EXAMEN EN COMMISSION
Examen du rapport pour avis
et des
amendements sur l'article délégué au fond
MARDI 3 FÉVRIER 2026
___________
M. Laurent Lafon, président. - Nous examinons l'avis de Cédric Vial sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue) en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche, dont l'article 35, relatif à la publicité politique, nous a été délégué au fond. Il nous appartient de nous prononcer sur les amendements présentés par notre rapporteur et de proposer à la commission des affaires économiques, saisie au fond, d'adopter ou de rejeter cet article.
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis. - Nous examinons l'article 35, qui vise à adapter notre droit interne au règlement européen du 13 mars 2024 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique.
Ce nouveau règlement fait partie du plan d'action pour la démocratie européenne présenté par la Commission européenne le 3 décembre 2020, une initiative qui répond au scandale Cambridge Analytica - en référence à la société qui avait exploité les données personnelles de 87 millions d'utilisateurs de Facebook en 2014 afin de les revendre à des fins d'influence des intentions de vote.
Le règlement prévoit de renforcer la traçabilité et la transparence des publicités à caractère politique, afin que les citoyens puissent facilement les identifier, mieux comprendre qui en est à l'origine et à qui elles bénéficient, et pourquoi ces citoyens ont, le cas échéant, fait l'objet d'un ciblage sur la base de leurs données personnelles. Il prévoit également que toutes les publicités en ligne seront disponibles dans un répertoire européen accessible à tous.
Pour mettre en oeuvre les obligations qui en découlent, le règlement définit trois catégories d'acteurs. En premier lieu, les parraineurs, à la demande desquels une annonce publicitaire à caractère politique est élaborée puis publiée. Ce sont non seulement les acteurs politiques traditionnels - candidats, élus, partis -, mais aussi les entreprises ou associations qui chercheraient à influencer le débat public.
La deuxième catégorie, ce sont les prestataires de services, qui fournissent aux parraineurs des services commerciaux de publicité. Cela va des agences de conseil politique, de communication et de publicité, jusqu'aux régies publicitaires et aux courtiers en données.
Enfin, sous-catégorie de prestataires situés en bout de chaîne : les éditeurs. Il s'agit notamment des journaux - papier ou numériques -, des chaînes de télévision, des sites d'information divers, ou encore des influenceurs sur les réseaux sociaux lorsqu'ils sont financés pour poster des vidéos à des fins d'influence d'un processus politique.
Ensuite, l'identification d'un message comme publicité à caractère politique repose sur deux critères alternatifs. D'une part, le critère de l'émetteur du message : tout contenu diffusé par ou pour le compte d'un acteur politique avec une contrepartie financière est présumé politique, sauf s'il relève d'une activité purement privée ou commerciale sans aucun lien avec ses fonctions publiques. D'autre part, pour tous les autres émetteurs, le message est qualifié de politique s'il est susceptible d'orienter un comportement de vote ou un processus législatif ou réglementaire en cours - une définition très large, qui va bien au-delà des seules opérations de propagande électorale.
C'est pourquoi nous pouvons nous féliciter que le règlement précise que les opinions politiques exprimées sous une responsabilité éditoriale ne soient pas considérées comme de la publicité à caractère politique, ce qui permet d'éviter l'assimilation des articles et des éditoriaux de presse à une telle publicité. De même, les opinions politiques exprimées à titre personnel sont explicitement exclues du dispositif.
Quelles obligations de transparence le règlement impose-t-il ?
Le règlement impose une traçabilité des messages de publicité politique grâce à un système de marquage obligatoire assorti d' « avis de transparence » détaillés. Chaque annonce doit ainsi permettre d'identifier immédiatement le parraineur, y compris l'entité qui le contrôle en dernier ressort, et être accompagnée d'un lien vers l'avis de transparence, qui doit notamment mentionner les montants dépensés pour ladite annonce, ainsi que les montants cumulés pour l'ensemble d'une campagne de publicité. L'obligation des prestataires de services est essentiellement de collecter et de transmettre ces données, tout au long de la chaîne de valeur, afin que l'éditeur final puisse s'acquitter du devoir de transparence envers le public prévu par le règlement.
