Projet de loi relatif à la protection des enfants

CHAPITRE III

Sécuriser les lieux d'accueil et la coordination entre les acteurs de la protection de l'enfance

Article 7
Encadrement des lieux d'accueil

Cet article propose de renforcer l'encadrement des lieux d'hébergement des enfants protégés et les garanties de sécurité de l'accueil des enfants. Il améliore également la coordination entre les acteurs de la protection de l'enfance. À cette fin, il vise à :

- supprimer la possibilité d'accueillir des enfants protégés dans des structures agréées « jeunesses et sport » à titre exceptionnel pour répondre à des situations d'urgence ou assurer la mise à l'abri des mineurs ;

- remplacer le régime actuel dit « de la déclaration », applicable aux établissements et structures qui hébergent des mineurs sans être ni des établissements sociaux ou médico-sociaux (ESMS), ni des lieux de vie et d'accueil par un régime d'autorisation explicite ;

- intégrer les lieux de vie et d'accueil (LVA) dans les schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale ;

- prévoir des référentiels d'interopérabilité, de sécurité et d'éthique auxquels devront se conformer les systèmes d'information utilisés pour la mise en oeuvre de la politique de protection de l'enfance.

L'Assemblée nationale a adopté cet article en ajoutant de nombreuses dispositions, dont la suppression de toute possibilité d'accueil dérogatoire dans des structures autres que les ESMS et les LVA, l'interdiction faite aux personnes morales de droit privé à but lucratif d'ouvrir une structure sous le régime d'autorisation dérogatoire nouvellement créé, ainsi que l'interdiction faite à une même personne morale ou physique de détenir plus d'une autorisation de porter un LVA.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article modifié par treize amendements visant, entre autres, à revenir sur les interdictions et la suppression mentionnées.

I - Le dispositif proposé

A. Le régime de déclaration

1. L'état du droit

En principe, s'ils sont accueillis en institution, les mineurs confiés à l'aide sociale à l'enfance (ASE) sont hébergés au sein d'un établissement social ou médico-social (ESMS) autorisé dans des conditions prévues aux articles L. 313-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles (CASF). Toutefois, certains établissements, tout en relevant de la catégorie des ESMS^143(*), sont restés en dehors du régime d'autorisation et bénéficient d'un régime de déclaration préalable auprès du président du conseil départemental.

Ce régime subsidiaire prévu à l'article L. 321-1 du CASF s'applique, aux termes de cet article, à « toute personne physique ou toute personne morale de droit privé qui désire héberger ou recevoir des mineurs de manière habituelle, collectivement, à titre gratuit ou onéreux », si « elle n'est pas soumise à un régime d'autorisation en application d'une autre disposition relative à l'accueil de mineurs ». Cette dernière condition provient de la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants qui a souhaité clarifier le champ respectif de ces deux régimes en supprimant également, au 1° du I de l'article L. 312-1, le caractère « habituel » de la prise en charge pour exiger une autorisation.

En dépit de ces modifications légales apportées en 2022, l'articulation entre les deux régimes peut laisser la place, selon le Gouvernement, à une interprétation permissive de la loi. L'étude d'impact note ainsi qu'« une lecture extensive du CASF pourrait avoir pour conséquence de permettre à toute structure souhaitant mener des missions incombant aux ESSMS au titre de la protection de l'enfance d'y procéder par la voie d'une simple déclaration, échappant ainsi aux obligations découlant du régime de l'autorisation imposées à ces mêmes établissements et services ».

En 2020, l'Igas notait qu'« aucun interlocuteur de la mission n'a indiqué avoir connaissance de structures d'accueil relevant de ce régime de déclaration. Ce dernier pourrait donc être devenu sans objet (...) ». L'étude d'impact du présent projet de loi indique toutefois qu'il se révèle adapté pour des régimes courts et ponctuels et trouve encore une application pour des « séjours à la ferme »^144(*) ou des séjours de rupture. En 2025, il semblerait que le nombre de structures relevant de ce régime soit faible mais recouvre des grandes disparités selon les départements^145(*). Le Gouvernement note que certains contournements de la loi ont été constatés grâce à ce régime de déclaration.

Si elle est beaucoup plus souple que le régime d'autorisation, la procédure de déclaration comporte néanmoins quelques garanties comme celles de l'information du préfet et de la possibilité donnée au président du conseil départemental, dans un délai de deux mois, de faire opposition, « dans l'intérêt des bonnes moeurs, de la santé, de la sécurité, de l'hygiène, de l'éducation ou du bien-être des enfants, à l'ouverture de l'établissement ou à l'exécution des modifications projetées ».

De même, l'article L. 321-2 interdit aux personnes qui ont fait l'objet d'un retrait total ou partiel de l'autorité parentale ou dont un enfant a fait l'objet d'une mesure d'assistance éducative le droit de diriger un établissement ouvert sur le fondement du régime de déclaration ou même d'y travailler.

Après une fermeture administrative, l'article L. 321-3 conditionne la réouverture d'un établissement à une autorisation du préfet.

Enfin, l'article L. 321-4 réprime d'un emprisonnement de trois mois et d'une amende de 3750 euros plusieurs infractions parmi lesquelles :

- le fait d'héberger ou de recevoir collectivement et de manière habituelle des mineurs dans un établissement non autorisé, sans avoir effectué la déclaration préalable auprès du président du conseil départemental ;

- le fait d'apporter un changement important à l'établissement, sans avoir effectué de nouvelle déclaration préalable auprès du président du conseil départemental.

2. Le droit proposé

• Le 2° du C du I du présent article vise à changer l'intitulé du titre II du livre III du code de l'action sociale et des familles pour le nommer « Autres établissements sous à autorisation ou déclaration ».

• Le 3° du C du I vise, au sein de ce titre II, à modifier le chapitre I^er consacré à l'accueil de mineurs.

Le a propose une nouvelle rédaction de l'article L. 321-1 afin de remplacer le régime de déclaration par un régime allégé d'autorisation. Ce régime concernerait tout accueil de mineurs pris en charge à l'ASE en application de l'article L. 222-5 et s'appliquerait :

- aux personnes physiques qui assurent cet accueil de manière habituelle collectivement à titre gratuit ou onéreux ;

- aux personnes morales de droit privé qui assurent cet accueil de manière habituelle ou ponctuelle.

L'autorisation serait accordée par le président du conseil départemental pour une durée de cinq ans à condition que le projet d'accueil :

- soit compatible avec les objectifs et les principes de la protection de l'enfance^146(*), de l'hébergement dans des structures autorisées, ainsi qu'avec les besoins fondamentaux de l'enfant^147(*) ;

- satisfasse « aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le présent code ».

Tout changement important relatif à la structure doit être porté à la connaissance du président du conseil départemental, qui en informe le préfet.

Les modalités précises de la procédure, ainsi que les conditions techniques minimales de fonctionnement des structures autorisées selon ce nouveau régime seraient déterminées par décret pris après avis du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale.

Le b vise à rédiger l'article L. 321-2 afin de préciser que le contrôle et la police administrative des personnes autorisées à accueillir des mineurs protégés en vertu de l'article L. 321-1 sont exercés dans les conditions applicables aux ESMS.

En vertu du c, une nouvelle rédaction de l'article L. 321-3 est proposée afin de préciser que le régime des incapacités légales en cas d'antécédents judiciaires, dont la réforme est proposée à l'article 5 du présent projet de loi, s'appliquerait bien à l'accueil des mineurs autorisés dans les structures relevant de l'article L. 321-1.

Le d vise, enfin, à modifier les dispositions pénales prévues par l'article L. 321-4 afin de tenir compte de la modification du régime et ainsi réprimer le fait d'accueillir des mineurs dans un établissement sans autorisation préalable ou de modifier l'activité de cet établissement sans autorisation préalable.

• Le 4° apporte des coordinations juridiques au sein des articles L. 331-7 et L. 331-8-1 du code de l'action sociale et des familles, tirant les conséquences du passage d'un régime de déclaration à un régime d'autorisation.

• Enfin, le II du présent article prévoit un régime transitoire permettant aux personnes accueillant déjà des mineurs après déclaration de continuer leur activité pendant onze mois après la publication de la présente loi ou, le cas échéant, jusqu'à l'intervention de la décision sur leur demande d'autorisation.

B. L'hébergement exceptionnel

1. L'état du droit

Par l'article 7 de la loi du 7 février 2022, le législateur a souhaité encadrer strictement les structures pouvant héberger des mineurs confiés à l'ASE. L'article L. 221-2-3 du code de l'action sociale et des familles prévoit ainsi que hors périodes de vacances scolaires, de congés ou de loisirs, la prise en charge d'un mineur ou d'un jeune majeur de moins de 21 ans au titre de l'ASE est assuré par un assistant familial ou dans un établissement ou service autorisé par le code de l'action sociale et des familles.

À l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, les possibilités de dérogation avaient été restreintes et le recours à des hébergements hôteliers prohibés. Ainsi, le second alinéa de l'article L. 221-2-3 du code de l'action sociale et des familles n'aménage des possibilités d'accueillir des enfants protégés, à titre exceptionnel pour répondre à des situations d'urgence ou assurer la mise à l'abri des mineurs, pour une durée ne pouvant excéder deux mois, dans des structures d'hébergement dites « jeunesses et sport » ou dans des autres structures soumises au régime de déclaration déjà mentionné.

La loi fixait toutefois des garanties ; cette dérogation ne pouvait s'appliquer dans le cas des mineurs atteints d'un handicap et devait être encadrée par décret, pris après consultation des conseils départementaux.

Plus de deux ans après la promulgation de la loi, ce délai ayant suscité les regrets de la commission, le pouvoir réglementaire a pris un décret du 16 juillet 2024^148(*), qui a toutefois été partiellement annulé par le Conseil d'État parce qu'il ne fixait pas suffisamment le niveau minimal d'encadrement et de suivi que la loi lui impose.

2. Le droit proposé

• Le présent article - initialement au 1° du A du I - vise d'une part à inclure les personnes se déclarant mineurs non accompagnés (MNA) au sein du périmètre de l'article L. 221-2-3 du code de l'action sociale et des familles encadrant les structures pouvant héberger des mineurs. D'autre part, il vise à mentionner l'accueil durable et bénévole chez un tiers parmi toutes les prises en charge possibles au titre de la protection de l'enfance.

Il assure également une coordination en lien avec la création du régime d'autorisation allégé à l'article L. 221-1.

• Le 2° du A du I propose de supprimer les structures disposant d'un agrément dit « jeunesse et sport »^149(*) parmi les structures pouvant héberger des enfants protégés à titre dérogatoire et exceptionnel. La seule dérogation restant possible concernerait les structures autorisées dans le cadre du régime allégé prévu au présent article.

C. Les lieux de vie et d'accueil

1. L'état du droit

Mentionnés au III de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, les lieux de vie et d'accueil (LVA) constituent des structures sociales de petite taille qui accueillent des jeunes en difficulté dans un environnement moins institutionnalisé que les établissements.

Aux termes de l'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles, un lieu de vie et d'accueil (LVA) vise « par un accompagnement continu et quotidien, à favoriser l'insertion sociale des personnes accueillies. Il constitue le milieu de vie habituel et commun des personnes accueillies et des permanents (...) dont l'un au moins réside sur le site où il est implanté ».

