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Projet de loi de finances pour 2019 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

C. MINEURS NON ACCOMPAGNÉS : L'ÉTAT RESTE ATTENDU

1. Une phase d'évaluation dont le coût est important, mais se stabilise

Le phénomène en accroissement constant de l'arrivée sur le territoire national de mineurs non accompagnés (MNA), précédemment appelés mineurs isolés étrangers, pose un problème financier inédit.

Bien que relevant de la compétence départementale au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), la prise en charge sociale des MNA doit nécessairement être précédée d'une phase d'évaluation de leur minorité et, partant, d'un hébergement d'urgence. Cette première étape de leur arrivée sur le territoire national donne lieu à des conflits de compétence entre État et départements et, selon les délais de vérification de la minorité du jeune, peuvent durer plusieurs semaines.

Les crédits portés par le projet de loi de finances ont l'ambition, depuis 2016, d'alléger la charge des départements relative à cette phase d'évaluation de la minorité et de l'hébergement d'urgence. L'estimation de son coût global, en raison des délais variables et du défaut de consolidation des coûts, n'est pour l'heure possible que par déduction.

Estimation de la prise en charge de l'évaluation et de l'hébergement d'urgence

 

2016

2017

Coût de la prise en charge globale des MNA

(estimation de l'ADF8(*))

1 milliard d'euros

1,25 milliard d'euros

- coût de la prise en charge au titre de l'ASE

(chiffres de la MMNA9(*))

402,7 millions d'euros

(50 000 euros x 8 054 MNA)

745,4 millions d'euros

(50 000 euros x 14 908 MNA)

= coût de la prise en charge de l'évaluation et de l'hébergement d'urgence

597,3 millions d'euros

504,6 millions d'euros

Nombre d'évaluations

20 000

25 000

Coût de l'évaluation

29 865 euros/an

82 euros/jour

20 184 euros/an

55,3 euros/jour

Source : ADF, MMNA, Commission des affaires sociales

À partir de l'estimation du coût global donnée par l'ADF, deux constats peuvent être tirés :

- le coût de l'évaluation et de l'hébergement d'urgence de tous les jeunes migrants se prétendant mineurs est extrêmement élevé, ce qui requiert une participation de l'État ;

- ce coût connaît une diminution importante en 2017, illustrant probablement la mobilisation de solutions d'hébergement de moindre coût.

Le nombre escompté de MNA à prendre en charge en 2018 n'est pas encore connu. Ils étaient un peu plus de 25 000 MNA en décembre 2017, et la DGCS estime l'augmentation du flux d'entrée à environ 15 %, ce qui porterait leur nombre à presque 29 000 en 2018. A rythme constant, on atteindrait ainsi presque 35 000 MNA en 2020, alors que l'ADF annonce un chiffre plus proche des 40 000.

2. Un niveau des crédits alloués par l'État en augmentation, mais encore insuffisant

Un protocole d'accord10(*) du 31 mai 2013 a prévu la prise en charge par l'État d'une partie des dépenses supportées par les départements au titre de la période d'évaluation, à hauteur de 250 euros par jour et dans la limite des cinq jours de recueil administratif provisoire prévus par le code de l'action sociale et des familles. Cet accord a été consacré par le décret du 24 juin 201611(*), qui charge le comité de gestion du fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNFPE) de définir les modalités de remboursement forfaitaire par l'État au département.

 

2013

2014

2015

2016

2017

Dotation du FNFPE à la prise en charge des MNA (en euros)

10 365 266

8 671 750

12 296 750

16 500 000

20 147 450

Source : Agence des services de paiement

L'aggravation notable du phénomène en 2017 a conduit l'État à dégager un financement de 132 millions d'euros pour 2018 au titre de l'évaluation et de l'hébergement d'urgence.

Par un arrêté du 23 juillet 201812(*), l'État apporte un financement exceptionnel aux départements ayant accueilli un nombre supplémentaire de MNA au 31 décembre 2017 par rapport au 31 décembre 2016. Ce montant est fixé à 12 000 euros par jeune supplémentaire pris en charge par l'ASE. Le total atteint 96,06 millions d'euros. Cette aide n'est toutefois pas venue en soutien de l'évaluation et de l'hébergement d'urgence, mais de la prise en charge par l'ASE.

Les négociations menées avec l'ADF au début de 2018, confirmées par un courrier de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales au président de l'ADF, semblent avoir débouché sur deux résultats :

- la participation de l'État au financement de la mise à l'abri et de l'hébergement devrait être profondément modifiée par rapport à ce que prévoit le décret le décret du 24 juin 2016. L'État apportera une aide forfaitaire de 500 euros par jeune à évaluer et s'y ajoutera une participation pour la mise à l'abri d'urgence pendant 23 jours, d'un montant de 90 euros par jour pendant 14 jours, réduit à 20 euros entre le 15e et le 23e jour ;

- la participation partielle de l'État aux dépenses de l'ASE, consacrée par l'arrêté du 23 juillet 2018, est pérennisée alors qu'elle était exceptionnelle. Elle tombe toutefois à 6 000 euros, et uniquement pour la moitié des MNA supplémentaires admis à l'ASE l'année précédente. La ministre a néanmoins souhaité relever cette proportion de 50 % à 75 %.

Aux termes du PLF pour 2019, l'ensemble de ces annonces devrait être couvert par un montant de 141,2 millions d'euros, soit seulement 9,2 millions d'euros de plus qu'en 2018.

La ministre évoque par ailleurs une augmentation du concours financier de l'État « au titre de la phase de mise à l'abri et d'évaluation de minorité pour les départements qui concluront avec le représentant de l'État et le procureur de la République un protocole expérimental d'accueil et de prise en charge des MNA », sans en préciser le chiffrage. Le conditionnement de cette aide annoncée à la signature d'un protocole paraît discutable au regard de la liberté d'administration des collectivités territoriales.

Votre rapporteur pour avis estime, conjointement aux avis exprimés par la plupart des acteurs concernés, que les crédits actuellement prévus seront notoirement insuffisants par rapport aux besoins exprimés par les départements.


* 8 Assemblée des départements de France.

* 9 Mission Mineurs non accompagnés du ministère de la justice.

* 10 Le rapport conjoint IGSJ/Igas/IGA de 2014 rappelait que la compensation par l'État des charges relatives aux MNA ne présentait aucun caractère obligatoire, l'évaluation de ces publics ne résultant pas d'un transfert de compétence mais de la compétence désignée du conseil départemental.

* 11 Décret n° 2016-840 du 24 juin 2016 pris en application de l'article L. 221-2-2 du code de l'action sociale et des familles et relatif à l'accueil et aux conditions d'évaluation de la situation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille.

* 12 Arrêté du 23 juillet 2018 fixant le montant du financement exceptionnel de l'Etat pour la prise en charge des mineurs non accompagnés confiés à l'aide sociale à l'enfance sur décision de justice et pris en charge au 31 décembre 2017.