Ce règlement ne vise pas à interdire les publicités politiques, mais à les rendre plus transparentes. Il ne prévoit d'interdiction que dans un seul cas, pour lutter contre les ingérences : il est interdit de fournir des services de publicité à des parraineurs de pays tiers durant les trois mois précédant un scrutin. Cette interdiction s'applique aussi aux entités contrôlées par des capitaux extracommunautaires.
Enfin, le règlement introduit des obligations en matière de vérification du consentement explicite des personnes visées par la collecte de leurs données personnelles en vue de la mise en oeuvre de techniques de ciblage de publicités politiques. Il interdit en outre l'utilisation des techniques de ciblage pour les personnes de 17 ans ou moins.
Quelles sont les dispositions du droit national qui doivent être adaptées pour l'application de ce règlement ?
Les règles françaises sont d'ores et déjà plus strictes que celles du règlement pour la période qui débute six mois avant les élections. Ces règles sont explicitement laissées intactes par le règlement. Ainsi, l'article 52-1 du code électoral interdit, dans les six mois précédant un scrutin, toute publicité commerciale à des fins de propagande électorale. De même, en tout temps, les émissions - de télévision et de radio - publicitaires à caractère politique resteront interdites en vertu de la loi de septembre 1986 relative à la liberté de communication.
La principale modification législative nécessaire concerne la désignation des deux autorités chargées d'appliquer le règlement en France. Sans surprise, l'article 35 désigne l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) concernant les obligations de transparence et de traçabilité et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) s'agissant de l'utilisation des données personnelles et du ciblage. Le projet de loi précise les pouvoirs d'enquête et de sanction de ces deux autorités administratives indépendantes, reprenant de façon quasi identique ceux dont elles disposent dans leurs domaines actuels de compétence : enquêtes sur pièces et sur place, injonctions, astreintes, sanctions financières.
La question de l'application des pouvoirs d'enquête de l'Arcom aux entreprises de presse et autres médias - concernés par le nouveau règlement - se pose toutefois. Il y va de la liberté de la presse, au regard notamment des inspections de l'Arcom dans leurs locaux. Le projet de loi précise que « ces inspections ne peuvent être effectuées que dans le respect des règles qui garantissent le secret des sources des journalistes, au sens de l'article 4 du règlement » européen du 11 avril 2024. Ainsi, l'atteinte au secret des sources devra être justifiée au cas par cas par une « raison impérieuse d'intérêt général », proportionnée et autorisée préalablement par le juge. En outre, à la suite de l'avis du Conseil d'État sur le projet de loi, le présent article ne prévoit plus la possibilité de réaliser une visite au domicile d'un journaliste. Au final, la protection de l'exercice du journalisme semble dûment assurée par le texte.
Au-delà de ces adaptations sur lesquelles notre marge de manoeuvre est limitée s'agissant d'un règlement européen - d'application directe, je le rappelle - quelle appréciation pouvons-nous porter sur ces dispositions ?
Si le règlement est moins strict que notre législation nationale sur certains points, surtout dans la période pré-électorale, son champ d'application est en revanche assez large. Un exemple donné par la Commission européenne : une association qui lancerait une campagne en faveur d'une législation plus restrictive en matière de publicité pour des catégories spécifiques de denrées alimentaires serait concernée. La notion de « processus législatif en cours » s'étendrait donc même aux lois qui n'existent pas encore, mais que le parraineur voudrait voir adopter. L'interprétation du champ d'application des obligations donnera sans doute lieu à de la jurisprudence.
Pour de nombreux acteurs, ces exigences de traçabilité et de transparence seront synonymes de nouvelles contraintes significatives. Voyez les messages de publicité politique à la radio, qui devront désormais comporter une nouvelle mention spécifique, s'ajoutant aux autres, au moment même où plusieurs d'entre nous réfléchissent à la façon de les alléger pour soulager les auditeurs et les annonceurs !