Les LVA peuvent être gérés par des personnes physiques ou morales autorisées à accueillir au moins trois et, au plus, sept personnes, majeures ou mineures voire jusqu'à dix personnes si elles sont réparties en deux unités de vie^150(*).

Les LVA sont soumis à un régime d'autorisation, qui est délivrée par^151(*) :

- le président du conseil départemental si les prestations dispensées sont susceptibles d'être prises en charge par l'aide sociale départementale ou au titre d'une autre compétence dévolue au département ;

- le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) lorsque les prestations qu'ils dispensent sont susceptibles d'être prises en charge par les organismes d'assurance maladie ;

- l'autorité compétente de l'État lorsque les prestations qu'ils dispensent sont susceptibles d'être prises en charge par l'État. Il peut s'agir du préfet pour un accueil dans le cadre de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

- conjointement ces autorités en cas d'accueil et de financement à plusieurs titres.

2. Le droit proposé

Considérant, selon l'étude d'impact, que les LVA font l'objet de dérives par rapport au modèle initial, en raison de certaines structures ouvertes sans autorisation ou sans autorisation valable, le présent article entend mieux encadrer les LVA.

D'abord, au 1° du C du I, les dispositions visent à inclure les LVA au sein des schémas d'organisation sociale et médico-sociale.

Le 6° de l'article L. 312-4 serait ainsi complété pour que les lieux de vie soient bien intégrés au périmètre de la stratégie de prévention des risques de maltraitance définie par les schémas d'organisation sociale et médico-sociale.

De même, au 4° de l'article L. 312-5, le champ du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale serait élargi afin de couvrir les LVA.

Alors que le III de l'article L. 312-1 se borne à renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer le nombre minimal et maximal des personnes que les LVA peuvent accueillir, ainsi que leurs règles de financement et de tarification, le présent article - toujours au 1° du C du I - vise à donner une base légale pour qu'un décret, pris après avis de la section sociale du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale, puisse fixer plus largement les conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement des LVA.

D. Prévoir l'interopérabilité entre les systèmes d'information

• Le B du I du texte initial crée un nouveau chapitre IX au sein du titre II du livre II du code de l'action sociale et des familles composé du nouvel article L. 229-1.

Le premier alinéa de l'article vise à la création de référentiels d'interopérabilité, de sécurité et d'éthique, approuvés par arrêté interministériel, auxquels devront être conformes les systèmes d'information ou outils numériques employés pour la mise en oeuvre de la protection de l'enfance. L'opposabilité de ces référentiels viserait à « garantir l'échange, le partage, la sécurité et la confidentialité des données à caractère personnel ».

Le deuxième alinéa prévoit que les conditions d'élaboration de ces référentiels seraient fixées par décret.

Enfin, le dernier alinéa vise à permettre l'opposabilité des référentiels élaborés par l'Agence du numérique en santé (ANS)^152(*) aux systèmes d'information et outils numériques utilisés dans le cadre de la protection de l'enfance.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. S'agissant du passage du régime de déclaration au régime d'autorisation

a) Les modifications apportées en commission

• La commission spéciale a d'abord adopté un amendement de la députée Ayda Hadizadeh (Socialistes et apparentés) visant à interdire aux personnes morales de droit privé à but lucratif d'être titulaires d'une autorisation d'ouverture d'un établissement au titre du régime allégé ainsi créé. La nouvelle rédaction ainsi proposée de l'article L. 321-1 prévoit une procédure aux fins de vérification de la non-lucrativité de la personne morale donnant notamment un pouvoir de contrôle sur pièce et sur place au président du département pour s'assurer du respect de cette condition. Le refus de communiquer les documents nécessaires au contrôle entraînerait le refus, la suspension ou le retrait de l'autorisation.

• Un amendement de la députée Ayda Hadizadeh, sous-amendé par la rapporteure Marianne Maximi, a été adopté afin de permettre au président du département de moduler la durée de l'autorisation, dans la limite de cinq ans. Ce même amendement prévoit également des ratios minimaux d'encadrement des mineurs accueillis définis par catégorie d'établissement ou de service et par tranche d'âge, lesquels seraient opposables au projet d'établissement en vue de l'autorisation.

• Un amendement de la rapporteure a modifié le régime applicable aux modifications substantielles concernant l'établissement déjà autorisé en remplaçant la simple obligation d'information prévue par le projet de loi initial par une véritable autorisation préalable du président du conseil départemental^153(*).

• Un amendement de la députée Ayda Hadizadeh a été adopté afin de prévoir une meilleure information et coordination entre départements lorsqu'un mineur protégé est confié à une structure autorisée en application du présent régime allégé, située hors du département qui assure sa prise en charge.

De même, l'amendement insère un alinéa visant à obliger chaque département à transmettre annuellement à l'Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE) la liste des mineurs confiés à une structure située hors de leur département d'origine.

Enfin, la commission a adopté deux amendements de la rapporteure apportant des améliorations rédactionnelles ou des coordinations.

b) Les modifications apportées en séance publique

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la rapporteure visant à préciser le contenu des ratios minimaux d'encadrement.

Elle a également adopté un amendement du Gouvernement, sous-amendé par la rapporteure, afin d'étendre - au 1°A du I - la transmission d'informations entre départements s'agissant des enfants pris en charge hors du département d'origine, quel que soit leur mode de prise en charge.

Elle a en outre adopté deux amendements rédactionnels et deux amendements de clarification.

B. S'agissant des hébergements à titre dérogatoire et exceptionnel

Par un amendement de la rapporteure, la commission spéciale a prévu une disposition - au b du 1° du I - visant à supprimer le second alinéa de l'article 221-2-3 et interdisant ainsi toute possibilité d'accueil dérogatoire et exceptionnel, y compris au sein des établissements autorisés selon le nouveau cadre juridique remplaçant le régime déclaratoire.

C. S'agissant des lieux de vie et d'accueil

a) Les modifications apportées en commission

• Un amendement de la députée Perrine Goulet, complété par un sous-amendement du député Sébastien Peytavie, a été adopté afin de conférer au préfet un pouvoir de contrôle direct et autonome sur les établissements, services et lieux de vie et d'accueil (LVA), assorti d'un pouvoir de sanction immédiat. Ces contrôles devront notamment s'assurer du respect des droits des personnes accueillies, en particulier des enfants accueillis en dehors de leur département d'origine.

• Rejetant la « logique de planification quantitative de l'offre », inadaptée pour les LVA, deux amendements identiques de la rapporteure et du député Sébastien Peytavie ont été adoptés afin de supprimer toute intégration des LVA au sein du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale.

b) Les modifications apportées en séance publique

• Toutefois, par quatre amendements identiques des députés Josiane Corneloup, Sylvie Bonnet, Émilie Bonnivard et Nicolas Tryzna (groupe Droite Républicaine), l'Assemblée nationale a rétabli les dispositions visant à inclure les LVA au sein du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale. Les dispositions du projet de loi sont donc transmises au Sénat sur ce point.

• En outre, l'Assemblée nationale a détaillé les dispositions visant à conférer au préfet un pouvoir de contrôle sur les ESMS et les services et lieux de vie et d'accueil (LVA) par un amendement du député Sébastien Peytavie et a précisé, par un amendement de David Taupiac (groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires), que ces contrôles pouvaient être inopinés. Un amendement rédactionnel de la rapporteure a également été adopté.

• Enfin, malgré un double avis défavorable de la commission et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Sébastien Peytavie visant à interdire à une même personne, physique ou morale, de détenir plus d'une seule autorisation d'ouverture d'un lieu de vie et d'accueil.

D. S'agissant de l'instauration de référentiels opposables aux systèmes d'information

a) Les modifications apportées en commission

• En commission, outre un amendement rédactionnel de la rapporteure, un amendement de la députée Ersilia Soudais (La France insoumise - Nouveau Front Populaire) a été adopté afin de préciser que les SI et les services numériques utilisés pour la mise en oeuvre de la politique de protection de l'enfance « doivent bénéficier des moyens adaptés ».

• Un amendement de la députée Ayda Hadizadeh, modifié par un sous-amendement de la rapporteure, a été également adopté par la commission spéciale afin de définir un délai, ne pouvant excéder dix-huit mois, pendant lequel les systèmes d'information, les services ou les outils numériques doivent se mettre en conformité avec les référentiels publiés par arrêté interministériel.

En séance publique, ces dispositions ont fait l'objet de clarifications par un amendement de la rapporteure, sous-amendé par le Gouvernement, afin de mentionner que le délai précis de mise en conformité des SI et outils numériques serait fixé par arrêté ministériel et que cette obligation reposerait sur les éditeurs de logiciel et non les usagers.

• Enfin, un amendement de la députée Ayda Hadizadeh a été adopté en commission spéciale afin d'obliger le pouvoir réglementaire à prendre le décret fixant les conditions d'élaboration des référentiels dans un délai de six mois.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : un article bénéfique pour peu qu'il soit recentré sur ses dispositions utiles

A. Sur les dispositions encadrant l'accueil dans les structures hébergeant des mineurs confiés à l'aide sociale à l'enfance

Les rapporteurs souscrivent à l'intention initiale du présent article de mieux garantir la qualité et la sécurité de l'accueil dans les structures légalement habilitées à recevoir des mineurs confiés à l'ASE. Ainsi, les rapporteurs souscrivent au passage du régime de déclaration à un régime explicite d'autorisation pour les structures ne relevant pas des dispositions régissant les ESMS ou les LVA.

À ce titre, la commission a adopté un amendement COM-203 de Hussein Bourgi modifiant la date à compter de laquelle court le délai de transition, pendant lequel les établissements accueillant des mineurs sur la base d'une simple déclaration peuvent continuer à poursuivre cette activité. Plutôt que la promulgation de la loi, il est apparu pertinent de faire courir cette période à partir de la publication du décret d'application, qui fixera les nouvelles règles du régime d'autorisation dont les structures doivent prendre connaissance.

Toutefois, l'Assemblée nationale a complété l'article de certaines dispositions dont les effets ont attiré la vigilance des rapporteurs.

Premièrement, les rapporteurs ne soutiennent pas l'interdiction de délivrer une autorisation à une personne morale de droit privé à but lucratif dans le cadre du régime d'autorisation nouvellement créé. D'une part, cette interdiction risque de rendre impossibles des types d'accueil pourtant adaptés aux besoins de certains enfants protégés. Les « séjours à la ferme » seraient ainsi en grande partie exclus, car souvent proposés par des exploitants agricoles. D'autre part, la constitutionnalité d'une interdiction de principe n'est pas assurée car elle est susceptible de porter une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre et au principe d'égalité devant la loi. Une différence de traitement fondée sur la seule forme juridique d'une structure, sans critère relatif à la qualité de la prise en charge, ne paraît pas faire appel à un motif d'intérêt général suffisant. La commission a donc adopté un amendement COM-304 de suppression de cette interdiction.

Deuxièmement, les rapporteurs relèvent que la suppression par l'Assemblée nationale des dispositions permettant un accueil dérogatoire de mineurs protégés, à titre exceptionnel pour répondre à des situations d'urgence ou assurer la mise à l'abri des mineurs, soulèvent de grandes difficultés d'application aux départements.

En adoptant ces dispositions, issues de la loi du 7 février 2022 et codifiées à l'article L. 221-2-3 du code de l'action sociale et des familles, le législateur a souhaité fortement encadrer les dérogations possibles à un accueil dans un établissement autorisé au titre du code de l'action sociale et des familles. Ainsi l'hébergement hôtelier a-t-il été intégralement prohibé, à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, et seules deux dérogations, à savoir les structures dite « jeunesse et sport » et les établissements relevant du régime de déclaration, ont été mentionnées par la loi.

Il ressort des auditions des rapporteurs que le maintien d'un accueil dérogatoire apparaît comme absolument nécessaire pour assurer des mises à l'abri dans un cadre légal. Le rétablissement des dispositions concernées maintiendra les conditions fixées par la loi qui excluent de cet accueil dérogatoire les « mineurs atteints d'un handicap physique, sensoriel, mental, cognitif ou psychique, d'un polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant ». En outre, l'accueil en hôtel restera prohibé.

Les rapporteurs ne suivent pas non plus le Gouvernement s'agissant de la suppression des structures « jeunesse et sport » de cet article. Si le recours à ces structures est moins fréquent, elles n'en demeurent pas moins une offre complémentaire que les départements peuvent mobiliser dans des cas exceptionnels.

Pour toutes ces raisons, la commission a adopté un amendement COM-298 maintenant les dispositions précitées issues de la loi du 7 février 2022.

Troisièmement, un amendement COM-306 des rapporteurs a été adopté afin de supprimer la mise en place de ratios minimaux d'encadrement des mineurs accueillis au sein d'une structure autorisée selon le nouveau régime dérogatoire d'autorisation.

Si la fixation de tels ratios est bien entendu une intention louable, il apparaît irréaliste de les rendre opposables dans un contexte de pénurie de travailleurs sociaux. Imposer de telles normes d'encadrement sans s'assurer de la disponibilité des personnels pourrait conduire certains établissements à réduire leur capacité d'accueil, aggravant ainsi les tensions déjà importantes sur les dispositifs de protection de l'enfance.

Enfin, la commission a adopté deux amendements rédactionnels COM-299 et COM-305 des rapporteurs.

B. Sur les dispositions applicables aux lieux de vie et d'accueil

Les rapporteurs souscrivent à l'intégration des lieux de vie et d'accueil (LVA) au sein des schémas départementaux de l'organisation sociale et médico-sociale. Leur maintien à l'écart de ces schémas constitue une anomalie qui amoindrit les capacités de pilotage de l'offre sociale et médico-sociale par les départements. Afin de corriger un oubli du projet de loi, les rapporteurs ont proposé un amendement COM-303 de coordination, adopté par la commission, afin d'étendre ces dispositions à l'Assemblée de Corse.

La commission a également adopté un amendement COM-301 supprimant l'interdiction faite à une même personne physique ou morale de détenir plus d'une autorisation de porter un lieu de vie et d'accueil (LVA). Les rapporteurs estiment en effet qu'une telle interdiction paraît disproportionnée au regard des objectifs recherchés de qualité de l'accueil au sein des LVA. Celle-ci ne saurait dépendre du nombre d'autorisations détenues par une même personne.

Surtout, cette limitation risque de conduire à l'exclusion de certains acteurs associatifs utiles ou à l'émiettement artificiel des acteurs par des montage de structures distinctes. Dans sa réponse au questionnaire des rapporteurs, Départements de France prévient à juste titre que « cette disposition sera contournée et génèrera des coûts inutiles ».

Enfin, les rapporteurs constatent que l'Assemblée nationale a inséré des dispositions largement satisfaites créant une procédure, à la disposition des préfets, de contrôle des ESMS et des LVA. En effet, le VI de l'article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles donne une compétence générale au préfet pour diligenter des contrôles des ESMS ou LVA, quelle que soit l'autorité habituelle de contrôle. En outre, le préfet dispose de toutes les capacités légales pour donner les suites administratives à ces inspections ou contrôles : injonction, prononcé de sanctions, suspension de l'activité voire cessation d'activité.

Dès lors, un amendement COM-302 des rapporteurs a été adopté afin de supprimer ce dispositif.

C. Sur l'interopérabilité des systèmes d'information

Les rapporteurs accueillent favorablement le dispositif visant à mettre en place l'interopérabilité des outils numériques de la protection de l'enfance. Les carences constatées dans la circulation des informations en protection de l'enfance demandent en effet de mettre fin au cloisonnement technique des différents acteurs de la politique publique.

Toutefois, il ressort des auditions des rapporteurs que les départements n'ont, jusqu'à présent, été que très peu associés à la stratégie Connect-ASE pilotée par la DGCS, alors même qu'ils seront les premiers concernés par la modification des logiciels. Dès lors, un amendement COM-300 vise à garantir que les référentiels opposables aux systèmes d'information et aux outils numériques utilisés en protection de l'enfance seront bien élaborés en concertation avec les départements.

Par ailleurs, un amendement COM-309 des rapporteurs propose de supprimer le délai de six mois dans lequel doit être publié le décret prévu pour l'élaboration des référentiels d'interopérabilité, de sécurité et d'éthique. Contraindre ainsi la compétence du pouvoir réglementaire constitue une injonction au Gouvernement susceptible d'être déclarée comme non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel au nom de la séparation des pouvoirs^154(*).

D. Sur les autres dispositions de l'article

La commission a tout d'abord adopté un amendement COM-297 visant à étendre le champ des transmissions d'informations entre départements dans le cas où le mineur est accueilli hors de son département de prise en charge. L'alinéa introduit par les députés est bienvenu en ce qu'il prévoit cet échange d'information pour les structures, mais il ne mentionne pas le cas des accueils durables et bénévoles chez un tiers, ainsi que des accueils chez un assistant familial. Les rapporteurs ont donc élargi en ce sens le périmètre de ce partage d'information.

En revanche, la commission a supprimé, par un amendement COM-307 des rapporteurs, l'obligation faite à chaque président de conseil départemental de transmettre annuellement à l'Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE) des informations nominatives concernant les enfants protégés accueillis hors de leur département d'origine. L'ONPE, chargé de développer et diffuser les connaissances sur la protection de l'enfance par la publication d'études ou de statistiques, n'a pas pour mission de recevoir et de traiter de telles données sur des prises en charge de mineurs.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 7
Généralisation des comités départementaux de la protection de l'enfance

Cet article additionnel, inséré en commission, vise à généraliser et pérenniser les comités départementaux de la protection de l'enfance, lesquels ont été créés à titre expérimental par la loi du 7 février 2022.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article additionnel.

I - Le dispositif proposé

A. Les comités départementaux de la protection de l'enfance

Constatant les insuffisances de coordination des acteurs de la protection de l'enfance constatées au niveau départemental, la commission des affaires sociales du Sénat avait adopté, lors de l'examen du projet de loi devenu loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, un amendement de son rapporteur Bernard Bonne créant des comités départementaux de la protection de l'enfance (CDPE) à titre expérimental et dans les départements volontaires.

Ainsi, l'article 37 de la loi précitée avait instauré ce dispositif expérimental pour une durée de cinq ans afin d'assurer la coordination des politiques publiques mises en oeuvre dans le département en matière de protection de l'enfance. Le législateur avait imposé que le CDPE se réunisse au moins une fois par an et avait envisagé également l'instauration, au sein des CDPE, d'une formation restreinte, pour coordonner les actions menées pour la prise en charge particulièrement complexe d'un jeune protégé.

Le législateur a souhaité que ce comité soit coprésidé par le président du conseil départemental et par le préfet, et qu'il soit composé :

1° des services du département chargés de la protection de l'enfance, de la protection maternelle et infantile et du handicap ;

2° des services de l'État, dont ceux de la protection judiciaire de la jeunesse, de l'éducation nationale et de l'agence régionale de santé ;

3° du procureur de la République et du président du tribunal judiciaire ;

4° des organismes débiteurs des prestations familiales ;

5° des professionnels de la protection de l'enfance et des gestionnaires des établissements et services de l'aide sociale à l'enfance.

Un premier décret du 30 décembre 2022^155(*) a précisé les membres du CDPE en ajoutant notamment des représentants des associations d'usagers, anciens usagers ou leurs familles. Il prévoit également que le procureur de la République est vice-président du comité. Le décret détermine les modalités de réunion et d'organisation du CDPE, ainsi que la coordination avec l'observatoire départemental de la protection de l'enfance (ODPE).

Un décret du 23 mars 2023^156(*) a déterminé la liste de dix départements expérimentateurs : Bouches-du-Rhône, Cher, Drôme, Eure-et-Loir, Loiret, Maine-et-Loire, Nord, Pas-de-Calais, Pyrénées-Atlantiques et Somme.

B. Le dispositif proposé : la généralisation de ces comités

Le présent article, issue d'un amendement de Marion Canalès (SER) adopté par la commission, vise à rétablir un article L. 221-5 au sein du code de l'action sociale et des familles afin de généraliser dans tous les départements les comités départementaux de la protection de l'enfance.

Ce comité serait « placé sous l'autorité conjointe du président du Conseil départemental et du représentant de l'État dans le département ». Il associerait notamment l'autorité judiciaire, l'agence régionale de santé, les services départementaux, les acteurs du secteur associatif et des représentants des familles et des enfants concernés.

Plusieurs rapports sénatoriaux ont pointé la réussite de l'expérimentation des CPDE. En juillet 2023, le rapport sur l'application des lois de Bernard Bonne notait que le comité faisait « l'objet d'une réelle appropriation par les départements volontaires qui y placent un vrai espoir d'améliorer le pilotage local de la protection de l'enfance », même si le manque de recul ne permettait pas encore de conclure à la généralisation.

Plus récemment, le rapport commun de la commission des affaires sociale et de la commission des lois appelait à soutenir la généralisation des CDPE^157(*), tandis que le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale souhaitait une généralisation de ces comités dès le 1^er janvier 2026^158(*). Les rapporteurs s'inscrivent dans ce sillage et ont accueilli favorablement l'amendement COM-218 rectifié dont est issu le présent article.

Il conviendra que la généralisation s'accompagne d'une réflexion sur le groupement éventuel d'instances locales afin d'éviter des redondances et parvenir à la coordination la plus efficiente possible.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article additionnel dans la rédaction de l'amendement COM-218 rectifié.

Article 7 bis A (nouveau)
Création d'un dossier numérique unique pour chaque enfant protégé

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à créer un dossier numérique unique pour chaque enfant confié à l'aide sociale à l'enfance.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article modifié par deux amendements visant respectivement :

à permettre aux professionnels de la protection de l'enfance d'accéder aux informations du dossier ;

à associer les départements à l'instauration de ce dossier numérique.

I - Le dispositif proposé

A. Mettre fin au défaut de transmission des informations

Devant la multiplicité des acteurs intervenant en protection de l'enfance, le rapport des commissions des affaires sociales et des lois du Sénat notait que « l'ASE [était] confrontée, faute d'interopérabilité des systèmes d'information entre acteurs locaux, au manque de connaissances précises de la situation des enfants protégés »^159(*).

C'est pour répondre à ces enjeux que, selon les informations transmises par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) aux rapporteurs, le Gouvernement a souhaité lancer en février 2026 le projet « Connect-ASE » avec le dessein « d'urbaniser l'écosystème numérique de la protection de l'enfance afin de faciliter la circulation de l'information entre professionnels et ainsi fluidifier et sécuriser la prise en charge des enfants ».

