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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration pénitentiaire

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

B. LES PRÉALABLES ESSENTIELS À LA RÉUSSITE DU PROGRAMME

Seulement 21 millions d'euros de crédits sont inscrits au budget 2018 pour réaliser une partie des acquisitions foncières, soit 1,9 % du budget du programme « Administration pénitentiaire » hors dépenses de personnel. Au regard de la faiblesse des montants, votre rapporteur s'interroge sur la rigueur et la crédibilité du programme « 15 000 places ».

Il regrette que le Gouvernement n'ait pas souhaité soutenir la démarche du Sénat qui, à l'initiative du président de votre commission des lois, M. Philippe Bas, a adopté en octobre dernier une proposition de loi ambitieuse24(*). Une loi de programmation pour la justice est un préalable essentiel pour garantir un véritable engagement budgétaire pluriannuel.

1. Un programme dont la crédibilité pose question

Au regard de la programmation budgétaire qui se dessine, il semble que l'achèvement du programme « 15 000 places » soit repoussé à 2027, bien au-delà du quinquennat.

Plus inquiétant, le programme qui annonce « 15 000 places supplémentaires » ne se base sur aucune hypothèse de fermeture des établissements existants. Or dans dix ans, a fortiori sans effort budgétaire sur la maintenance du parc immobilier, de nombreux établissements devront être fermés, ce qui ne permettra pas de porter la capacité immobilière carcérale à 76 000 places de prison en 2027.

L'ensemble des programmes immobiliers lancés depuis 1988 auraient dû conduire à créer 33 300 places de prison supplémentaires : en raison de la fermeture d'établissements au cours de la même période, le nombre de créations de places nettes a été de 28 000.

La fermeture d'établissement vétustes, anciens ou peu fonctionnels, correspondant à environ 2 596 places, est d'ores et déjà programmée.

Fermetures programmées

Année

Établissement

Places

Motif de fermeture

2017

CP Marseille (bât. C et D)

- 454

Ouverture de Baumettes 2

2018

CP Marseille (bât. A et B)

- 672

Ouverture Draguignan et Aix - préparation de Baumettes 3

2019-2027

Mata Utu

- 3

Ouverture du projet Wallis et Futuna

MA Colmar

- 120

Ouverture de Lutterbach

MA Mulhouse

- 278

 

Clairvaux

- 91

Déficits de sécurité et de fonctionnalité

Caen

- 269

Ouverture de Caen-Ifs

MA Troyes

- 116

Ouverture de Troyes-Lavau

Angers

- 266

Ouverture d'Angers-Trélazé

Saint Etienne

- 327

Ouverture du projet « Agglomération de Saint-Etienne »

Total

 

- 2 596

 

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Enfin, le programme repose sur une hypothèse risquée de loi pénale inchangée, voire d'infléchissement de la réponse pénale pour décroître la population pénale.

2. Les programmes immobiliers en cours

Le programme immobilier « 15 000 places » s'ajoute à l'ensemble des opérations immobilières d'ores et déjà menées par l'Agence publique pour l'immobilier de la justice ou les services déconcentrés de la direction de l'administration pénitentiaire.

Les programmes déjà lancés conditionnent tant les marges de manoeuvre budgétaire de l'administration pénitentiaire que la disponibilité des personnels pour mener à bien un nouveau programme immobilier carcéral majeur.

Les projets immobiliers en cours

 

Date de lancement

Date d'achèvement prévisionnelle

Coût total actualisé

2013-2017 réalisé

Reste à financer

Ducos

2009

2016

38 500 000

23 100 000

40,0%

SPIP La Réunion

2009

2017

4 100 000

2 000 000

51,2%

Orléans

2009

2018

4 400 000

-

100,0%

Papéari

2009

2017

118 350 000

100 000 000

15,5%

Angers

2009

-

études

-

-

Lille - Loos

2009

-

145 110 000

1 800 000

98,8%

Bordeaux

2009

-

125 460 000

200 000

99,8%

Aix2

2010

2018

115 257 000

90 500 000

21,5%

Draguignan

2010

2018

95 350 000

73 000 000

23,4%

Caen

2011

-

116 150 000

100 000

99,9%

Fleury TF

2013

-

502 758 526

147 700 000

70,6%

Baumettes 2

2013

2017

170 411 520

115 600 000

32,2%

Koné

2013

-

études

-

-

Baumettes 3

2013

-

110 350 000

100 000

99,9%

Lutterbach

2013

2021

106 000 000

3 600 000

96,6%

Martinique 3

2015

-

études

-

-

St-Etienne

2015

-

études

100 000

-

Baie-Mahault

2015

-

études

-

-

Faa'a

2015

-

études

-

-

Centre francilien de sécurité

2015

-

14 000 000

200 000

98,6%

Basse-Terre

2015

-

63 000 000

100 000

99,8%

QSL SPIP Nanterre

2016

2018

13 800 000

3 100 000

77,5%

Troyes (CP Aube)

