Proposition de loi visant à reconnaître une politique nationale d'adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d'assurance

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (délégué)
Inscription dans la loi du plan national d'adaptation au changement climatique et de la trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique

Cet article vise à consacrer dans le code de l'environnement deux outils de la politique d'adaptation au changement climatique de la France : la trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique (Tracc) et le plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc).

L'Assemblée a enrichi ce dispositif afin d'inclure la Tracc dans certains documents d'urbanisme dont le rapport de présentation du plan local d'urbanisme (PLU).

La commission a adopté l'article 1^er modifié par sept amendements de la rapporteure tendant notamment à prendre en compte les risques sanitaires dans le Pnacc. Elle a, en outre, fait du plan climat-air-énergie territorial (PCAET) le document de référence pour retranscrire à l'échelle territoriale la Tracc. Enfin, elle a souhaité d'inscrire la Tracc dans les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN).

I. LA FRANCE S'EST DOTÉE DEPUIS UNE VINGTAINE D'ANNÉES D'UNE POLITIQUE DE PLANIFICATION ET D'ADAPTATION AUX EFFETS DU CHANGEMENT CLIMATIQUE

A. LE PLAN NATIONAL D'ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE (PNACC) : UN CADRE D'ACTIONS QUI ORIENTE L'ACTION PUBLIQUE

Le principe d'adaptation au changement climatique repose sur un postulat simple : le dérèglement climatique produit des effets inéluctables qui imposent une transformation des pratiques et des comportements. L'adaptation constitue, avec « l'atténuation », l'un des deux volets de la politique de lutte contre le changement climatique.

La France s'est historiquement inspirée de ses voisins européens pour donner un cadre à sa politique d'adaptation.

- La Finlande pionnière a lancé dès 2005 sa première stratégie d'adaptation qui concernait notamment : l'agriculture, la foresterie, la pêche, l'élevage de rennes, la ressource en eau, la biodiversité, l'énergie, l'aménagement ou encore les transports. Très englobant et de portée législative, le plan national d'adaptation finlandais est révisé et approuvé tous les dix ans.

- L'Espagne a adopté en octobre 2006 un plan national d'adaptation au changement climatique qui couvre quinze secteurs d'activité dont l'eau, les forêts, la pêche, les montagnes, les sols, les transports, la santé, le tourisme, etc.

- Ainsi que le souligne un rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) de novembre 2015, sur les « 33 pays de l'espace européen, 21 avaient adopté une stratégie nationale d'adaptation en 2014 [...], douze disposaient d'un plan national d'adaptation »^1(*).

La France s'est quant à elle dotée en 2011 de son premier plan (dit « Pnacc-1 ») pour une période de cinq ans (2011 à 2015). Ce dernier était construit autour de vingt thématiques (santé, biodiversité, risques naturels, forêt, énergie, urbanisme, tourisme, recherche, etc.), regroupant 84 actions déclinées en 242 mesures.

L'échéance du Pnacc-1 a coïncidé avec l'adoption de l'Accord de Paris le 12 décembre 2015 lors de la COP21. Ce traité international, adopté par 196 États, s'engage à limiter le réchauffement climatique en dessous d'une trajectoire donnée, à assister financièrement les pays en développement et pose le principe d'un rehaussement des ambitions environnementales nationales. C'est sur ces jalons que le Pnacc-2, établi pour la période 2018-2022, a été construit. Il tirait également les conséquences des insuffisances constatées à l'issue du bilan du Pnacc-1, notamment la faible territorialisation de la politique d'adaptation au changement climatique. Le Pnacc-2 a été structuré autour de six domaines transversaux comprenant 58 actions.

B. LE PNACC-3 : UN PLAN AMBITIEUX ADOSSÉ À UNE TRAJECTOIRE DE RÉCHAUFFEMENT DE RÉFÉRENCE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE, DEUX OUTILS À LA PORTÉE NORMATIVE INCERTAINE

1. Le Pnacc 3 : une ambition et une boussole pour l'action publique

Le Plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc) 3 porte une grande ambition : adapter la France à une évolution du climat marquée par +4 °C en 2100 par rapport à l'ère préindustrielle. Il se décline en cinq axes et 52 mesures, elles-mêmes subdivisées en 312 actions opérationnelles. Ce Pnacc est plus ensemblier que ses précédentes versions, il élargit le champ de l'adaptation à l'ensemble des secteurs de l'économie. Surtout, il est adossé à un outil opérationnel, la trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique (Tracc - voir ci-dessous) qui permet de quantifier scientifiquement les effets du changement climatique et ainsi d'encourager les acteurs à adopter une démarche d'adaptation.