De même, on peut s'interroger sur l'application de ces dispositions à l'ensemble des influenceurs qui diffusent des messages politiques rémunérés. Non que cela soit inutile : notre commission s'est récemment penchée sur le sujet des manipulations de l'information en contexte électoral et les influenceurs peuvent indéniablement représenter une menace à cet égard. Mais il sera sans doute compliqué d'identifier les cas concernés. Cela risque d'alourdir significativement la tâche de l'Arcom, tout comme le fait que le règlement l'obligera à développer sa connaissance du monde de la presse et des autres supports publicitaires, qui ne sont pas actuellement dans son champ de compétence. L'Arcom nous a indiqué qu'il lui faudrait au moins 3 équivalents temps plein (ETP) supplémentaire ; or à ce stade rien n'est prévu.
Par ailleurs, une disposition du texte nous a paru ajouter encore de la complexité : celle qui permet à l'Arcom de saisir le juge judiciaire pour mettre en oeuvre des prérogatives qu'elle possède pourtant elle-même. Je vous proposerai un amendement pour y remédier.
Enfin, un fait doit retenir notre attention : Google et Meta ont annoncé en octobre dernier qu'ils interdisaient toute publicité politique à la suite de la publication de ce règlement. En audition, Meta nous a expliqué que sa mise en oeuvre aurait un impact démesuré sur la qualité du service rendu aux annonceurs, qui pourraient moins bien cibler leurs messages. Cela les obligerait aussi à mettre en place un nouveau protocole de consentement au recueil de données et au ciblage, alors même que la Commission européenne vient de valider celui que l'entreprise a créé dans le cadre du règlement général sur la protection des données (RGPD). Cette décision des plateformes, qui interprètent de manière particulièrement large la notion de publicité politique, a un effet secondaire non négligeable : elles refusent notamment des campagnes de collecte de fonds ou de sensibilisation d'associations ou d'organisations internationales. Il y a là un sujet de liberté d'expression. On peut toutefois espérer que certains annonceurs se « rabattront » sur les médias traditionnels - une bouffée d'oxygène bienvenue pour ces derniers dans le contexte actuel...
Sous réserve de ces quelques remarques et de l'adoption des amendements que je vais vous présenter, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 35.
M. Laurent Lafon, président. - Comme il est d'usage, il nous appartient de définir le périmètre de l'article 45 applicable à cet article.
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis. - En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de l'article 35 inclut les dispositions relatives à l'adaptation du droit national au règlement (UE) 2024/900 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique, qui a pour objectif d'introduire des obligations de transparence pour les publicités à caractère politique et d'encadrer le recueil des données personnelles et le ciblage effectués pour mettre en oeuvre de telles publicités, dont en particulier : les dispositions relatives à la désignation des autorités compétentes chargées de la supervision du respect des obligations prévues par le règlement et l'organisation des modalités de coopération et de coordination entre ces autorités, ainsi que le régime de sanctions applicables aux acteurs de la publicité politique qu'il vise.
Il en est ainsi décidé.
Mme Sylvie Robert. - Nous suivrons l'avis du rapporteur. L'objectif de transparence est louable : nous y souscrivons.
La désignation de la Cnil et de l'Arcom est également appropriée. En revanche, la mise en oeuvre pose problème, puisque jusqu'à présent l'Arcom ne procède jamais à des inspections sur place. Lors de son audition, à la question « avez-vous les moyens de mettre en oeuvre cette nouvelle mission ? », la réponse de l'Arcom a été assez claire... C'est là notre seule réserve : l'Arcom doit être dotée de moyens appropriés.
Je voterai l'amendement de simplification du rapporteur.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Merci à notre rapporteur, dont les orientations correspondent aux préconisations de la commission des affaires européennes, dans les travaux qu'elle a menés en amont du règlement. Nous avions alors plaidé pour que l'Arcom et la Cnil soient les autorités de régulation. Je rejoins vos préoccupations sur la question de leurs moyens humains et financiers, alors que leurs missions ne cessent de croître.