2016

-

110 250 000

-

100,0%

La Santé

2006

2018

7 700 000

2 400 000

68,8%

Fleury Sureté pénitentiaire

2017

2020

7 800 000

-

100,0%

Centre de formation de Fleury

2017

-

11 700 000

-

100,0%

Source : commission des lois du Sénat à partir des documents budgétaires

Parmi les projets immobiliers en cours, il convient de distinguer les dispositifs d'accroissement de capacités (DAC) des opérations de rénovation.

a) Les dispositifs d'accroissement de capacités

Les dispositifs d'accroissement des capacités permettent de construire des places d'hébergement dans des délais relativement courts : ils sont soit intégrés dans des programmes immobiliers nationaux conduits par l'Agence publique pour l'immobilier de la justice, soit menés par les directions interrégionales des services pénitentiaires comme des opérations isolées, à l'instar de l'opération de Montauban.

Deux dispositifs d'accroissement des capacités sont actuellement programmés.

Le programme d'accroissement des capacités

Établissement

2009

2011

2013

2016

2017

2018

> 2019

CP Nantes

   

134

       

CP Aix-Luynes (Aix 2)

         

735

 

CP Ducos

     

160

     

CD Villenauxe

200

           

MA Bonneville

   

97

       

MA Montauban

 

80

         

MA Nîmes

           

120

CP Baie-Mahault

           

300

Total

200

80

231

160

573

735

420

Source : réponses au questionnaire budgétaire

b) Les opérations de rénovation en cours

Les opérations de réhabilitation de bâtiments visent la reconstitution de capacités existantes.

Une opération d'envergure est en cours à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis depuis 2004 : les travaux de rénovation, qui ont commencé en 2006, s'achèveront en 2023.

L'opération achevée en 2017 à la maison d'arrêt Paris La Santé a permis la reconstruction de 808 places.

Après l'ouverture en 2017 du site « Baumettes 2 » et lorsque sera opérationnel le centre pénitentiaire « Aix 2 », situé sur le domaine de la maison d'arrêt d'Aix-Luynes, le centre pénitentiaire historique des Baumettes à Marseille sera détruit pour permettre la réalisation d'une nouvelle structure de 740 places : « Baumettes 3 ».

3. Une vigilance nécessaire quant au choix du mode de dévolution des marchés

Depuis la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, qui a autorisé le procédé, de nombreux programmes immobiliers carcéraux ont été confiés à des acteurs privés dans le cadre de partenariats public-privé (désormais dénommés « marchés de partenariat »).

En 2017, l'administration pénitentiaire doit encore financer 85,9 % des loyers des programmes immobiliers déjà lancés : soit 5 974 millions d'euros.

Part des loyers restant à payer pour le programme 13 200, le programme « Nouveau programme immobilier » et la maison d'arrêt Paris La Santé

Source : commission des lois du Sénat à partir des documents budgétaires

Après le constat accablant dressé par la Cour des comptes en 201125(*), votre rapporteur se félicite de la décision de l'administration pénitentiaire de ne plus recourir aux partenariats publics-privés. Cette structure apparaît trop complexe pour des lieux aussi critiques que des établissements pénitentiaires pour lesquelles les conditions nécessaires de sécurité et les dispositifs afférents évoluent régulièrement.

Aucun avantage décisif tenant au délai de construction n'est constaté : d'après le livre blanc sur l'immobilier pénitentiaire, après analyse de 27 opérations pénitentiaires achevées entre 2009 et 2016, les réalisations en partenariat public-privé sont livrées en un temps équivalent aux réalisations en maîtrise d'ouvrage public (entre 5 et 6 ans).

En revanche, les PPP engendrent des coûts d'exploitation bien plus élevés que la gestion publique : une journée dans un établissement « PPP » a coûté 138,65 euros en 2016 alors qu'une journée en gestion déléguée dans un établissement construit en maîtrise d'ouvrage public a coûté 94,61 euros.

4. L'attention à l'emplacement des nouveaux établissements

S'agissant des nouvelles constructions, la priorité de l'administration pénitentiaire est de rechercher des sites dans les grandes agglomérations ou à proximité immédiate, afin de permettre une proximité vers le tribunal de grande instance de rattachement, vers les centres hospitaliers mais également une proximité des forces de sécurité intérieure et des partenaires associatifs ou privés. Une implantation en milieu urbain très bien desservie par les transports est indispensable pour les QPS amenés à accueillir des personnes en activité à l'extérieur en journée.

Selon la circulaire du Premier ministre du 6 octobre 2016 sur la mobilisation du foncier pour le programme immobilier pénitentiaire, le bassin d'habitat local doit également permettre des logements locatifs pour les personnels de l'établissement ainsi que des équipements collectifs permettant leur installation dans de bonnes conditions (écoles, commerces, transports en commun).

L'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ) éprouve certaines difficultés à trouver des emprises disponibles à proximité des grands centres urbains en vue de la construction de nouveaux centres pénitentiaires : les emprises nécessaires à la construction d'un établissement pénitentiaire moderne - autour de 15 hectares - sont rares.