2. la Tracc : un outil scientifique de quantification du changement climatique

La trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique (Tracc) est un instrument permettant de doter les acteurs publics et privés d'un référentiel commun. Cet outil a vocation à assurer une cohérence et à orienter les choix des acteurs en fonction d'un scénario de réchauffement climatique identifié. L'IGEDD estimait dans son rapport d'avril 2025 que le principal apport de la Tracc résidait dans « sa capacité à rendre des projections climatiques accessibles et opérationnelles », là où les scénarios du GIEC sont parfois peu exploitables et reproductibles dans les politiques publiques^2(*). Cette trajectoire a vocation à être déclinée de façon différenciée afin de tenir compte des réalités locales et des particularismes climatiques. Un territoire côtier métropolitain n'est en effet pas confronté aux mêmes problématiques qu'un espace littoral ultramarin.

La Tracc : matérialiser dans le temps le réchauffement climatique

Source : Rapport de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable, 2025

3. le Pnacc et la Tracc : deux outils à la portée normative incertaine

Le Pnacc est un instrument de programmation et de planification de l'action du Gouvernement en matière d'adaptation ; en revanche, il ne dispose pas d'une véritable portée normative.

Le Pnacc est pourtant mentionné au dernier alinéa de l'article 42 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (dite loi Grenelle « I »). Il est également mentionné à l'article L. 222-1 B du code de l'environnement relatif à la stratégie bas-carbone, qui indique que cette stratégie « complète le plan national d'adaptation climatique prévu à l'article 42 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ». Le Conseil d'État dans une décision du 12 février 2021 a considéré que la seule mention du Pnacc « ne constitue pas une véritable base législative »^3(*).

Le Conseil d'État juge également que le Pnacc ne constitue pas un « acte faisant grief » susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir en tant que tel. Le Pnacc ne constitue pas non plus, en l'état de la jurisprudence, un acte de « droit souple » susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir au sens des décisions « Mme Le Pen » de 2019^4(*) et « Gisti » de 2020^5(*) du Conseil d'État^6(*).

Initialement dépourvue de portée normative au même titre que le Pnacc, la Tracc a été consacrée dans la partie réglementaire du code de l'environnement par le décret n° 2026-23 du 23 janvier 2026.

Aux termes de l'article R.229-2 du code de l'environnement, la Tracc « est définie à différents horizons temporels et exprimée en niveaux de réchauffement par rapport à l'ère préindustrielle. [...] Elle est mise à jour, le cas échéant, en fonction de l'actualisation des meilleures données scientifiques disponibles. »

En outre, l'article R. 229-3 du même code prévoit la prise en compte des particularités territoriales par des « projections climatiques territorialisées de référence » qui sont mises à la disposition du public.

II. L'ARTICLE 1^ER DE LA PROPOSITION DE LOI : CONFÉRER UNE PORTÉE LÉGISLATIVE AU PNACC ET À LA TRACC ET INCLURE LA TRAJECTOIRE DANS LES DOCUMENTS D'URBANISME

L'article 1^er de la proposition de loi, qui constitue le coeur du texte, vise à donner un ancrage législatif au Pnacc et à la Tracc. Ce souhait de conférer une place plus importante à l'adaptation au changement climatique résonne avec les constats de plusieurs travaux récents.

En 2022, un rapport de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD) préconisait d'instituer « dans la loi une référence climatique exprimée sous la forme de hausses de température » -- la méthodologie alors proposée s'avère finalement très proche de celle retenue par la Tracc^7(*). Approfondissant cette argumentation, l'Institut de l'économie pour le climat (I4CE) estimait dans un billet de 2023 qu'il serait utile d'inscrire la Tracc dans la loi afin d'impulser « une base commune à tous pour ensuite enclencher des processus sectoriels [...] en conférant à la trajectoire une valeur juridique plus forte »^8(*). En avril 2025, un nouveau rapport de l'IGEDD s'interrogeait sur le rôle stratégique du Pnacc et de la Tracc, et notamment sur les effets juridiques et financiers de cette dernière. En prévoyant une transcription législative de la Tracc et du Pnacc, les auteurs évoquent « un niveau d'ambition élevé » de nature à favoriser une convergence vers le corpus normatif de l'atténuation au changement climatique, aujourd'hui davantage fourni^9(*).

Qualifiant l'adaptation « d'angle mort des politiques climatiques nationales », la mission d'information du 5 juin 2025 conduite par les députés Philippe Fait et Fabrice Barusseau^10(*) sur l'adaptation au changement climatique au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, plaide pour un « chapitre dédié à l'adaptation au changement climatique dans le code de l'environnement ». En rendant l'« adaptation » plus visible, ils entendent influer sur les choix rationnels des acteurs afin de favoriser l'émergence de réflexes et de démarches d'adaptation.

En conséquence, l'article 1^er de la proposition de loi déposée par Fabrice Barusseau consacre au niveau législatif :

- le principe d'un Pnacc révisé tous les cinq ans et soumis pour avis au Conseil national de la transition écologique et au Haut Conseil pour le climat ;

- une trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique retenant plusieurs horizons temporels jusqu'en 2100. Cette trajectoire est révisée et si nécessaire mise à jour après avis du Haut Conseil pour le climat avant chaque révision du Pnacc pour tenir compte de l'état des connaissances scientifiques.

III. EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN RENFORCEMENT DE LA PRISE EN COMPTE DE LA TRACC DANS LES DOCUMENTS D'URBANISME

En commission, dix amendements ont été adoptés, pour la plupart à l'initiative du rapporteur du texte, M. Barusseau.

Premièrement, l'amendement  CD46 a procédé à une renumérotation des articles afin de tenir compte de l'architecture du code et de l'existence d'une section consacrée aux effets du changement climatique.

Deuxièmement, l'article a été modifié par les amendements  CD54 et CD31, ils remplacent l'avis du Haut Conseil pour le climat par celui du Conseil national de la transition écologique s'agissant de la mise à jour de la Tracc.

Troisièmement, l'article a été modifié par un amendement  CD55 qui a supprimé une mention floue de référence à la Tracc au sein des politiques d'urbanisme et d'aménagement du territoire. Sur la proposition du rapporteur l'amendement  CD49 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les « modalités de prise en compte » de la Tracc dans les documents de planification d'urbanisme.

Enfin, l'article modifié par l'amendement  CD45 du rapporteur a prévu que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme (PLU) prévu à l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme intègre la Tracc. Le texte précise néanmoins que la prise en compte de la trajectoire a vocation à s'appliquer pour l'avenir uniquement, lors de l'élaboration de futurs PLU ou à leurs prochaines révisions.

Lors de l'examen en séance publique, seuls trois amendements ont été adoptés sur l'article 1^er :

- pour préciser, à l'initiative du rapporteur, que la Tracc était définie par arrêté du ministre de l'environnement et non pas par décret (amendement n° 23) ;

- pour associer le Haut Conseil pour le climat aux organismes devant être consultés en cas de révision de la Tracc (amendement n° 17).

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION : UN DISPOSITIF À CONFORTER ET À SÉCURISER

A. LA STRATÉGIE NATIONALE D'ADAPTATION DOIT ÉGALEMENT TENIR COMPTE DES ENJEUX SANITAIRES DU DÉRÈGLEMENT CLIMATIQUE

L'article 1^er circonscrit le champ des vulnérabilités devant être prises en compte dans le Pnacc aux vulnérabilités physiques, économiques et sociales. La rapporteure souligne néanmoins que le dérèglement climatique produit des externalités négatives sur la santé de la population. Ainsi que le relève un récent rapport d'information « flash » de l'Assemblée nationale sur « les coûts des fortes températures, de la sécheresse et des incendies de l'été 2026 », les effets des évènements climatiques sont multiples :

- « 9,7 millions de travailleurs, soit 36 % des personnes en emploi, déclarent être incommodés par la chaleur », ce qui est de nature, selon l'OCDE, à entrainer une perte de productivité des travailleurs estimée à 0,3 % lors de vagues de chaleur ;

- une perturbation de l'enseignement scolaire avec une dégradation des conditions d'enseignement ou de l'apprentissage  ; des conditions de travail rendues peu supportables, par exemple dans le secteur du bâtiment et de la construction ;

- plus globalement, des phénomènes de fatigue accrue ressentie par la population active en raison d'un habitat inadapté aux chaleurs.

Dans le seul champ de la santé, le rapport estime que les conséquences des aléas climatiques ont engendré une dépense supplémentaire de l'ordre de 700 millions d'euros de dépenses budgétaires : « 200 millions d'euros pour l'Assurance maladie, 100 millions d'euros pour les urgences, et entre 260 et 520 millions d'euros pour les établissements sociaux ou médico-sociaux ».

Si le rapport d'étape du Pnacc-3 paru en juin 2026 souligne des initiatives bienvenues, à l'instar du projet « Adapt-Bati-Confort » porté par l'Ademe, le Cerema et le centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) - dispositif qui prévoit « d'instrumenter des bâtiments existants accueillant du public sensible aux fortes chaleurs et faisant l'objet d'une rénovation d'ampleur, afin de pouvoir évaluer ces projets avec une méthode robuste et multicritère », la rapporteure considère qu'il faut passer d'une logique de « confort d'été » à un véritable enjeu de « santé publique ». L'amendement  COM-4 prévoit ainsi d'inclure dans les vulnérabilités à prendre en considération dans le Pnacc, les vulnérabilités « sanitaires ».

B. INCLURE LA TRACC DANS LE DOCUMENT DE PLANIFICATION TERRITORIALE LE PLUS PERTINENT

1. La Tracc dans le rapport de présentation du PLU : des difficultés juridiques et opérationnelles pour les collectivités territoriales

L'Assemblée nationale a prévu que la Tracc soit inscrite dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme (PLU) tel que défini à l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme.

Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme (PLU)

Le rapport de présentation du PLU comporte une évaluation environnementale dont les modalités sont définies à l'article R. 151-4 du code de l'urbanisme.

La prise en compte de l'environnement ne constitue que l'un des volets de ce rapport de présentation. Il comporte notamment l'exposé du diagnostic général du territoire au regard des besoins répertoriés, l'explication des choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ainsi que les raisons des orientations générales ou des règles retenues qui étaient exigés avant l'entrée en vigueur des textes relatifs à la procédure d'évaluation environnementale.

En cas de modification ou de révision d'un PLU concerné, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés.

L'inscription de la Tracc dans le rapport de présentation soulève plusieurs difficultés.

- Premièrement, le rapport de présentation est un document à la portée normative complexe, source d'instabilité juridique

Le rapport de présentation du PLU n'est qu'une composante d'un document d'urbanisme. Il est dépourvu à cet égard d'une portée normative autonome, ainsi que l'a jugé le Conseil d'État par une décision de principe du 29 décembre 1999, Société STIM Île-de-France résidentiel SNC^11(*), régulièrement confirmée dans ses décisions ultérieures.

Le principe est que « si les indications contenues dans le rapport de présentation d'un plan local d'urbanisme ne sont pas, par elles-mêmes, opposables pour la délivrance d'une autorisation d'urbanisme, elles peuvent être prises en considération par le juge pour interpréter les dispositions d'un règlement du plan local d'urbanisme lorsque cette interprétation ne ressort pas clairement de la seule lecture du texte de ces dispositions »^12(*).

Par ailleurs, il reste un élément sur lequel le juge de l'excès de pouvoir se fonde pour admettre l'irrégularité d'un plan local d'urbanisme, en constatant son incomplétude ou son insuffisance^13(*). À cet égard, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé, en juillet 2025, le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Metz Métropole en raison notamment de l'insuffisance du rapport de présentation^14(*).

- Deuxièmement, le PLU doit déjà tenir compte du principe d'adaptation au changement climatique.

Saisi d'un recours en annulation d'un PLU, le juge administratif peut être amené à rechercher si la collectivité territoriale planificatrice a respecté les principes d'équilibre du droit de l'urbanisme. Dans son jugement ayant conduit à l'annulation du PLUi de Metz Métropole, le juge administratif a ainsi cherché à vérifier que la collectivité avait respecté le principe d'équilibre prévu à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

Aux termes du 7° de cet article, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme doit veiller à garantir un équilibre qui tient compte de « la lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement ». Sur ce fondement, l'adaptation n'est pas un objectif étranger aux documents d'urbanisme, mais bien un principe que les collectivités doivent respecter, au risque d'être censurées en cas de recours contentieux devant les juridictions administratives.

- Troisièmement, le PLU est un document qui encadre l'occupation des sols et non un document de planification environnementale

Le PLU tient déjà largement compte des impératifs environnementaux, tant dans le diagnostic du territoire, dans l'évaluation environnementale que dans le respect implicite des principes d'équilibre du droit de l'urbanisme. Ce document n'en demeure pas moins, par principe, un outil ayant vocation à encadrer l'utilisation des sols plutôt qu'un instrument de politique environnementale. La Tracc trouverait ainsi davantage sa place dans un document stratégique de planification territoriale.

En définitive et pour ces raisons, la commission n'est pas favorable à l'inscription de la trajectoire de réchauffement de référence d'adaptation au changement climatique dans le rapport de présentation du PLU. Elle estime préférable de favoriser la stabilité juridique à l'insécurité juridique, toujours source de contentieux, et ainsi de ne pas ajouter cette mention dans un document dont ce n'est pas la portée.

2. Inclure la Tracc dans le PCAET et les PPRN : le choix de la planification

· Prévoir la Tracc dans le PCAET

Si la commission n'a pas retenu le principe d'une intégration de la Tracc au sein du rapport de présentation du PLU, elle estime l'intention de l'auteur de la proposition de loi louable et bienvenue. Elle a dès lors souhaité prioriser un autre outil plus approprié pour décliner territorialement la Tracc.

Lors de l'examen du texte en séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a déposé un amendement visant à faire du plan climat-air-énergie territorial (PCAET) prévu à l'article L. 229-26 du code de l'environnement le vecteur de la Tracc. Cet amendement a été rejeté par les députés, le rapporteur estimait qu'il méconnaissait notamment le principe « d'indépendance des législations » dégagé par le Conseil d'État dans sa décision de 1959, Sieur Piard^15(*). Selon ce principe, une autorité administrative est censée apprécier la légalité d'une autorisation sur le seul fondement des règles applicables, par exemple, pour l'obtention d'un permis de construire, sur les seules règles relevant du droit de l'urbanisme, quand bien même le projet nécessite en parallèle une autorisation environnementale, par exemple, au titre du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Une application stricte de ce principe permet en théorie d'établir une cloison étanche entre le droit de l'urbanisme et les autres pans du droit.

Toutefois, ce principe est essentiellement utilisé par le juge administratif pour apprécier l'opérance d'un moyen contentieux. Il ne s'agit pas d'un principe général du droit ni d'une règle intangible. Le principe d'indépendance des législations peut en effet être tempéré par le législateur dès lors qu'il entend concilier plusieurs régimes juridiques^16(*).