Cette première étape sera constituée de la rédaction de référentiels « métier », prévus à l'article 7 du présent projet de loi et publiés au fil de leur élaboration. Ainsi, la DGCS souligne que le référentiel des mesures et des informations préoccupantes a déjà été livré tandis que le référentiel relatif au projet pour l'enfant (PPE) sera livré en 2027. Cette partie du programme comprend également un travail de définition des normes et référentiels techniques nécessaires aux interopérabilités entre les systèmes d'information de la protection de l'enfance.

Une seconde étape verra la création d'un dossier numérique unique, auquel auraient accès les différents professionnels de l'État et des départements.

B. Le dispositif proposé : créer un dossier numérique unique

Le présent article, issu de deux amendements identiques du Gouvernement et de Pauline Cestrières (Ensemble pour la République) adoptés en séance publique, vise à créer un nouvel article L. 221-4-1 au sein du code de l'action sociale et des familles, afin de créer un dossier numérique unique pour chaque mineur bénéficiant d'une mesure de protection de l'enfance.

Aux termes de l'article, ce dossier rassemblerait les informations nécessaires au suivi du parcours de protection de l'enfant, notamment les éléments relatifs au projet pour l'enfant, aux décisions administratives et judiciaires, à sa santé, à sa scolarité et à ses lieux d'accueil successifs.

Le présent article liste les personnes habilitées à accéder aux informations strictement nécessaires à l'exercice de leurs missions : les professionnels des services départementaux de l'ASE, les autorités judiciaires, les professionnels de santé et le personnel de l'Éducation nationale.

Enfin, un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, fixerait les modalités d'application du présent article.

II - La position de la commission

Les rapporteurs accueillent favorablement la création de ce dossier unique qui viendrait parachever le chantier prévu à l'article 7 de l'interopérabilité des systèmes d'information.

Les rapporteurs s'inquiètent cependant des délais évoqués en audition - jusqu'à six années - pour la mise en place d'un tel dossier. Ils ne peuvent qu'encourager le Gouvernement à en faire une réforme prioritaire tant ce dossier pourrait répondre au défaut de coordination des professionnels, si souvent mis en exergue en protection de l'enfance.

Toutefois, pour la réussite du projet, les rapporteurs appellent le Gouvernement à ne pas négliger la consultation des départements dont les professionnels seront nécessairement les premiers usagers de ce dossier. À cette fin, un amendement COM-311 des rapporteurs a été adopté par la commission afin de préciser que les conseils départementaux doivent être consultés avant la prise du décret d'application.

En outre, un amendement des rapporteurs COM-310 prévoit de mentionner expressément que les assistants familiaux, les professionnels exerçant au sein des établissements, services et lieux de vie accueillant des mineurs protégés, pourront accéder aux informations du dossier numérique utiles à leur mission.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7 bis B (nouveau)
Transmission annuelle du registre des entrées et sorties
dans les lieux de vie et d'accueil

Cet article propose de faire obligation aux lieux de vie et d'accueil (LVA) de transmettre annuellement le registre des entrées et sorties aux autorités administratives et judiciaires compétentes.

La commission propose à la commission des lois de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

A. Le registre des entrées et sorties, un outil à la disposition des autorités administratives et judiciaires afin d'assurer le suivi des enfants confiés

Le registre des entrées et sorties est un document administratif permettant de retracer les mouvements des personnes séjournant au sein d'une structure sociale ou médico-sociale. Il répertorie ainsi l'identité ainsi que les dates et heures d'entrée et de sortie de chaque personne y bénéficiant d'une prise en charge.

Doté d'une assise légale^160(*), ce registre doit être tenu par l'ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), notamment ceux agissant en protection de l'enfance, mais également par les lieux de vie et d'accueil (LVA).

Les lieux de vie et d'accueil, des structures hybrides
de protection de l'enfance

Les lieux de vie et d'accueil^161(*) sont des petites structures agissant en protection de l'enfance, proposant un accueil de type familial à trois à sept mineurs^162(*) confiés, sous l'égide de salariés appelés permanents, qui peuvent vivre sur place. À ce titre, le LVA est chargé de prodiguer un accompagnement continu et quotidien aux mineurs confiés, une mission à laquelle s'ajoute l'éducation, la protection et la surveillance des enfants^163(*).

Particulièrement indiqués pour des mineurs nécessitant un accompagnement individualisé intense, les LVA occupent aujourd'hui une place modeste dans l'écosystème de la protection de l'enfance : on dénombre environ 500 structures de ce type en France, accueillant 4 769 enfants fin 2019.

Si les LVA sont nés à la fin des années 1960, leur cadre hybride entre accueil familial et en établissement n'a été formalisé au sein du code de l'action sociale et des familles qu'en 2002. Les LVA constituent une catégorie de structures sui generis non assimilée aux ESSMS, bien qu'ils soient soumis à certaines dispositions partagées, notamment au regard des droits des usagers et du régime d'autorisation^164(*).

Coté et paraphé par le maire^165(*), le registre est établi sous la responsabilité du directeur de structure^166(*).

Afin d'assurer la traçabilité des publics accueillis et ainsi que le contrôle des établissements et lieux autorisés, la loi impose que le registre soit tenu « en permanence à la disposition des autorités judiciaires et administratives compétentes »^167(*), tout en soumettant au secret professionnel les personnes amenées à prendre connaissance de son contenu.

Il convient toutefois de noter que le droit en vigueur n'impose aujourd'hui nullement aux ESMS de protection de l'enfance ou aux LVA de communiquer sur une base régulière leur registre des entrées et des sorties.

Les autres dispositifs permettant d'assurer le suivi des enfants confiés

Bien qu'ils ne partagent pas tous la même visée, plusieurs dispositifs ou documents concourent à garantir le suivi administratif et social des enfants confiés.

Ainsi, l'ASE tient un dossier individuel pour chaque enfant sous sa protection, faisant figurer entre autres l'historique des mesures administratives et judiciaires prises à son égard, notamment ses placements.

De plus, lorsque le service de l'aide sociale à l'enfance envisage de modifier le lieu de placement d'un enfant, il est tenu - au titre de l'article L. 223-3 du code de l'action sociale et des familles - d'en informer le juge avec un préavis d'un mois, réductible à deux jours en cas d'urgence.

Au-delà de ces dispositifs permettant d'assurer le suivi administratif de l'enfant, divers documents comme le projet pour l'enfant (PPE) ou le rapport annuel sur la situation de l'enfant^168(*), qui permet de s'assurer de la bonne mise en oeuvre dudit projet, permettent un suivi social de l'enfant quant à sa santé, son développement, sa scolarité et ses relations à ses parents et aux tiers^169(*).

B. Malgré les dispositifs en place, un défaut de suivi des enfants confiés préjudiciable à leur prise en charge

Pourtant, les garanties mises en oeuvre pour assurer le suivi de la localisation des enfants confiés demeurent imparfaitement effectives. Les acteurs de la protection de l'enfance travaillent encore trop souvent en silo et les systèmes d'information de l'ASE demeurent fragmentés et insuffisamment interopérables, ce qui nuit à la continuité du suivi et au partage des informations utiles^170(*).

Cette situation limite la capacité des départements à disposer d'une vision exhaustive des enfants effectivement accueillis sur leur territoire, notamment lorsque ceux-ci ont été confiés par un autre département. Les départements d'accueil éprouvent ainsi des difficultés à recenser précisément les enfants issus d'autres départements placés sur leur territoire.

En 2012, l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) a consacré un rapport au sujet de l'accueil de mineurs relevant de l'aide sociale à l'enfance hors de leur département d'origine^171(*), qui concernait à l'époque 10 % des jeunes accueillis par l'ASE. Les inspecteurs avaient alors conclu à l'existence de « failles dans le suivi individuel » qu'ils estimaient être autant de « facteurs de fragilité pour tous les enfants confiés », étant entendu que ces derniers « se trouvent dans des structures que le département gardien, par construction, ne contrôle pas, et que souvent il connaît mal ».

C. Le droit proposé : faire obligation aux LVA de transmettre annuellement le registre des entrées et sorties aux autorités administratives et judiciaires compétentes

L'article 7 bis B est issu d'un amendement de M. Peytavie et ses collègues du groupe Écologiste et Social, adopté en première lecture en séance publique à l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

Il modifie le III de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, relatif à l'encadrement des LVA, pour faire obligation à ces seules structures de transmettre au moins une fois par an leur registre des entrées et sorties aux autorités judiciaires et administratives compétentes.

L'exposé des motifs de l'amendement fait apparaître que la préoccupation des auteurs concerne en premier lieu les placements hors département, sur lesquels « la quasi-totalité des départements enquêtés [par la Drees] ne dispos[ent] pas d'informations précises ».

III - La position de la commission

S'il est indéniable que le suivi des enfants pris en charge par l'aide sociale à l'enfance doit être amélioré, notamment dans le cadre de placements hors département, il n'apparaît pas que cet article imposant la transmission annuelle du registre des entrées et des sorties des seuls lieux de vie et d'accueil, qui n'accueillent guère plus de 2 % des mineurs placés, soit susceptible de remplir cet objectif, d'autant qu'il est rappelé que ce registre est déjà tenu en permanence à la disposition des autorités compétentes si nécessaire.

En effet, contrairement au dossier individuel de l'enfant, la commission rappelle que le registre des entrées et des sorties est un instrument de traçabilité administrative et de contrôle de l'activité des établissements, dont le but n'est pas de concourir au pilotage du parcours individuel de l'enfant.

La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a d'ailleurs fait savoir aux rapporteurs que les informations contenues dans le registre des entrées et sorties étaient « déjà, par nature, détenues et tracées par les structures et par les services départementaux qui y placent les enfants », ce qui la conduit à s'interroger sur « quelle garantie supplémentaire ce registre apporterait par rapport aux dispositifs de suivi et de contrôle existants »^172(*). La commission partage ce scepticisme et estime l'intention de l'article 7 bis B satisfaite, du moins en droit.

Il est, par ailleurs, regrettable que l'article ne précise pas selon quelles modalités les données du registre des entrées et sorties seraient susceptibles d'être exploitées, ce qui laisse à craindre que leur transmission présente un faible degré d'effectivité pour améliorer le suivi des mineurs. Tout comme la Convention nationale des associations de protection de l'enfance (Cnape), la commission juge en effet qu'il convient « d'éviter de multiplier les transmissions sans organiser leur exploitation »^173(*).

En ce sens, la commission relève que d'autres mesures du texte, à commencer par l'institution du dossier numérique unique ou l'engagement dans le chantier de l'interopérabilité des outils numériques des acteurs concourant à la protection de l'enfance, entendent déjà améliorer les modalités de suivi des enfants, et semblent apporter une réponse plus globale et plus prometteuse que la seule transmission annuelle du registre des entrées et sorties des LVA aux autorités compétentes.

Afin d'éviter la dispersion de l'action, la commission estime souhaitable de concentrer les moyens sur les outils actuels de suivi et sur leurs perspectives d'amélioration proposées par les articles 7 et 7 bis A.

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission a adopté l'amendement de suppression COM-312 de ses rapporteurs.

La commission propose à la commission des lois de supprimer cet article.

Article 7 bis C (nouveau)
Mise en place d'un plan de formation des métiers
de la petite enfance et une trajectoire décennale

Cet article propose la mise en place d'un plan visant à restructurer l'offre de formation aux métiers de la protection de l'enfance et l'adoption d'une trajectoire décennale de mise en place de taux et de normes d'encadrement.

