N° 335
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 février 2026
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi
portant diverses dispositions
d'adaptation au droit de
l'Union
européenne
en matière
économique, financière,
environnementale,
énergétique,
d'information, de
transport, de santé,
d'agriculture et de
pêche
(procédure
accélérée),
Par M. Hervé MAUREY,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
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Sénat : |
118 et 334 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
Déposé sur le bureau du Sénat en novembre 2025, le projet de loi n° 118 (2025-2026) porte diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (DDADUE). Particulièrement volumineux, il comprend 70 articles, dont 12 ont été délégués pour leur examen à la commission des finances.
La saisine de la commission porte à parts égales sur des dispositions de droit bancaire (articles 1 à 3 et 7) et des marchés financiers (articles 4 à 6 et 8). Outre une disposition visant à mettre notre droit national en cohérence avec les nouvelles exigences européennes en matière d'accès aux données privées à des fins statistiques (article 17), elle traite de la problématique de la lutte contre le blanchiment (articles 10 et 11).
Enfin, elle revient sur la question, sensible pour la compétitivité des entreprises, des obligations de reporting extra-financier en matière de durabilité, au titre de la directive « CSRD » de 2022 (article 9). Tout en déplorant le fait que cette disposition interfère avec l'accord de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de simplification de la vie économique, le rapporteur Hervé Maurey estime nécessaire de transposer au plus vite les allègements tout juste arrêtés - mais pas encore promulgués - par la directive Omnibus. Un amendement en ce sens pourrait être déposé en séance publique.
Prenant acte de ce que les mesures déléguées à la commission des finances présentent pour l'essentiel un caractère purement technique ou procèdent à une mise en conformité juridiquement indispensable, la commission propose leur adoption sans modification, en dehors d'un amendement COM-163 de précision technique à l'article 7, et de deux amendements identiques de Mme Lavarde ( COM-66) et du groupe socialiste, écologiste et républicain ( COM-76) créant un article 17 bis visant à renforcer les garanties d'indépendance de l'Autorité de la statistique publique.
I. DANS L'INTÉRÊT DES ENTREPRISES, LA COMMISSION ENTEND ASSOUPLIR LES RÈGLES D'OMISSION DES INFORMATIONS COUVERTES PAR LE SECRET DES AFFAIRES DANS LE RAPPORT DE DURABILITÉ (DIRECTIVE « CSRD »)
Un cadre législatif instable du fait des atermoiements du Gouvernement
L'article 9 entend supprimer l'obligation de transmission à l'Autorité des marchés financiers (AMF) des informations commercialement sensibles pouvant être omises par les entreprises dans le rapport de durabilité qu'elles doivent publier (loi « DDADUE » du 30 avril 2025).
Incompatible avec les compétences de l'AMF, cette disposition a suscité de vives réserves et le Parlement s'est récemment à nouveau prononcé à ce sujet dans le projet de loi de simplification de la vie économique. Issu d'un amendement gouvernemental adopté à l'Assemblée nationale, l'article 10 bis du texte de la commission mixte paritaire (CMP) du 20 janvier 2026 substitue, à l'obligation de dépôt auprès de l'AMF, la production d'un avis motivé des auditeurs de durabilité - ce qui diffère de la rédaction proposée par le Gouvernement dans le présent texte. Le Gouvernement propose donc de revenir sur une disposition dont il est pourtant lui-même à l'origine dans un texte qui a fait l'objet d'un accord en CMP
Les atermoiements du Gouvernement sur ce sujet compromettent sérieusement la lisibilité dont les entreprises ont besoin quant aux obligations prévues par la directive « CSRD ».
Hervé Maurey, rapporteur
Toutefois, l'issue du projet de loi de simplification de la vie économique est aujourd'hui incertaine. Surtout, la Commission européenne a présenté en février 2025, dans le cadre du paquet législatif de simplification « Omnibus », un projet de révision de la directive CSRD, qui a fait l'objet d'un accord en trilogue le 9 décembre 2025, et qui prévoit un assouplissement des règles d'omission des informations sensibles du rapport de durabilité.
Le présent projet de loi constitue donc le vecteur adéquat pour en tirer immédiatement les conséquences, dans l'intérêt de nos entreprises.
C'est pourquoi le rapporteur pourrait déposer en séance publique un amendement visant à transposer cette réforme des règles d'omission.
II. DES ÉVOLUTIONS UTILES APPORTÉS AU DROIT BANCAIRE ET FINANCIER AINSI QU'À LA LÉGISLATION ANTI-BLANCHIMENT
2 Articles en réaction à des procédures d'infraction engagées par la Commission européenne, ne laissant pas de marge d'appréciation au législateur, sauf à s'exposer à des sanctions.
3 Demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance (articles 5 et 6 en matière financière et 10 de lutte anti-blanchiment), ici justifiées par la technicité et l'ampleur des dispositions à transposer.
A. MODERNISER LE DROIT DES MARCHÉS FINANCIERS DANS LE CADRE DU RENFORCEMENT DE L'UNION DES MARCHÉS DE CAPITAUX
Les articles 4 et 8 visent à transposer en droit national des mises à jour du droit de l'Union dans le domaine des plateformes de négociation et des obligations de compensation des transactions sur contrats dérivés.