C'est précisément le choix qu'a fait le législateur en créant un rapport de compatibilité entre le PCAET et le PLU. Aux termes de l'article L. 131-5 du code de l'urbanisme : « les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ou les documents d'urbanisme uniques sont compatibles avec le plan climat-air-énergie territorial ». Le législateur a ainsi explicitement prévu la prise en compte des orientations du PCAET dans les documents d'urbanisme. En outre, aux termes de l'article L. 131-7 du même code : « l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou la commune procède à une analyse de la compatibilité du plan local d'urbanisme, du document en tenant lieu ou de la carte communale avec les documents mentionnés à l'article L. 131-4 et à l'article L. 131-5 et délibère sur son maintien en vigueur ».

Le législateur a ainsi prévu une articulation fine entre le PCAET et les documents d'urbanisme - dont le PLU - ce qui garantit l'inclusion des dispositions de planification dans la conception des documents d'urbanisme.

La commission estime ainsi pertinent de prévoir l'inscription de la Tracc dans le PCAET, support idoine des politiques environnementales territoriales. Ce document de référence élaboré à l'échelle intercommunale, obligatoire pour les intercommunalités de plus de 20 000 habitants, apparaît comme le plus cohérent pour permettre la territorialisation de la Tracc.

Carte des plans climat air énergie territoriaux en février 2026

Source : Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)

La commission a ainsi adopté l'amendement  COM-8 de la rapporteure visant à faire du PCAET le document de référence pour planifier territorialement la trajectoire de référence.

Certes, le PCAET n'est pas encore déployé sur l'ensemble du territoire, mais on peut constater un véritable engouement pour cet instrument. En outre, en l'absence de PCAET, les dispositions de l'article L. 141-17 du code de l'urbanisme font du schéma de cohérence territoriale le document « tenant lieu » de PCAET et poursuit à cet égard les objectifs fixés au 1° de l'article L. 229-26 du code de l'environnement au sein duquel l'amendement COM-8 prévoit de faire référence à la Tracc.

· Prévoir la Tracc dans les PPRN

La commission a par ailleurs souhaité prévoir la prise en compte de la trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique (Tracc) dans les plans de prévention des risques naturels (PPRN), afin de mieux anticiper l'intensification des risques liés au changement climatique.

Prévus à l'article L. 562-1 du code de l'environnement, les PPRN sont des documents qui instaurent des servitudes d'utilité publique visant à réglementer l'utilisation des sols. Ils ont notamment pour objectif de protéger les vies humaines en interdisant les constructions dans les zones les plus exposées, identifiées au moyen d'une cartographie des risques.

Au regard des données scientifiques disponibles, la commission estime que la Tracc pourrait être particulièrement pertinente pour les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI) et de submersion marine (PPRSM), afin de mieux anticiper l'intensification des pluies extrêmes et l'élévation du niveau de la mer sous l'effet du changement climatique.

Afin de ne pas fragiliser juridiquement les PPRN, l'amendement COM-8 prévoit que la prise en compte de la Tracc s'effectue au regard des données disponibles. En effet, à ce jour, des données scientifiques suffisamment précises ne sont disponibles que pour l'élévation du niveau de la mer, les précipitations journalières centennales et les débits centennaux des cours d'eau. Les connaissances restent en revanche insuffisantes pour permettre une telle prise en compte pour les autres phénomènes naturels.

La commission a ainsi adopté l'amendement  COM-8 de la rapporteure visant à faire du PCAET et des PPRN les documents de référence pour planifier territorialement la trajectoire de référence.

C. RENFORCER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DE L'ARTICLE 1^ER DU TEXTE

La commission, sur proposition de la rapporteure, a adopté plusieurs amendements visant à renforcer la sécurité juridique du texte et à en préciser l'intention.

Premièrement, la commission a adopté un amendement  COM-9, supprimant les références aux mentions des articles concernant le Haut Conseil pour le climat et le Conseil national de la transition écologique (CNTE) afin d'alléger l'écriture du texte. Dans la pratique, ainsi que l'a indiqué la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) à la rapporteure dans le cadre de ses travaux préparatoires, le CNTE et le HCC sont effectivement consultés sur la Tracc. La commission approuve ce double degré d'examen qui permet de conforter la fiabilité scientifique de la trajectoire.

Deuxièmement, l'amendement  COM-7 procède à la suppression de l'alinéa 13 qui confie au Gouvernement le soin de définir par décret en Conseil d'État les documents d'urbanisme et de planification qui auraient vocation à intégrer la trajectoire de réchauffement de référence d'adaptation au changement climatique. La formulation imprécise et générale de cette disposition fait naître un sérieux risque d'incompétence négative du législateur et, de surcroît, est incohérente avec l'amendement  COM-8 faisant du PCAET le document idoine pour prendre en compte la Tracc. 