EXAMEN DE L'ARTICLE
Article 35 (délégué)
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-296 vise à supprimer la mention de la possibilité pour l'Arcom de saisir le juge judiciaire pour faire appliquer certaines mesures - injonctions et astreintes - ont le présent texte prévoit par ailleurs qu'elle peut les mettre en oeuvre elle-même. C'est donc superfétatoire et cela risque de conduire à de la confusion, à des renvois de responsabilité, voire à du contentieux.
Lors des auditions, les acteurs concernés ont reconnu ne pas voir l'intérêt d'un tel dispositif. Il semblerait qu'il s'agisse plutôt d'une liberté laissée par la Commission européenne aux États. Compte tenu des compétences de l'Arcom, cette disposition ne nous semble pas nécessaire. L'Arcom elle-même n'y voit pas grand intérêt. Nous proposons donc de la supprimer, en accord avec la commission des lois.
La commission émet un avis favorable à l'amendement COM-296.
La commission émet un avis favorable aux amendements rédactionnels COM-288, COM-289, COM-290, COM-291, COM-295 et COM-292.
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-276 déposé par le rapporteur pour avis, au nom de la commission des lois, est rédactionnel.
La commission émet un avis favorable à l'amendement COM-276.
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis. - Par l'amendement COM-277, le rapporteur pour avis de la commission des lois corrige un oubli de renvoi au règlement.
La commission émet un avis favorable à l'amendement COM-277.
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-278, toujours présenté au nom de la commission des lois, vise à préciser que les éditeurs n'ont pas besoin de transmettre régulièrement toutes les informations dont ils disposent sur les publicités à caractère politique à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), mais seulement de les mettre à sa disposition en tant que de besoin. En effet, le champ des publicités politiques est beaucoup plus large que ce qui intéresse la CNCCFP et une transmission systématique n'aurait aucun intérêt pour elle. En outre, le règlement européen ne l'exige pas. Cet ajout du Gouvernement n'est donc pas indispensable.
Mme Sylvie Robert. - La CNCCFP est-elle à l'origine de cette demande ?
M. Cédric Vial, rapporteur pour avis. - Une transmission systématique à la CCNFP, y compris de publicités à caractère politique sans aucune vocation électorale, était initialement prévue. Mais cette disposition, très lourde, aurait compliqué la vie de tout le monde. Si la CNCCFP souhaite avoir accès à ces informations, elle pourra en disposer. Cet amendement de la commission des lois nous semble donc très utile.
La commission émet un avis favorable à l'amendement COM-278.
La commission émet un avis favorable à l'amendement de coordination COM-293.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 35 ainsi modifié.
Les amendements pour avis examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
|
Article 35 |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
|
M. Cédric VIAL, rapporteur pour avis |
COM-296 |
Suppression saisine du juge judiciaire |
Favorable |
|
M. Cédric VIAL, rapporteur pour avis |
COM-288 |
Rédactionnel |
Favorable |
|
M. Cédric VIAL, rapporteur pour avis |
COM-289 |
Rédactionnel |
Favorable |
|
M. Cédric VIAL, rapporteur pour avis |
COM-290 |
Rédactionnel |
Favorable |
|
M. Cédric VIAL, rapporteur pour avis |
COM-291 |
Rédactionnel |
Favorable |
|
M. Cédric VIAL, rapporteur pour avis |
COM-295 |
Rédactionnel |
Favorable |
|
M. Cédric VIAL, rapporteur pour avis |
COM-292 |
Rédactionnel |
Favorable |
|
M. LE RUDULIER |
COM-276 |
Rédactionnel |
Favorable |
|
M. LE RUDULIER |
COM-277 |
Correction d'un oubli |
Favorable |
|
M. LE RUDULIER |
COM-278 |
Transmission de données à la CNCCFP |
Favorable |
|
M. Cédric VIAL, rapporteur pour avis |
COM-293 |
Coordination |
Favorable |
Projet de loi n° 118 (2025-2026) portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche