emploi, aux formations, aux activités, aux parloirs et aux unités de vie familiale.

Lors de sa visite à Bois d'Arcy, votre rapporteur a pu rencontrer plusieurs détenus qui occupaient à trois une cellule individuelle de 9 m2. Grace à une anticipation de la direction quant à la commande de nouveaux lits, aucun matelas au sol n'était posé.

De plus, le centre pénitentiaire de Bois d'Arcy propose de nombreuses formations et ateliers aux détenus. Néanmoins il n'est pas rare que les activités soient très réduites dans certains établissements ; en dehors des tours de promenade et éventuellement de douche, les détenus passent 22 heures de leur journée dans un espace de 9 m² avec un à deux codétenus.

La surpopulation compromet gravement la mission légale19(*) de l'administration pénitentiaire de préparer la réinsertion de la personne condamnée et, par conséquent, sa mission de prévention de la récidive.

Aussi l'extension du parc immobilier carcéral apparaît-elle nécessaire afin de permettre au service public pénitentiaire d'être efficace dans ses missions.

b) Permettre enfin l'encellulement individuel dans les maisons d'arrêt

Le programme « 15 000 places » élaboré par l'ancien garde des sceaux, et désormais repris par l'actuel Gouvernement, a également pour objectif de permettre enfin l'application du principe de l'encellulement individuel posé dans la loi depuis 1875.

L'article 716 du code de procédure pénale énonce le principe selon lequel les personnes placées en détention provisoire bénéficient d'un droit à l'encellulement individuel20(*). Néanmoins, l'article 100 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 200921(*) avait prévu un moratoire de cinq ans à ce principe : ce moratoire a été prolongé jusqu'au 31 décembre 201922(*).

Au 1er juin 2017, le taux d'encellulement individuel dans les établissements pénitentiaires était de 38,51 %.

Ce taux moyen varie considérablement entre les établissements pour peine, qui accueillent les condamnés définitifs, et les maisons d'arrêt, qui hébergent en principe les détenus provisoires.

Au 1er aout 2017, dans les établissements pour peine, 80,6 % des condamnés bénéficiaient d'un encellulement individuel. Sauf rares exceptions, l'encellulement individuel est déjà effectif dans les établissements pour peine. Ces établissements, qui sont soumis à un numerus clausus de fait, ne sont que peu concernés par la surpopulation carcérale et peuvent faire bénéficier à presque tous les détenus qui le sollicitent une cellule individuelle.

En revanche, à la même date, seulement 20,3 % des détenus incarcérés dans des maisons d'arrêt bénéficiait d'une cellule individuelle.

Cette réalité est d'autant plus problématique que la surpopulation carcérale et l'absence d'encellulement individuel concernent une population constituée, en principe, de prévenus ou d'accusés, en attente de leur procès et qui sont donc présumés innocents.

Les personnes condamnées à des courtes peines23(*) qui demeurent incarcérées en maison d'arrêt subissent également la surpopulation carcérale et l'absence d'encellulement individuel. Mme Marie-Stéphanie Vittrant, directrice d'insertion et de probation au SPIP de Versailles, que votre rapporteur a rencontrée au centre pénitentiaire de Bois d'Arcy, relevait tout le paradoxe de ces sanctions : les courtes peines, qui peuvent avoir des effets très désocialisants, rendent difficile un suivi par le SPIP et un travail sur la réinsertion permettant d'éviter toute récidive, a fortiori dans une maison d'arrêt. Contrairement aux condamnés hébergés dans un établissement pour peine qui sont soumis à un parcours d'exécution des peines, les condamnés en maison d'arrêt ne bénéficient pas d'un suivi renforcé préparant à la sortie.

Sur le fondement des projections de population pénale, à l'horizon 2025, entre 10 309 et 16 143 cellules devraient être construites pour tendre vers un objectif de 80 % d'encellulement individuel.

2. Les paramètres du programme « 15 000 places »
a) Un programme centré sur les maisons d'arrêt

L'engagement du Président de la République de construire 15 000 places correspond à la reprise du plan annoncé par l'ancien garde des sceaux, M. Jean-Jacques Urvoas.

Il vise ainsi la construction de 32 nouvelles maisons d'arrêt et d'un nouveau centre de détention. Par ailleurs, 2 établissements devraient faire l'objet d'une extension.