La commission propose à la commission des lois de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

A. Le secteur de la protection de l'enfance souffre d'un encadrement insuffisant et d'une formation hétérogène

1. Dans un contexte de crise d'attractivité des métiers de la protection de l'enfance, l'absence de taux et de normes d'encadrement et l'hétérogénéité des formations ne permettent pas d'assurer un « socle commun de droits pour tous les enfants »

Le secteur de la protection de l'enfance fait face à une crise de recrutement majeure, qui compromet sa capacité à faire face aux besoins croissants d'accompagnement des enfants protégés. En effet, alors que le nombre de mesures prononcées au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE) a progressé de 51 % entre 1998 et 2023, plus de 71 % des établissements de la protection de l'enfance peinent à recruter, avec près de 30 000 postes vacants^174(*).

Si la revalorisation de ces métiers apparaît comme une condition indispensable à la résolution de cette crise des vocations, l'amélioration de leur formation initiale et continue constitue un autre axe de travail essentiel. Le récent rapport d'information sénatorial sur la protection de l'enfance^175(*) estime souhaitable que les professionnels de la protection de l'enfance bénéficient d'un socle commun de compétences qui soit intégré à leurs différentes formations. Ce mouvement entrerait en outre dans la logique de professionnalisation qui a guidé les dernières réformes du secteur, en particulier dans le cas des assistants familiaux. À ce jour, l'offre de formation demeure donc disparate selon les métiers et les territoires, et ne répond pas systématiquement aux besoins.

Dans ce contexte, la mise en place de taux et de normes d'encadrement au niveau national représente une difficulté réelle, à laquelle s'ajoute celle d'en garantir le respect effectif. Cette difficulté provient en premier lieu de la diversité des acteurs impliqués et des situations, mais surtout du manque de moyens humains et financiers disponibles pour garantir un encadrement minimal.

2. La stratégie de prévention des risques de maltraitance dans les services de la protection de l'enfance intègre les schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale

Aux termes de l'article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles, les schémas d'organisation sociale et médico-sociale sont établis pour une durée maximale de cinq ans afin d'apprécier la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population et de dresser un bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante. Ces schémas déterminent les perspectives et les objectifs de développement de l'offre et notamment ceux nécessitant des interventions sous forme de création, transformation ou suppression d'établissements et services. Depuis la loi dite Taquet^176(*) de février 2022, ces schémas doivent également définir la stratégie de maîtrise des risques de maltraitance dans les établissements et services relevant de l'ASE, de la PJJ, de la prise en charge des mineurs handicapés et des centres d'action médico-sociale précoce.

B. Le dispositif prévoit la mise en place d'un plan départemental de restructuration de l'offre de formation et d'une trajectoire décennale de mise en place de taux et normes d'encadrement adaptés

Cet article est issu d'un amendement déposé par la députée Perrine Goulet, présidente de la commission spéciale (groupe Les Démocrates), et adopté en séance publique par l'Assemblée nationale.

Il propose d'imposer à tous les départements de mettre en place un plan de restructuration de l'offre de formation et une trajectoire décennale de mise en place de taux et de normes d'encadrement. Ce plan viendrait intégrer leur stratégie de prévention des risques de maltraitance dans les établissements de la protection de l'enfance. Il serait à ce titre applicable aux établissements ou services qui mettent en oeuvre des mesures de prévention en faveur des enfants ou de leurs parents, des prestations d'aide sociale à l'enfance, ainsi que ceux chargés de mettre en oeuvre des mesures éducatives ordonnées par un juge, et ceux qui évaluent la situation et accueillent des personnes se présentant comme mineurs non accompagnés (MNA). En pratique, il s'agit principalement des maisons d'enfants à caractère social (MECS), des foyers de l'enfance, des services d'action éducative en milieu ouvert (AEMO), des services de prévention spécialisée, des établissements de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), des centres éducatifs fermés (CEF), des centres éducatifs renforcés (CER), des unités éducatives d'hébergement collectif (UEHC), des unités éducatives de milieu ouvert (UEMO) et des services d'investigation éducative.

II - La position de la commission

Le contenu du plan de restructuration de l'offre de formation aux métiers de la protection de l'enfance n'étant pas précisé, les départements ne seraient en rien contraints d'imposer un nombre d'heures minimal de formation ni de déterminer un taux d'encadrement ambitieux. De ce fait, la commission s'interroge sur la portée normative d'un tel article.

Par ailleurs, si la fixation du contenu de ce plan au niveau départemental offre une certaine souplesse nécessaire à l'adaptation aux spécificités locales, elle risque avant tout de figer les disparités territoriales et ne saurait se substituer à l'établissement d'une gouvernance à l'échelle de l'État. Les départements disposant de l'ingénierie et des moyens nécessaires ont déjà mis en place leurs propres ratios d'encadrement. Dès lors, imposer à l'ensemble d'entre eux de définir des ratios sans résoudre la crise d'attractivité des métiers de la protection de l'enfance ni proposer un accompagnement financier de l'État (comme ce fut le cas à propos des pouponnières) n'aurait vraisemblablement aucun effet sur l'évolution effective des taux d'encadrement. Il revient en premier lieu au gouvernement de se saisir de la question des ratios d'encadrement en prenant les décrets prévus à cet effet depuis 2022, mais non publiés par faute de manque de moyens.

En outre, la formation aux métiers de la petite enfance relève essentiellement de la compétence des régions, qui doivent déjà élaborer un schéma régional des formations sociales dans le respect du cadre règlementaire fixé par l'État qui délivre les diplômes concernés.

Enfin, la période retenue de dix ans semble trop peu ambitieuse, en particulier au regard de la durée maximale de cinq a, quinquennal des schémas d'organisation sociale et médico-sociale.

Pour toutes ces raisons, la commission a adopté deux amendements identiques COM-313 et COM-267, respectivement des rapporteurs et de Corinne Bourcier, afin de supprimer le présent article.

La commission propose à la commission des lois de supprimer cet article.

Article 7 bis D (nouveau)
Instauration d'un cadre national des contrôles
applicables aux lieux de vie et d'accueil

Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la mise en place d'un cadre national des contrôles applicables aux lieux de vie et d'accueil afin de remédier à la disparité des situations selon les départements. Il prévoit notamment une meilleure coordination pour diligenter les contrôles et un référentiel national des exigences applicables.

La commission propose à la commission des lois de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le présent article est issu d'un amendement de Sébastien Peytavie (Écologiste et social), adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, malgré un avis défavorable du Gouvernement. Il vise à créer un nouvel article L. 313-13-4 au sein du code de l'action sociale et des familles, afin de prévoir un « cadre national des contrôles applicables aux lieux de vie et d'accueil ».

Aux termes du présent article, ce cadre national déterminerait :

- les objectifs des contrôles, qui portent notamment sur la sécurité, les droits de l'enfant, l'effectivité et la continuité de l'accompagnement et la conformité aux autorisations ;

- les méthodes et les outils mobilisables, tels que les visites inopinées, les observations, les entretiens, les analyses des incidents et des réclamations ainsi que le recueil de la parole de l'enfant et de ses représentants légaux ;

- des indicateurs communs et des modalités d'appréciation proportionnées aux différents types de lieux de vie et d'accueil et aux caractéristiques du public accueilli ;

- l'articulation des contrôles avec les évaluations internes et externes prévues par le code de l'action sociale et des familles.

Le sixième alinéa du nouvel article L. 313-13-4 prévoirait qu'un référentiel national déterminé par décret, après avis du Conseil national de la protection de l'enfance, déclinerait ce cadre et préciserait notamment les exigences applicables, les adaptations nécessaires à la spécificité des lieux de vie et d'accueil.

II - La position de la commission

Les rapporteurs notent, d'une part, que le dispositif proposé est redondant avec le droit existant s'agissant des précisions quant aux objectifs des contrôles. Ainsi, les articles D. 316-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles fixent les règles de fonctionnements des LVA et, ainsi que le note la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), les contrôles visent par conséquent à s'assurer de la conformité du LVA à ces règles et bien entendu du respect des principes fixés par la loi comme le respect de la santé, de la sécurité, ou du bien-être physique ou moral des personnes accueillies^177(*).

En outre, le périmètre retenu par les dispositions paraît contradictoire en ce qu'il s'appliquerait à l'ensemble des LVA, alors même que les dispositions proposées ne visent que la protection de l'enfance.

Enfin, les dispositions relatives aux méthodes et aux outils mobilisables lors des contrôles ainsi que les indicateurs communs ne paraissent relever ni de la loi ni même du décret. La DGCS fait ainsi valoir que le guide des bonnes pratiques d'inspection et de contrôle de l'Inspection générale des affaires sociales, ainsi que l'instruction relative à l'inspection-contrôle dans les établissements, services et lieux de vie et d'accueil de la protection de l'enfance, publiée par la DGCS en juillet 2024, répondent aux enjeux soulevés par le présent article.

Pour ces raisons, et même si l'intention du présent article paraît louable, les rapporteurs ont proposé un amendement COM-314 de suppression de l'article, adopté par la commission.

La commission propose à la commission des lois de supprimer cet article.

Article 7 bis (nouveau)
Encadrement du recours à l'intérim dans les lieux de vie et d'accueil

Cet article propose d'appliquer aux lieux de vie et d'accueil les mesures d'encadrement du recours à l'intérim en début de carrière déjà applicables aux établissements et services sociaux et médico-sociaux agissant en protection de l'enfance. L'activité temporaire d'un jeune professionnel y serait donc désormais conditionnée à une durée d'exercice minimale fixée à deux ans par décret en Conseil d'État.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article modifié par un amendement rédactionnel.

I - Le dispositif proposé

A. Une pénurie de professionnels en protection de l'enfance, qui met sous tension les effectifs des structures d'accueil/

Plus encore que le reste du secteur social et médico-social, la protection de l'enfance est confrontée à de lourdes tensions de recrutement.

Dans une enquête parue en 2023^178(*), l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (Uniopss) dépeint une situation de « pénurie de professionnels » particulièrement préoccupante, touchant le secteur dans sa globalité - aussi bien dans les structures d'accueil que dans l'accompagnement en milieu ouvert. Ainsi, 97 % des établissements et services interrogés déclarent éprouver des difficultés de recrutement, tandis que le taux de vacance moyen parmi les répondants s'élève à 9 %, entraînant fatalement a minima un suivi dégradé pour les enfants, voire dans 20 % des cas une réduction des capacités d'accueil et même, dans 5 % des cas, des fermetures temporaires de services lors de week-ends.

Cette crise s'explique par l'attractivité déclinante des professions du secteur, prises dans un cercle vicieux. À mesure que les tensions sur les effectifs s'accentuent, les conditions d'exercice, déjà difficiles du fait de la charge émotionnelle induite par le vécu des mineurs encadrés, de l'exposition à des situations de violence et des lourdes contraintes professionnelles^179(*), continuent de se dégrader.

La dégradation des conditions d'exercice se double d'une perte de sens liée, entre autres, à « une réelle difficulté dans notre société à considérer et reconnaître le rôle essentiel des professions du secteur »^180(*), au sentiment d'impuissance que rend inévitable la surcharge des professionnels, mais aussi à l'écho médiatique des dérives dans le secteur de la protection de l'enfance, qui invisibilise le travail de qualité réalisé par une majorité de professionnels.