L'article 4 transpose plusieurs ajustements apportés en particulier à la directive de 2014 dite « MiFID II », afin notamment de renforcer les obligations de transparence à la charge des gestionnaires des plateformes de négociation (marchés réglementés, systèmes multilatéraux de négociation et systèmes organisés de négociation).
L'article 8 tire les conséquences de la révision du règlement de 2012 dit « Emir », en renforçant les obligations prudentielles à la charge des organes de direction des établissements de crédit, des sociétés de financement et des entreprises d'investissement en matière de risque de concentration sur les contreparties centrales.
L'Union des marchés de capitaux et l'Union de l'épargne et de l'investissement
Le renforcement de l'Union des marchés de capitaux et la mise en place d'une Union de l'épargne et de l'investissement constituent des objectifs prioritaires pour la France et l'Union européenne. Après deux plans d'action adoptés par la Commission européenne en 2015 et en 2020, la Commission von der Leyen II a adopté en mars 2025 un nouveau programme de réforme dans le but de renforcer l'intégration financière au sein de l'Union et de favoriser la mobilisation de l'épargne des citoyens européens au service du développement économique des entreprises européennes. Cela s'inscrit en cohérence avec le constat formulé par plusieurs rapports d'experts récemment remis aux autorités françaises et européennes, dont celui de Christian Noyer sur le développement des marchés de capitaux européens (avril 2024).
Les articles 5 et 6 habilitent le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour transposer en droit national des évolutions relatives aux gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs (FIA) et à l'accès aux capitaux des petites et moyennes entreprises (PME).
L'habilitation prévue à l'article 5 vise ainsi à renforcer les obligations de transparence des FIA en matière de délégation et à réviser les règles encadrant ces fonds lorsqu'ils octroient des prêts, en application de la directive de 2024 dite « AIFM II ».
L'habilitation prévue à l'article 6 vise à transposer les deux directives faisant partie du « Listing Act » adopté par l'Union européenne en octobre 2024 et qui concerne, d'une part, la possibilité de coter des sociétés disposant d'actions à votes multiples et, d'autre part, la révision des règles relatives au financement de la recherche financière par l'émetteur.
B. AFFINER LA RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE PRUDENTIELLE ET DE RÉSOLUTION
En matière prudentielle, pour se conformer aux directives CRD IV (2013) et V (2019), l'article 7 précise la répartition des compétences entre l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ses homologues d'autres États membres et l'Autorité bancaire européenne, pour la surveillance des établissements transfrontières. Il prévoit en outre que les mesures prudentielles visant des groupes de « bancassurance » ne fragilisent pas un versant de l'activité au détriment de l'autre (appréciation à l'échelle du conglomérat).
L'article 3 corrige la transposition de la directive sur les gestionnaires et acheteurs de crédits (2021), en permettant aux sociétés de financement (entreprises accordant des crédits sans collecter de dépôts, par exemple leasing automobile), déjà agréées par l'ACPR, d'exercer sans nouvel agrément des activités de gestion de crédit, à l'instar des banques. Le développement de ce marché secondaire permet de délester les créanciers de leurs « prêts non performants ». L'évolution est obligatoire et, selon la DG Trésor, n'affaiblit pas la protection des débiteurs.
De façon connexe, l'article 1er supprime les formalités (agrément, assurance) prévues pour les intermédiaires de crédit (courtiers) d'autres États membres opérant en France, la directive sur le crédit immobilier (2014) prévoyant d'appliquer les règles de l'État d'origine.
31 et 139
Nombre de courtiers et de sociétés de financement auxquels bénéficieront, respectivement, l'article 1er et l'article 3 de ce PJL.
En matière de résolution, l'article 2 supprime une clause du « grand-père » française qui pouvait placer les détenteurs de titres subordonnés non éligibles aux fonds propres (titres et prêts participatifs notamment, dont parts sociales de banques mutualistes) à un rang inférieur dans la hiérarchie des créanciers à celui de la directive BRRD2 (2019) en cas de liquidation.
C. ADAPTER LE DROIT NATIONAL AUX ÉVOLUTIONS RÉCENTES DU CADRE EUROPÉEN ANTI-BLANCHIMENT
Le sixième paquet législatif européen anti-blanchiment (2024) renforce et harmonise le cadre européen en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT). Il doit être transposé pour l'essentiel d'ici juillet 2027. L'article 10 habilite le Gouvernement à procéder par ordonnance à cette transposition et aux mises en cohérence nécessaires. Le rapporteur relève le caractère particulièrement large du champ d'habilitation sollicité, qui appellera une vigilance accrue de la part de la commission. Il est en outre regrettable que le Gouvernement n'ait pas anticipé plus en amont l'adaptation du droit national à ce sixième paquet anti-blanchiment, adopté depuis près de deux ans.
Enfin, l'article 11 vise à compléter la transposition des dispositions de la sixième directive anti-blanchiment relatives aux règles de transparence des registres centraux des bénéficiaires effectifs. Dans la continuité de la loi « DDADUE » du 30 avril 2025, qui a engagé ce processus de transposition devant être achevé en juillet 2026, cet article prévoit :
- d'une part l'instauration de règles de dérogation à la transparence des registres afin de protéger les bénéficiaires effectifs les plus vulnérables, qu'ils soient menacés de fraude, de chantage ou d'enlèvement, ou qu'ils soient mineurs ou autrement frappés d'incapacité ;
- et d'autre part, une adaptation des modalités de consultation des registres des trusts et fiducies afin de les mettre en conformité avec les exigences de la directive.