La commission a enfin adopté l'amendement  COM-3 de la rapporteure tendant à tenir compte des conséquences du décret n° 2026-23 du 23 janvier 2026 précité qui a abrogé l'article D. 229-1 du code de l'environnement, mettant fin officiellement à l'existence de l'Observatoire national sur les effets du changement climatique (ONERC) dont les missions sont en effet assurées depuis 2017 par une commission spécialisée permanente du CNTE. L'amendement procède donc à la suppression de la section consacrée à l'ONERC dans la partie législative du code et renumérote en conséquence les articles L. 229-4-1 et -2 institués par l'article 1^er en articles L. 229-2 et 229-3.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 1^er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau) (délégué)
Renforcer les études géotechniques et les règles préalables à la construction de bâti neuf dans les zones soumises au risque RGA

Cet article, introduit par la commission à l'initiative du rapporteur pour avis, vise à renforcer les exigences en matière de production d'études préalables à la construction de bâti neuf et aux travaux de construction, afin de tenir compte de l'extension du phénomène de retrait-gonflement des argiles (RGA) et de prévenir les dommages sur le parc immobilier neuf.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 1^er bis ainsi rédigé.

I. LES ÉTUDES GÉOTECHNIQUES ACTUELLEMENT REQUISES PAR LA LOI ÉLAN, AINSI QUE LES « TECHNIQUES PARTICULIÈRES DE CONSTRUCTION » DÉFINIES PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE, SONT INSUFFISANTES POUR RÉPONDRE AU RISQUE RGA

A. LA LOI ÉLAN A RENFORCÉ LES EXIGENCES À L'ÉGARD DU BÂTI NEUF AFIN D'INTÉGRER LES RISQUES RGA

L'article 68 de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi « Élan », adoptée le 23 novembre 2018^17(*) a défini des obligations spécifiques pour les logements situés dans des zones géographiques exposées au risque de retrait-gonflement des argiles (RGA). Parmi ces nouvelles exigences figure la production d'une étude géotechnique préalable à la cession de terrain constructible ou en cas de travaux de construction ou de maîtrise d'ouvrage pour les immeubles à usage d'habitation ou à usage professionnel ne comportant pas plus de deux logements, dès lors que ceux-ci sont exposés de manière forte ou moyenne au risque RGA^18(*). Cette intensité d'exposition double -- forte et moyenne -- concerne environ 12,1 millions de maisons individuelles, soit 55 % de l'habitat individuel en France en 2025 selon le centre de ressources pour l'adaptation au changement climatique^19(*).

Carte des zones exposées au phénomène RGA en 2025

Source : Géorisques

En subordonnant la vente d'un terrain constructible et la réalisation de travaux de construction à la production d'une étude géotechnique préalable, le législateur a souhaité responsabiliser le vendeur et le constructeur de l'ouvrage quant au risque RGA auquel il est exposé.

B. LES ÉTUDES GÉOTECHNIQUES EXIGÉES ET LES CRITÈRES RÉGLEMENTAIRES ÉTABLIS NE PERMETTENT PAS DE COUVRIR CONVENABLEMENT LE RISQUE RGA

Le renforcement des exigences de construction pour le bâti neuf est insuffisant pour répondre à la prégnance du risque RGA. Trois cas de figure se présentent dans l'hypothèse où les travaux de construction concernent :

- soit un terrain constructible cédé après l'entrée en vigueur de la loi Élan ;

- soit un terrain détenu avant l'adoption de la loi, mais dont les travaux de construction, avant la conclusion de tout contrat, débuteraient postérieurement à son adoption ;

- soit lorsqu'un contrat a pour objet des travaux de construction.

Dans le premier cas de figure, conformément aux dispositions de l'article L. 132-5 du code de la construction et de l'habitat, il revient au vendeur du terrain de fournir une « étude géotechnique préalable ». Dans le deuxième cas, conformément aux dispositions de l'article L. 132-6 du même code, en l'absence d'étude géotechnique préalable annexée au titre de propriété du terrain et avant la conclusion d'un contrat de travaux, il appartient au maître d'ouvrage de fournir lui-même cette étude.

Enfin, dans le dernier cas, conformément aux dispositions de l'article L. 132-7 dudit code et dès lors que le contrat de travaux a été établi, le constructeur d'ouvrage est tenu, soit de suivre les recommandations fournies par le maître d'ouvrage qui prend en compte « l'implantation et les caractéristiques des bâtiments », soit de respecter des « techniques particulières de construction ».

Par un arrêté du 22 juillet 2020^20(*), le pouvoir réglementaire a précisé la définition de l'« étude géotechnique préalable » et considéré que cette dernière correspondait à une étude de « type G1 », permettant une analyse sommaire des risques géotechniques, mais insuffisante dans son contenu, ainsi que le relevait le rapport d'information de Mme Christine Lavarde, pour « dimensionner les fondations de la construction »^21(*).

Par un autre arrêté du 22 juillet 2020^22(*), le pouvoir réglementaire a précisé la portée des « techniques particulières de construction » en définissant une obligation d'installation de fondations renforcées d'une profondeur d'au moins 80 centimètres, et d'au plus 1,20 mètre, selon l'intensité de l'exposition au risque RGA. Or, les saisonnalités entraînent la dessiccation des sols à une profondeur pouvant atteindre les 2 mètres voire 5 mètres en présence de végétation par un effet de succion de l'humidité du sol.