À cela s'ajoutent des conditions de rémunération peu dynamiques, jugées globalement insatisfaisantes et, en tout état de cause, insuffisantes face à l'ampleur des sujétions imposées par les métiers de la protection de l'enfance. Comme le note le livre blanc sur le travail social du Haut Conseil du travail social, « le niveau de rémunération des professionnelles du travail social a connu une évolution très réduite depuis le début des années 2000, sans rapport avec l'inflation : dans le secteur public comme dans le secteur privé, les professionnelles ont vu leur niveau de revenu s'affaisser, relativement au pouvoir d'achat »^181(*).

Il résulte de ces éléments une double dynamique. D'une part, comme l'avait révélé le rapport sur l'application des lois relatives à la protection de l'enfance adopté en 2023 par la commission, « les filières accompagnant éducatif et social (AES), technicien de l'intervention sociale et familiale (TISF), assistant du service social (ASS) et conseiller en économie sociale et familiale (CESF) souffrent d'un déficit de candidats »^182(*), encore aggravé par des taux d'abandon pouvant « dépasser 10 % pendant la formation » selon un institut de formation auditionné par la mission. Faute d'attractivité pour les étudiants, les formations du travail social ne permettent donc plus de remplir le vivier de postes vacants.

D'autre part, l'inadéquation entre les conditions d'exercice éprouvantes et le niveau de rémunération proposé provoque un faible taux de rétention des professionnels formés, avec de nombreuses réorientations, parfois peu de temps après l'entrée dans le métier. Ces dernières aggravent encore la saturation des services et des établissements, et avec elle la dégradation des conditions d'exercice pour les personnels continuant d'exercer.

Comme le résume l'Uniopss dans son enquête précitée, « la protection de l'enfance pâtit des carences d'autres secteurs et fait face à un cercle vicieux : des tensions générant des départs de professionnels ou l'absence de nouveaux candidats, et des postes vacants générant des tensions »^183(*).

B. Une recrudescence du recours à l'intérim pour pallier les difficultés de recrutement, préjudiciable à la qualité de la prise en charge

1. Une évolution dynamique du recours à l'intérim dans le secteur de la protection de l'enfance

Face aux difficultés de recrutement rencontrées dans le secteur de la protection de l'enfance, le recours à l'intérim se développe inévitablement et « a connu un changement d'échelle particulièrement inquiétant ces dernières années »^184(*), selon la Convention nationale des associations de protection de l'enfance (Cnape). Alors que le travail temporaire s'avère dans certains cas « essentiel pour maintenir l'activité dans certains établissements et services »^185(*), les établissements et services sont contraints d'y « recourir de façon exponentielle »^186(*).

Ainsi, 40 % des répondants à l'étude de l'Uniopss précitée déclaraient recourir au travail temporaire pour pourvoir des postes vacants, un total réhaussé à près de 50 % pour les structures comptant plus de 50 équivalents temps plein.

2. L'intérim suscite une instabilité des équipes qui peut être à la fois préjudiciable au développement de l'enfant et à la cohésion des encadrants

S'il est indéniable que l'intérim est devenu indispensable à court terme pour garantir une présence suffisante auprès des enfants protégés, son développement concentre les critiques du secteur, particulièrement lorsque les sociétés mettant à disposition des salariés temporaires relèvent du secteur lucratif. Inadapté par sa nature même au besoin de stabilité qu'éprouvent les enfants, le travail temporaire fragilise également les structures qui y recourent sur les plans financier et organisationnel et entraîne le secteur dans un sentier de dépendance.

• Le travail temporaire est, d'abord, préjudiciable à la continuité et à la qualité de l'accompagnement proposé aux enfants. Le changement régulier des encadrants entrave la création de liens de confiance et est susceptible d'occasionner un sentiment d'instabilité pour les enfants, tant et si bien que la Cnape estime que « les ruptures répétées dans l'accompagnement viennent fragiliser encore davantage des parcours déjà marqués par la discontinuité et la précarité affective et nuisent à l'établissement de liens durables »^187(*).

Il s'agit là d'une préoccupation majeure entourant le recours au travail temporaire dans le secteur de la protection de l'enfance, d'autant plus que la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les manquements des politiques publiques de protection de l'enfance a mis en lumière une surreprésentation de cette forme de travail dans « la prise en charge des enfants cumulant les vulnérabilités et la gestion de l'urgence »^188(*) - des publics qui, par nature, présentent des fragilités particulières et un besoin d'accompagnement et de sécurité renforcé.

Les inquiétudes sur les conséquences du roulement induit par le travail temporaire sur les enfants se doublent de questionnements sur le niveau de compétence des intérimaires, poussant la Cnape à appeler à la mise en place « [d'] exigences de qualité minimales à l'exercice des travailleurs temporaires dans les structures de protection de l'enfance » et au renforcement des « contrôles » sur les « diplômes et la probité des candidats »^189(*).

• Les établissements et services agissant en protection de l'enfance se trouvent fragilisés par le recours à l'intérim, tant sur le plan financier que sur le plan organisationnel.

Le travail temporaire est, en effet, bien plus onéreux que l'embauche d'un travailleur permanent : selon l'enquête de l'Uniopss précitée, le surcoût entre un salarié en CDD et un intérimaire atteindrait 67 %. Le développement du recours au travail temporaire appauvrit donc considérablement des structures pourtant déjà frappées par un manque de moyens financiers.

En outre, l'intérim conduit à une déstabilisation des équipes en place et fait peser sur les salariés permanents la charge supplémentaire de former des nouveaux collègues à répétition et de s'adapter à un environnement de travail mouvant. Dans un contexte d'insatisfaction salariale généralisée dans le secteur, l'emploi de travailleurs temporaires mieux rémunérés peut également faire naître des tensions au sein des effectifs.

• Enfin, en ancrant le secteur dans un cercle vicieux, le développement de l'intérim devient une cause - et non seulement une conséquence - de la perte d'attractivité des emplois permanents de la protection de l'enfance.

L'Uniopss, citée par le rapport de la commission d'enquête précitée, regrette ainsi qu'« au sein d'une même structure se côtoient des professionnels exerçant des fonctions similaires mais ne bénéficiant pas du même statut, provoquant la fuite de certains salariés épuisés par des conditions de travail difficiles vers l'intérim où la rémunération est plus avantageuse. Un cercle vicieux déjà bien connu dans le secteur hospitalier et qu'il faut enrayer »^190(*).

Une perspective pour limiter le recours à l'intérim

Le récent rapport sénatorial sur la protection de l'enfance^191(*) a mis en lumière deux pistes susceptibles de limiter le recours à l'intérim, dont il conviendrait d'évaluer la faisabilité à court terme : « le financement d'équipes mobiles médico-sociales en appui aux professionnels en MECS ou [...] d'une équipe renforts » à l'échelle départementale.

C. Un encadrement du recours à l'intérim progressivement renforcé dans les ESSMS

Conscient des risques et des difficultés associés au développement incontrôlé de l'intérim, le législateur a, depuis trois ans, adopté deux principaux dispositifs visant à encadrer le recours à cette forme de travail dans les établissements de santé et dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS).

• D'une part, la loi dite « Valletoux »^192(*) a introduit une interdiction pour un professionnel de pratiquer son activité en intérim dans un établissement de santé, un laboratoire de biologie médicale^193(*) ou dans certaines catégories d'ESSMS^194(*), sauf à ce que celui-ci puisse justifier d'une ancienneté suffisante sur un poste permanent^195(*). L'objectif poursuivi par cet article, pleinement applicable depuis la parution des textes d'application^196(*) en novembre 2025^197(*), est d'éviter la spécialisation de jeunes travailleurs sociaux sur des postes temporaires dès la sortie des études, afin, d'une part, de réserver l'intérim à des publics plus expérimentés et, d'autre part, d'inciter les professionnels à s'inscrire durablement dans des postes permanents.

La durée d'exercice minimale avant de pouvoir exercer en intérim a été fixée par décret en Conseil d'État à deux ans^198(*).

Après avoir vérifié les pièces justifiant de la durée et de la nature des fonctions précédemment exercées par le salarié temporaire, l'entreprise de travail temporaire est tenue de délivrer une attestation à l'ESSMS utilisateur^199(*), en l'absence de laquelle ce dernier est passible de sanctions administratives^200(*).

Il convient toutefois de relever que certaines structures de protection de l'enfance ne relevant pas stricto sensu des ESSMS, les lieux de vie et d'accueil, ne sont pas soumises à cet encadrement du recours à l'intérim.

Les lieux de vie et d'accueil, des structures hybrides
de protection de l'enfance

Les lieux de vie et d'accueil^201(*) sont des petites structures agissant en protection de l'enfance, proposant un accueil de type familial à trois à sept mineurs^202(*) confiés, sous l'égide de salariés appelés permanents, qui peuvent vivre sur place de manière continue ou en se relayant. À ce titre, le LVA est chargé de prodiguer un accompagnement quotidien aux mineurs confiés, une mission à laquelle s'ajoute l'éducation, la protection et la surveillance des enfants^203(*).

Les LVA occupent aujourd'hui une place modeste dans l'écosystème de la protection de l'enfance : on dénombre environ 500 structures de ce type en France, accueillant 4 769 enfants fin 2019. Ils sont toutefois particulièrement spécialisés dans l'accueil de mineurs nécessitant un accompagnement individualisé intense ou cumulant les vulnérabilités.

Si les LVA sont nés à la fin des années 1960, leur cadre hybride entre accueil familial et ESSMS n'a été formalisé au sein du code de l'action sociale et des familles qu'en 2002. Les LVA constituent une catégorie de structures sui generis non assimilée aux ESSMS, bien qu'ils aient en commun certains pans de leur encadrement, notamment au regard des droits des usagers et du régime d'autorisation^204(*).

• D'autre part, les deux dernières^205(*) LFSS^206(*) ont introduit un mécanisme de plafonnement des dépenses d'intérim au sein des établissements publics de santé^207(*) et des ESSMS publics^208(*), mis en oeuvre pour une catégorie de professionnels^209(*) lorsque le coût moyen d'une mise à disposition d'un travailleur temporaire excède de 60 % au moins celui de l'emploi d'un professionnel permanent^210(*). Ces dispositions n'ont pas été étendues au secteur privé, en ce qu'elles seraient alors susceptibles de contrevenir à la liberté d'entreprendre, de valeur constitutionnelle.

D. Le droit proposé : circonscrire la pratique de l'intérim en LVA aux seuls professionnels pouvant justifier d'une durée minimale d'exercice sur des emplois permanents

L'article 7 bis, inséré par la commission spéciale à l'initiative de Mme Firmin-Le Bodo et plusieurs de ses collègues du groupe Horizons et Indépendants, prévoit d'appliquer aux LVA les mesures d'encadrement du recours à l'intérim en début de carrière déjà applicables aux ESSMS du secteur de la protection de l'enfance.

Pour ce faire, il ajoute les LVA à la liste des structures régies par l'article L. 313-23-4 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit l'interdiction d'embaucher un intérimaire si celui-ci ne peut justifier d'une durée minimale d'exercice antérieure fixée par décret en Conseil d'État.

En l'absence de modification du contenu dudit décret, la durée d'exercice minimale avant de pouvoir exercer en intérim au sein d'un LVA serait de deux ans^211(*).