Implantations et capacités des nouvelles structures

Département

Agglomération

Capacité établissements

Centre de détention

Guadeloupe

à définir

400

Maisons d'arrêt

Alpes-Maritimes

Nice

650

Aude

Narbonne

500

Bas-Rhin ou Haut-Rhin

Strasbourg ou Colmar

550

Bouches-du-Rhône

Marseille

600

Charente

Angoulême

400

Corse-du-Sud

Ajaccio

100

Essonne

à définir

600

Gard

Alès

450

Guyane

Saint-Laurent-du-Maroni

300

Haute-Garonne

Toulouse

600

Hauts-de-Seine

à définir

600

Hérault

Montpellier

500

Ille-et-Vilaine

Rennes

550

Loire-Atlantique

Nantes

300

Manche

Cherbourg ou Saint-Lô

200

Marne

Châlons-en-Champagne

200

Meurthe-et-Moselle

Nancy

600

Morbihan

Vannes

400

Pas-de-Calais

Arras

600

Pyrénées-Atlantiques

Pau

500

Pyrénées-Orientales

Perpignan

400

Rhône

Villefranche

500

Saône-et-Loire

Chalon-sur-Saône

300

Seine-et-Marne

à définir

600

Seine-Saint-Denis

à définir

600

Val-de-Marne

à définir

600

Val-d'Oise

à définir

600

Var

Fréjus

650

Var

Toulon

200

Vaucluse

Avignon

400

Vendée

Fontenay-le-Comte

250

Yvelines

à définir

600

Extensions des établissements existants

Haute-Garonne

Centre de détention de Muret

200

Isère

Centre pénitentiaire de Grenoble

250

Total

15 750

Source : réponses au questionnaire budgétaire

b) Le renforcement des capacités des quartiers de préparations à la sortie

Comme cela avait déjà été annoncé en octobre 2016 par l'ancien garde des sceaux, le programme prévoit également la création de 16 nouvelles structures d'une capacité totale de 1 740 places dans les quartiers de préparation à la sortie (QPS), structures intermédiaires entre le milieu fermé et le milieu ouvert.

Les QPS ont vocation à accueillir les personnes incarcérées en maison d'arrêt, dont la peine ou le reliquat de peine est inférieur à deux ans et qui sont repérées comme prioritaires pour bénéficier d'une prise en charge renforcée.

Implantations et capacités des nouveaux quartiers
de préparation à la sortie (QPS)

Département

Agglomération

Capacité QPS

Alpes-Maritimes

Nice

120

Bas-Rhin

Strasbourg

120

Bouches-du-Rhône

Marseille

120

Calvados

Caen

90

Hérault

Montpellier

120

Isère

Grenoble

90

La Réunion

Saint-Denis

90

Loiret

Orléans

90

Nord

Lille

120

Paris

Paris

120

Rhône

Lyon

120

Sarthe

Le Mans

90

Seine-Maritime

Rouen

90

Seine-Saint-Denis

à définir

120

Val-d'Oise

Cergy

120

Yvelines

à définir

120

Total

1 740

Source : réponses au questionnaire budgétaire


* 17 Rapport n° 449 (1999-2000) de MM. Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel, fait au nom de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, déposé le 29 juin 2000. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/l99-449/l99-449_mono.html.

* 18 Rapport sur l'encellulement individuel, « En finir avec la surpopulation carcérale ».

* 19 En application de l'article 707 du code de procédure pénale, « le régime d'exécution des peines privatives et restrictives de liberté vise à préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d'agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d'éviter la commission de nouvelles infractions. »

* 20 Seules trois exceptions sont posées à ce principe :

- en cas de demande des personnes concernées ;

- si la personnalité de ces personnes justifie, dans leur intérêt, qu'elles ne soient pas laissées seules ;

- si les intéressés ont été autorisés à travailler ou à suivre une formation et que les nécessités d'organisation l'imposent.

En cas de placement en cellule collective, le même article 716 du code de procédure pénale prévoit que « les cellules doivent être adaptées au nombre de personnes détenues qui y sont hébergées » et que « leur sécurité et leur dignité doivent être assurées ».

* 21 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009.

* 22 Par l'article 106 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* 23 En application de l'article 717 du code de procédure pénale, les condamnés à une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à deux ans peuvent également être maintenus incarcérés en maisons d'arrêt. En principe et selon l'application de l'article 717-2 du code de procédure pénale, les condamnés bénéficient en maison d'arrêt d'un droit à l'encellulement individuel.