À cet égard, seule l'étude géotechnique approfondie, de type « G2 », permettant de « prendre en compte l'implantation et les caractéristiques du bâtiment » apparaît appropriée à la mesure des exigences de prévention des dommages.

II. RENFORCER LES EXIGENCES EN MATIÈRE DE PRODUCTION DE DOCUMENTS PRÉALABLES À LA CONSTRUCTION DU BÂTI NEUF DANS LES ZONES SOUMISES AU RISQUE RGA, DANS LE DOUBLE OBJECTIF DE PRÉVENIR LES RISQUES ET DE LIMITER LES DOMMAGES.

Afin de renforcer les règles applicables à la construction du bâti neuf dans les zones soumises à un risque retrait-gonflement des argiles d'intensité moyenne et forte, la commission insère à l'initiative de la rapporteure pour avis un article 1^er bis (amendement COM-5).

Cet article tire les conséquences des conclusions du rapport de la mission d'information de Christine Lavarde précédemment mentionné et des recommandations du rapport d'information sur l'assurabilité des risques climatiques^23(*). La rapporteure pour avis fait sien ce constat et estime nécessaire de passer d'une logique d'exigence minimale à une logique de « résilience du bâti ».

Cet article est par ailleurs identique à l'article 10 de la proposition de loi visant à assurer l'équilibre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles introduit à l'initiative de la commission lors de son examen et adopté par le Sénat le 29 octobre 2024.

L'amendement prévoit de substituer à l'« étude géotechnique préalable », de type « G1 », une étude géotechnique « prenant en compte l'implantation et les caractéristiques du bâtiment », soit de type « G2 ». Il prévoit également de supprimer, dans le cas des contrats de travaux, la possibilité offerte au constructeur de travaux de suivre des « techniques particulières de construction » et aligne ainsi le régime juridique applicable sur un seul et même référentiel d'exigence de qualité.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 1^er bis ainsi rédigé.

Article 1er ter (nouveau) (délégué)
Ajouter aux informations obligatoires de l'état des risques l'exposition au risque retrait-gonflement des argiles

Cet article, introduit par la commission à l'initiative de la rapporteure pour avis, vise à mieux informer les locataires ou les acquéreurs d'un bien immobilier de l'exposition au risque de retrait-gonflement des argiles (RGA), en ajoutant aux informations obligatoires de l'état des risques l'exposition au risque RGA pour l'ensemble des biens immobiliers situés en zone de forte ou de moyenne exposition au risque RGA.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 1^er bis ainsi rédigé.

I. LA PRISE EN COMPTE DU RISQUE RGA DANS L'ÉTAT DES RISQUES RESTE AUJOURD'HUI PARTIELLE

L'article 77 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a instauré un état des risques, obligatoirement transmis à l'acheteur ou au locataire d'un bien immobilier.

Cet état des risques vise à fournir un bilan des principaux phénomènes technologiques ou naturels dangereux auxquels le bien est exposé, avant la cession du bien ou la conclusion d'un contrat de location.

Le I de l'article L. 125-5 du code de l'environnement liste les zones dans lesquelles les biens immobiliers sont concernés par l'obligation d'établissement d'un état des risques :

- zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques, par un plan de prévention des risques miniers ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, prescrit ou approuvé ;

- zones de sismicité ;

- zones à potentiel radon ;

- zones susceptibles d'être atteintes par le recul du trait de côte.

Le risque RGA n'est que partiellement couvert par cette classification. Les biens immobiliers situés dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) RGA sont ainsi concernés. Par ailleurs, les bâtiments ayant déjà fait l'objet d'indemnisations au titre du RGA doivent joindre cette information à l'état des risques^24(*). Cette information apparaît particulièrement parcellaire, comme le relève le rapport de la mission confiée par la Première ministre en avril 2023 au député Vincent Ledoux^25(*) : les PPRN RGA ne couvrent aujourd'hui que 2 092 communes en France et ne sont plus élaborés depuis 2018.

Lorsqu'un bien immobilier n'a jusqu'à maintenant jamais été concerné par un sinistre au titre du phénomène RGA et s'il n'est pas couvert par un PPRN RGA, l'acquéreur ou le locataire n'a ainsi aucun moyen d'être informé de l'exposition du bien au risque.

II. AJOUTER L'EXPOSITION AU RISQUE RETRAIT-GONFLEMENT DES ARGILES AUX INFORMATIONS OBLIGATOIRES DE L'ÉTAT DES RISQUES POUR MIEUX INFORMER SUR LES RISQUES ASSOCIÉS AU BIEN IMMOBILIER

L'article 1^er ter introduit par la commission vise à assurer la bonne information de l'acquéreur et du locataire de son exposition au risque RGA, pour lui permettre de prendre les mesures de prévention adéquates et d'acquérir ou de louer le logement en toute connaissance de cause.

Il complète ainsi la liste des zones dans lesquelles un état des risques est obligatoire, en ajoutant celles définies à l'article L. 132-4 du code de la construction et de l'habitation, relatif aux zones exposées au phénomène de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols.