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission partage pleinement le constat unanime des acteurs selon lequel le recours à l'intérim dans le secteur de la protection de l'enfance est susceptible de dégrader les conditions de prise en charge, en raison de la discontinuité de l'accompagnement que ce mode d'exercice induit et de l'entrave qu'il constitue à la création de liens de confiance pourtant nécessaires pour des enfants dont le parcours est régulièrement marqué par l'instabilité affective ou le délaissement. Elle souscrit donc aux préoccupations légitimes du secteur sur la banalisation du travail temporaire en protection de l'enfance.

La commission a d'ailleurs soutenu l'ensemble des dispositions lui ayant été présentées afin de lutter contre le développement incontrôlé du recours à l'intérim dans le secteur sanitaire, social et médico-social. Elle a, en particulier, soutenu l'institution des dispositions que l'article 7 bis propose d'étendre aux lieux de vie et d'accueil, qu'elle avait jugées « nécessaires ». Cet encadrement permet en effet d'éviter un phénomène de spécialisation des jeunes diplômés du travail social dans le travail temporaire. Il s'agit donc d'inciter les jeunes professionnels à occuper des emplois permanents afin de constituer, progressivement, un vivier stable pour les structures, dans l'intérêt des enfants confiés.

Dans le même temps, la commission avait regretté que l'encadrement ne concerne que les jeunes professionnels, soit « une petite partie des effectifs »^212(*). Si la commission juge toujours, sur le fond, souhaitable de renforcer les restrictions sur le recours à l'intérim et de s'acheminer vers un modèle de plafonnement de la durée d'exercice temporaire réalisable consécutivement, elle estime que de telles dispositions, qui toucheraient un champ bien plus vaste que celui de la protection de l'enfance, ne sauraient trouver leur place dans ce vecteur législatif.

Elle salue donc l'extension aux LVA des mesures d'encadrement du recours à l'intérim déjà applicables dans les ESSMS de protection de l'enfance, de nature à renforcer la cohérence du cadre en vigueur. Il convient en effet d'éviter que les lieux de vie et d'accueil deviennent, du fait de l'absence d'encadrement de la pratique de l'intérim dans le droit en vigueur, un point de fuite pour les jeunes professionnels qui souhaiteraient se spécialiser dans ce mode d'exercice. Une telle perspective serait d'autant plus préjudiciable que le public accueilli en lieu de vie et d'accueil présente des besoins particuliers et cumule fréquemment les vulnérabilités : les mineurs en situation de handicap ou les mineurs ayant mis en échec les modes de placement traditionnel y sont en effet surreprésentés.

La commission a donc simplement adopté l'amendement rédactionnel COM-315 de ses rapporteurs.

La focalisation des débats sur la question de l'intérim ne saurait toutefois masquer la cause racine du développement de ce phénomène, à savoir l'insuffisance alarmante de l'attractivité des métiers du travail social. Elle appelle le Gouvernement à prendre la mesure de l'urgence de la situation et à prendre toutes ses responsabilités afin de revaloriser financièrement et symboliquement les professions concernées.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article modifié par un amendement.

Article 7 ter (nouveau)
Encadrement des séjours de rupture et interdiction
de leur réalisation à l'étranger

Cet article propose un encadrement législatif des séjours de rupture, définis comme « une modalité d'accompagnement éducatif ayant pour objectif la remobilisation du mineur, en l'éloignant de son cadre de vie habituel pour une durée qui ne peut être supérieure à trois mois, renouvelable une fois, et en l'accompagnant dans un environnement distinct sur une période définie ». Les séjours de rupture ne pourraient être effectués hors du territoire national.

Cette activité ne pourrait être organisée que par des structures ayant expressément été autorisées à cet effet, qu'elles soient des établissements et services sociaux ou médico-sociaux (ESSMS) de protection de l'enfance, des lieux de vie et d'accueil (LVA) ou des personnes morales de droit privé à but non lucratif autorisées à héberger ou recevoir habituellement ou ponctuellement des mineurs pris en charge par l'aide sociale à l'enfance (ASE) aux termes de l'article 7 du présent projet de loi.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article modifié par onze amendements, tendant à préciser et renforcer l'encadrement des séjours de rupture, renommés en « séjours de remobilisation », et à maintenir la possibilité d'organiser de tels séjours à l'étranger sous réserve de respecter des obligations supplémentaires visant à garantir la sécurité et la qualité de l'accompagnement éducatif proposé.

I - Le dispositif proposé

A. Les séjours de rupture : une modalité d'accompagnement éducatif perçue comme un dernier recours parfois salvateur pour des mineurs en grande difficulté

1. Le séjour de rupture, une modalité aux contours flous qui vise à éloigner temporairement le mineur de son environnement habituel pour favoriser sa reconstruction sur les plans social et émotionnel

• L'association des Organisateurs de séjours éducatifs dits de rupture (Oser) définit les séjours de rupture comme des « projets itinérants ou sédentaires, sportifs, à la découverte d'autres cultures, de l'écologie, couplés à des actions de formations locales, associés à des micros projets dits de solidarité et/ou à des actions humanitaires » reposant « sur le concept d'un éloignement temporaire nécessaire, de quelques jours à plusieurs mois, pour des jeunes dont la situation justifie une rupture avec leur environnement actuel »^213(*).

Ils sont le plus souvent organisés à l'attention de mineurs en grande difficulté, « ayant besoin d'une ponctuation dans leur parcours »^214(*) et pour lesquels les différents modes de prise en charge institutionnelle ont été successivement mis en échec.

Il s'agit alors d'assurer la remobilisation et la resocialisation de ces jeunes parfois qualifiés d'« incasables »^215(*), en les séparant géographiquement d'un environnement devenu délétère - si aucune statistique officielle n'est disponible, un certain nombre de mineurs concernés auraient un parcours de délinquance, marqué notamment par du vol ou du trafic de stupéfiants, ou seraient victimes d'exploitation sexuelle. Il serait également fréquent que les mineurs pris en charge en séjour de rupture aient un passé psychiatrique^216(*).

• Ces séjours de rupture, qui ne disposent d'aucun encadrement législatif ou réglementaire dans le champ de la protection de l'enfance, peuvent prendre des formes extrêmement diverses.

Comme le note le Défenseur des droits, en l'absence d'encadrement, « ils peuvent être réalisés par une grande diversité de structures », spécialisées dans l'exercice ou à vocation plus généraliste, parfois soumises à un simple régime déclaratif : « une association, une entreprise sociale, une structure française s'appuyant sur une association [étrangère], etc. »^217(*). Cela a conduit les inspections générales des affaires sociales et des services judiciaires à former, dès 2004, le constat du « flou du cadre juridique dans lequel s'inscrivent les associations proposant des séjours de rupture »^218(*).

En 2014, seuls six départements avaient délivré une habilitation à des organisateurs : la Charente-Maritime, les Côtes-d'Armor, le Finistère, le Morbihan, l'Essonne et les Yvelines ; les structures concernées accueillant toutefois des jeunes issus de plusieurs dizaines de départements.

Les contours du contenu des séjours ne sont guère plus précis : organisés en itinérance, en semi-itinérance ou en sédentarité. Ils peuvent avoir lieu en France ou à l'étranger - souvent au Maroc, au Sénégal ou au Bénin : la direction générale de la cohésion sociale indique ainsi que « la majorité des séjours sont organisés en dehors du département d'origine et pour la plupart à l'étranger », « la destination première [étant] l'Afrique, suivie par l'Union Européenne »^219(*). Ces séjours peuvent poursuivre un objectif sportif, culturel, éducatif ou humanitaire, notamment. Le Défenseur des droits note ainsi que « les modalités d'organisation du séjour [...]^220(*) dépendent de chaque structure et aucun cadre normatif ne vient réglementer cette activité tant au niveau de la durée des séjours, du profil des enfants, des démarches auprès de l'autorité consulaire ou des autorités locales. Chaque structure crée ses propres règles de fonctionnement »^221(*).

Bien qu'il n'existe pas de statistique nationale sur le sujet^222(*), le réseau Oser affirme que 1 000 à 1 200 jeunes auraient bénéficié d'un séjour de rupture organisé par ses adhérents sur les cinq dernières années, et estime que ce nombre « peut facilement être triplé »^223(*) en tenant compte de l'ensemble de l'offre disponible.

Éléments d'historique sur les séjours de rupture

Les séjours de rupture s'inscrivent dans une tradition ancienne de prises en charge alternatives des adolescents en grande difficulté. Leurs prémices remontent notamment aux expériences de Fernand Deligny, qui fonde en 1948 le réseau de La Grande Cordée, destiné à accueillir des adolescents en marge des institutions traditionnelles, délinquants ou psychotiques, ainsi qu'à l'initiative de Michel Jaouen et du père Gounon, créateurs en 1951 de l'association des Amis du Jeudi-Dimanche, qui organisait des voyages pour des jeunes dits « difficiles ».

Les séjours de rupture à proprement parler émergent dans les années 1990, avec le développement de raids et de séjours à l'étranger, notamment au Maroc, en Espagne et en Afrique subsaharienne. Ils s'adressent principalement aux adolescents pour lesquels les modalités classiques de placement (foyer ou accueil familial) se révèlent inadaptées, en proposant une mise à distance temporaire de leur environnement, associée à un accompagnement éducatif individualisé. Leur développement s'accélère ensuite au cours des années 2000, au cours desquelles on dénombrait une trentaine d'organisateurs en France.

2. Une modalité d'accompagnement éducatif susceptible de permettre au mineur de se ressaisir et de changer de voie

Les séjours de rupture sont considérés par la majorité des acteurs du secteur comme un outil précieux, « d'ultime recours »^224(*), pour permettre au mineur de se ressaisir et d'infléchir sa trajectoire de vie.

L'association Ribinad, impliquée dans l'organisation de tels séjours depuis le Finistère, affirme en ce sens que « la mise à distance et l'individualisation de la prise en charge peuvent représenter une alternative éducative qui permet de mettre un terme au processus de désocialisation et qui favorise une reconstruction sur le plan social et relationnel ».

Dans un rapport publié en 2014, Jeudevi et l'Oned se sont penchés sur les parcours de 21 jeunes ayant bénéficié d'un séjour de rupture, pour évaluer l'efficacité de cet outil. Ils en ont conclu que « l'environnement éducatif des séjours de rupture est stimulant et génère des impacts positifs en matière de bien-être et estime de soi, de stabilité, de motivation, d'autonomie, de socialisation, d'insertion scolaire et professionnelle, et de diminution des comportements violents », avec certaines nuances. Si « le séjour de rupture apparaît plus particulièrement adapté à certains types de problématiques : remobilisation du jeune, rupture avec son environnement, risques de délinquance, stabilisation du jeune suite à des ruptures successives d'accueil et violence », « l'impact est plus mitigé sur les relations familiales ; et faible sur les prises en charge en matière de santé psychologique et de troubles du comportement »^225(*).

Ces constats s'étendent également aux séjours de rupture à l'étranger, présentant « des bénéfices indéniables pour les mineurs »^226(*) selon le rapport d'inspection précité. De son côté, en 2019, le Défenseur des droits s'est dit « favorable à la diversité de l'offre en protection de l'enfance, à laquelle les séjours de rupture à l'étranger concourent »^227(*).