Pour ces raisons, le cahier des charges des recherches financières du programme 15 000 a réduit la surface minimale demandée pour les maisons d'arrêt voulues en zone urbaine dense à 5 hectares environ (au lieu de 10 à 15 hectares) ; de même, la surface demandée pour les quartiers de préparation à la sortie est fixée à 0,5 hectare environ, en centre-ville.

5. Une conception qui doit s'accompagner d'une réflexion sur les régimes de détention

La conception du nouveau programme immobilier devra éviter de reproduire les erreurs du passé.

Au nom d'une fausse bonne idée de mutualisation des coûts, plusieurs établissements, tels que les centres pénitentiaires de Riom ou de Lutterbach, ont été conçus avec parfois jusqu'à 8 modes de détention différents : ainsi, au sein d'un même lieu, peuvent se trouver un quartier maison d'arrêt pour les hommes, un quartier maison d'arrêt pour les femmes, un quartier maison d'arrêt pour les mineurs, un quartier maison centrale, un quartier d'évaluation de la radicalisation ou encore un quartier de semi-liberté.

Il est désormais établi que les coûts d'exploitation de ces établissements et les besoins en personnels excèdent largement les potentielles économies d'échelles.

En raison des besoins très différents de ces populations, qui doivent suivre des circulations différentes au sein de l'établissement, la concentration de modes de détention très différents au sein d'un même établissement est à proscrire.

En revanche, la construction d'un nouveau programme immobilier doit s'accompagner d'une réflexion sur les régimes souhaitables de détention.

Le cadre législatif et réglementaire prévoit d'ores et déjà que les condamnés sont répartis entre les établissements pour peine au regard de « leur catégorie pénale, de leur âge, de leur état de santé et de leur personnalité ». L'affectation dans un régime de détention déterminé dépend de « leur personnalité, leur santé, leur dangerosité et leurs efforts en matière de réinsertion sociale ».

Néanmoins, en pratique, il existe peu de régimes différenciés et progressifs de prise en charge. Lors de sa visite au centre pénitentiaire de Bois d'Arcy, votre rapporteur a ainsi pu constater la diversité de la population carcérale : 15,7 % des personnes incarcérées le sont pour des infractions à la législation sur les stupéfiants, 15,8 % pour des vols simples, 28,8 % pour des violences. Comment organiser dans de bonnes conditions une détention lorsque des assassins et des violeurs côtoient des délinquants de la route ? Comment élaborer et réussir des parcours d'exécution des peines avec des populations aussi différentes ?

Des régimes dits de « réinsertion active » ont déjà été expérimentés par l'administration pénitentiaire. Ces expérimentations, qui ont un effet positif sur la réinsertion des détenus, permettent également d'améliorer les conditions de travail des surveillants.

L'une des expériences les plus répandues dans les maisons d'arrêts est le régime « Respect ». Dans ce cadre, après évaluation, les personnes détenues s'engagent sur un plan à la fois individuel (en signant un « contrat d'engagement ») et collectif (en se conformant au « règlement intérieur ») à respecter des règles de vie en détention ayant pour objectif d'assurer un cadre de vie plus apaisé au sein des unités d'hébergement.

Elles s'engagent également à suivre un programme axé sur des activités ayant trait à la vie quotidienne de l'unité et répondant aux besoins identifiés pour l'individualisation de leur parcours de détention. En parallèle, à l'instar des personnes incarcérées en établissement pour peine, les personnes détenues dans une maison d'arrêt peuvent, en journée, circuler au sein de leur bâtiment d'hébergement et ont un accès libre aux activités qui sont proposées au sein de ce module. Ce type de prise en charge propre aux maisons d'arrêt ne peut néanmoins pas se confondre avec les régimes « confiance » ou « portes ouvertes » qui ne sont possibles qu'en établissement pour peine.

Ce programme « Respect », accessible aux seules personnes volontaires, permet une participation active à la vie collective, qui responsabilise les détenus et tend à réduire les violences et les incidents disciplinaires.

Les régimes de détention et les quartiers différenciés font partie des pistes à développer pour préparer efficacement les sorties de détention et prévenir la récidive, au même titre que la construction d'établissements à sécurité adaptée, comme le suggérait notre collègue François-Noël Buffet26(*) mais également la mission d'information sur le redressement de la justice, présidée par notre collègue Philippe Bas27(*), président de votre commission des lois.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice » inscrits au projet de loi de finances pour 2018.


* 24 Proposition de loi n° 7 (2017-2018) d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, adoptée le 24 octobre 2017. Cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-641.html.

* 25 Cour des comptes, Les partenariats public-privé pénitentiaires, rapport à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale, octobre 2011.

* 26 Article 23 de la proposition de loi n° 126 (2016-2017) tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale, de M. François-Noël Buffet et plusieurs de ses collègues. Cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante :(http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-126.html).

* 27 Proposition n° 123 du rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe Bas, président-rapporteur, Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukierman, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 avril 2017 : « Cinq ans pour sauver la justice ! ». Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html.