L'article R. 132-3 du code de la construction et de l'habitation précise les zones de l'article L. 132-4 du même code, en différenciant :

- les zones d'exposition forte, dans lesquelles les minéraux argileux gonflants sont largement majoritaires et pour lesquelles le comportement géotechnique indique un matériau très sensible au phénomène ;

- les zones d'exposition moyenne, présentant un terme argileux non prédominant, où les minéraux argileux gonflants sont en proportion équilibrée, et pour lesquelles le comportement géotechnique indique un matériau moyennement sensible au phénomène.

En 2025, on dénombrait 12,1 millions de maisons individuelles, soit 55 % de l'habitat individuel en France situées dans une zone d'exposition forte ou une zone d'exposition moyenne^26(*) qui seraient donc concernées par cette nouvelle obligation d'information.

Il est identique à l'article 9 ter de la proposition de loi visant à assurer l'équilibre du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles introduit à l'initiative de la commission lors de son examen et adopté par le Sénat le 29 octobre 2024.

La commission propose à la commission des finances d'adopter l'article 1^er ter ainsi rédigé.

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* ¹ CGEDD, novembre 2015, « évaluation du plan national d'adaptation au changement climatique ».

* ² IGEDD, avril 2025, « Préconisations pour la mise en oeuvre de la TRACC dans les politiques de l'environnement, du climat, de l'énergie, des transports, de la construction et de l'urbanisme »

* ³  E, 12 février 2021, n° 428177.

* ⁴ CE, 19 juillet 2019, n° 426389.

* ⁵ CE, 12 juin 2020, n° 418142.

* ⁶ Dans ses conclusions sur la décision n° 428177 du 12 février 2021, le rapporteur public insistait, en effet, sur le fait que le recours avait été formé sur le défaut d'ambition du Pnacc et non sur le contenu même du plan, de sorte qu'il est difficile de discerner des « effets notables » susceptibles de qualifier le pnacc d'acte de droit souple.

* ⁷ IGEDD, décembre 2022, « mission de parangonnage sur les politiques d'adaptation au changement climatique »

* ⁸ Billet d'analyse de l'Institut de l'économie pour le climat (I4CE), 6 juillet 2023, « Adaptation : inscrire la trajectoire de référence dans la loi »

* ⁹ IGEDD, avril 2025, « Préconisations pour la mise en oeuvre de la TRACC dans les politiques de l'environnement, du climat, de l'énergie, des transports, de la construction et de l'urbanisme »

* ¹⁰ Rapport d'information n° 1524 de l'Assemblée nationale (XVIIe législature), 5 juin 2025, sur l'adaptation au changement climatique

* ¹¹ CE, 20 décembre 1999, Société STIM Île-de-France résidentiel SNC, n° 167484.

* ¹² Voir en ce sens notamment la décision : CE, 10 février 2016, SCI Porte de Noisy, n° 383738.

* ¹³ Voir en ce sens notamment les décisions : CE, 12 juin 1995, Association intercommunale contre un projet de carrière, n° 139750 et CE, 25 mars 1996, Association des propriétaires et résidents pour la sauvegarde du Moulleau, n° 148521 et CE, 17 mai 2004, Commune de Ste-Léocadie, n° 238359.

* ¹⁴ TA de Strasbourg, 24 juillet 2025, n° 2404936, Association Air vigilance et autres.

* ¹⁵ CE, 1959, Sieur Piard.

* ¹⁶ Le juge administratif a lui-même tempéré la portée de ce principe dans des décisions contentieuses, voir en ce sens la décision CE, 24 février 2016, EARL Enderlin Marc, n° 380556.

* ¹⁷ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ¹⁸ L'article R. 122-5 du code de la construction et de l'habitation apporte une définition des zones d'intensité d'exposition.

* ¹⁹ Centre de ressources pour l'adaptation au changement climatique, septembre 2026, « Retrait-gonflement des argiles : à quoi s'attendre et comment s'adapter ? »

* ²⁰ Arrêté du 22 juillet 2020 définissant le contenu des études géotechniques à réaliser dans les zones exposées au phénomène de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols.

* ²¹  Rapport d'information n° 603 (2023-2024) fait au nom de la commission des finances sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles par Christine Lavarde.

* ²² Arrêté du 22 juillet 2020 relatif aux techniques particulières de construction dans les zones exposées au phénomène de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols.

* ²³  Rapport de la mission Langreney sur l'assurabilité des risques climatiques du 2 avril 2024.

* ²⁴ Décret n° 2024-82 du 5 février 2024 relatif aux conditions d'indemnisation des conséquences des désordres causés par le phénomène naturel de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols.

* ²⁵  Rapport de la mission du député Vincent Ledoux de 2023 « RGA - n'attendons pas que ce soit la cata ! ».

* ²⁶ Centre de ressources pour l'adaptation au changement climatique, septembre 2026, « Retrait-gonflement des argiles : à quoi s'attendre et comment s'adapter ? »