B. De graves manquements conduisant à des mises en danger de l'intégrité des mineurs ou à des carences éducatives ont pu être constatés au cours de séjours de rupture, alimentant une demande de longue date du secteur pour un encadrement renforcé

1. Des dérives constatées dans le cadre de séjours de rupture, notamment lorsqu'ils sont réalisés à l'étranger

Si les séjours de rupture peuvent constituer une modalité pédagogique adaptée pour des jeunes nécessitant un éloignement temporaire de leur milieu habituel, cette pratique ne faisant l'objet d'aucun encadrement législatif reste émaillée de controverses, liées à des dysfonctionnements voire des défaillances graves survenus à plusieurs reprises au cours de la mise à distance des mineurs.

• Un certain nombre de dérives, parfois graves, ont notamment été recensées lors de séjours de rupture à l'étranger, au cours desquels les possibilités de contrôle des autorités nationales sont par définition réduites. Lors de la séance publique sur le présent projet de loi, la ministre de la santé et des solidarités a ainsi affirmé ne disposer d'« aucune compétence pour contrôler les séjours à l'étranger, dans la mesure où il n'existe pas d'accord avec les autorités locales »^228(*).

La mort, en 2002, d'un mineur confié à l'ASE du Finistère à la suite de maltraitances sévères subies au cours d'un séjour de distanciation en Zambie a provoqué un grand émoi au sein du secteur, ainsi que le déclenchement d'une mission confiée conjointement aux inspections générales des services judiciaires et des affaires sociales sur la thématique des séjours de rupture à l'étranger.

Celle-ci avait pu observer qu'en raison de dysfonctionnements, cinq structures « organisant des séjours à l'étranger [avaient] été fermé[e]s ou [avaient] vu leur activité suspendue »^229(*) au cours des deux années précédant la publication du rapport, auxquelles s'ajoutait une structure en cours de contrôle à la suite d'un « incident grave » survenu lors d'un séjour en Haïti.

La mission relevait également que la réalisation de séjours de rupture à l'étranger emportait des « risques significatifs », en raison de l'instabilité de certains pays d'accueil, d'un « environnement sanitaire parfois critique » d'autant plus préoccupant que « les associations ignorent souvent l'état de santé réel des mineurs qui leur sont confiés » et d'une « qualité d'encadrement très inégale »^230(*), avec des équipes parfois peu ou mal formées, susceptibles de « réagir par la violence à l'agressivité d'un mineur ». Ainsi, une structure organisant des séjours de rupture au Burkina Faso a fait l'objet d'un contrôle après qu'un montage vidéo revendiquait l'usage d'une sorte de fouet comme moyen de sanctionner les écarts de comportement des mineurs.

De tels constats semblaient toujours d'actualité une décennie plus tard : le Défenseur des droits a déploré, en 2016, « des conditions d'accueil et de prise en charge inquiétantes » et « de graves défaillances » lors de séjours de rupture effectués au Sénégal entre 2008 et 2014. Il énumère différents dysfonctionnements y étant intervenus : « peu ou pas d'enseignement scolaire, aucune fréquentation d'école, alimentation insuffisante ou carencée, présence d'hommes armés pour les « garder », menaces pour les faire obtempérer et administration de médicaments notamment »^231(*).

• Les dysfonctionnements graves constatés dans le cadre de séjours de rupture ne se limitent toutefois pas à ceux réalisés à l'étranger. Une affaire judiciaire récente a ainsi abouti à la condamnation des organisateurs d'un réseau illégal d'accueil d'enfants confiés sans habilitation par l'aide sociale à l'enfance du Nord à l'association « Enfance et bien-être » en séjour de rupture dans l'Indre, la Creuse et la Haute-Vienne, au cours desquels des maltraitances, des humiliations et des violences répétées ont été déplorées.

2. Une demande d'encadrement renforcé, laissée lettre morte depuis plus de vingt ans

En raison de l'ampleur et de la fréquence des défaillances constatées, de nombreux acteurs de la protection de l'enfance plaident, de longue date, pour un renforcement de l'encadrement des séjours de rupture, sans jamais défendre leur interdiction au vu des bénéfices que ceux-ci sont susceptibles d'apporter pour les mineurs.

Dès 2004, le rapport d'inspection précité préconisait, sans que des dispositions législatives lui semblent nécessaires, de mieux réglementer les séjours de rupture à l'étranger, en en faisant « un type de placement exceptionnel, confié à des associations nationales au statut juridique clair, tenues de respecter des exigences spécifiques destinées à assurer la sécurité des mineurs »^232(*) et en réclamant « un contrôle vigilant sur les associations » organisatrices par les services compétents. Les inspecteurs recommandaient également une consultation systématique des autorités consulaires sur les projets de séjour de rupture à l'étranger.

Le Défenseur des droits s'est, à son tour, prononcé en faveur d'un encadrement renforcé de la pratique des séjours de rupture. Dans une décision datant de juillet 2021, il « recommande au ministère de la Justice et au ministère des solidarités et de la santé de réglementer les séjours de rupture à l'étranger dans les plus brefs délais », précisant que « la préparation au séjour, les procédures de déclaration auprès des autorités consulaires et des pays d'accueil, les contrôles sur place, et le suivi après le retour de l'enfant sont des points qui devraient y être intégrés »^233(*).

Les organisateurs de séjours de rupture eux-mêmes ont à plusieurs reprises appelé à la création d'un cadre juridique propre à cette modalité d'accompagnement éducatif. L'association Oser a, par exemple, interpelé les candidats à l'élection présidentielle en ce sens en mars 2017, les appelant à « travailler un cahier des charges pouvant servir de base à une possible discussion avec notre Ministère de tutelle, dans l'ambition d'aboutir à un texte de cadrage ». Celle-ci estime en effet que « les enjeux en termes de qualité de prise en charge et de responsabilité mériteraient un encadrement juridique approprié »^234(*).

Le réseau Oser tire en effet deux principales leçons des dérives rendues publiques, appelant au besoin d'inscrire les séjours de rupture dans un cadre normatif dédié : que les dysfonctionnements tiennent au défaut de cadre et de contrôle, et non au séjour en lui-même ; et qu'ils révèlent des défaillances par le service qui a confié l'enfant^235(*).

D'autres acteurs du secteur partagent ce point de vue, à l'image de l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (Uniopss), qui appelle à « l'installation d'un cadre essentiel à la sécurisation des jeunes », qui marquerait également « la reconnaissance de ce dispositif adapté à la remobilisation de certains jeunes et leur pleine intégration dans leur parcours en protection de l'enfance »^236(*).

Cette demande, quoique largement partagée, est restée lettre morte dans le champ de l'aide sociale à l'enfance et, en dépit de la volonté exprimée par le Gouvernement de « mieux structurer l'offre de séjour et de répit » dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et protection de l'enfance 2020-2022, il n'existe à ce jour aucun encadrement législatif ou réglementaire des séjours de rupture proposés dans ce cadre.

Dans le champ de la protection judiciaire de la jeunesse, qui ne se superpose pas avec celui de l'ASE, il convient en revanche de relever qu'une note d'instruction relative aux séjours et déplacements éducatifs à l'étranger et en outre-mer a été diffusée le 26 mars 2015, afin de fixer un cadre plus protecteur pour les enfants.

C. Le dispositif proposé : un encadrement législatif des séjours de rupture et l'interdiction de leur réalisation à l'étranger

L'article 7 ter, issu de l'adoption d'un amendement de commission de Mme Firmin Le Bodo et plusieurs de ses collègues du groupe Horizons et Indépendants, offre en son I aux séjours de rupture un encadrement législatif au sein d'un nouvel article L. 321-5 du code de l'action sociale et des familles.

Celui-ci définit, en son premier alinéa, le séjour de rupture comme « une modalité d'accompagnement éducatif ayant pour objectif la remobilisation du mineur, en l'éloignant de son cadre de vie habituel [...] et en l'accompagnant dans un environnement distinct sur une période définie ». La mise en place d'un tel séjour devrait figurer dans le projet pour l'enfant et faire l'objet d'une réévaluation régulière dans ce cadre.

La réalisation des séjours de rupture ferait l'objet d'un encadrement géographique et temporel, en ce qu'ils ne sauraient être effectués hors du territoire national ni durer plus de trois mois, renouvelables une fois.

L'article 7 ter circonscrit en outre le périmètre des acteurs susceptibles de proposer des séjours de rupture : seuls des LVA, des ESSMS ou des personnes morales de droit privé sans but lucratif autorisées à héberger ou recevoir habituellement ou ponctuellement des mineurs en vertu de l'article 7 du présent texte pourraient les organiser, sous réserve que cette activité figure expressément dans leur demande d'autorisation initiale^237(*). Pour les ESSMS et les LVA^238(*), l'organisation de séjours de rupture devrait également figurer explicitement dans le projet d'établissement qui les régit.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

1. Sur l'encadrement général des séjours de rupture

a) Sur l'intérêt des séjours de rupture, leur place dans le parcours de l'enfant et l'opportunité d'en proposer un encadrement législatif

La commission reconnaît l'intérêt pédagogique des séjours de rupture, qui peuvent représenter une modalité adéquate pour permettre la remobilisation de jeunes en difficulté, pour lesquels les autres réponses amenées par la protection de l'enfance ont successivement échoué. Le séjour de rupture ne saurait constituer une réponse générale face à la turbulence de certains jeunes placés, moins encore à l'insuffisance de places dans les modes d'accueil traditionnel, mais, lorsqu'il s'inscrit dans le parcours du jeune et dans un projet individualisé, il se révèle parfois être une étape décisive, voire vitale, pour permettre de sortir des jeunes réputés « incasables » d'une situation compromise, notamment lorsque ceux-ci sont victimes de différents trafics.

Plus de vingt ans après l'appel du rapport d'inspection précité, et après des demandes réitérées du secteur depuis plus de dix ans, la commission se félicite qu'un encadrement soit enfin offert à la pratique des séjours de rupture, bien qu'il soit regrettable que ce sujet n'ait pas été travaillé par le Gouvernement en amont et ait dû être abordé dans ce texte par amendement parlementaire.

Un large consensus existe quant à l'opportunité de réglementer les séjours de rupture : la convention nationale des associations de protection de l'enfance (Cnape) juge la création d'un cadre juridique propre au séjour de rupture « nécessaire et attendue »^239(*), l'Uniopss « se réjouit de l'installation d'un cadre essentiel à la sécurisation des jeunes, et marquant la reconnaissance de ce dispositif adapté à la remobilisation de certains jeunes et leur pleine intégration dans leur parcours en protection de l'enfance »^240(*) et le réseau d'organisateurs de séjours de rupture Oser se dit « favorable à un cadre légal, qui manquait aux séjours de rupture »^241(*).

b) Sur les modalités d'encadrement retenues et le renforcement de l'inscription du séjour de rupture dans le parcours pédagogique de l'enfant

La commission se satisfait de la majeure partie du cadre défini : elle est favorable à la définition retenue du séjour de rupture, à l'inscription du séjour dans le projet pour l'enfant et à la réévaluation régulière de son intérêt pédagogique, au périmètre retenu pour les organisateurs et à leurs modalités d'autorisation, faisant figurer explicitement cette pratique.

Elle a toutefois souhaité renforcer l'inscription du séjour de rupture dans le projet éducatif de l'enfant, ex ante et in itinere. Il s'agit là en effet d'une condition sine qua non à l'efficacité de cette modalité d'accompagnement éducatif.

D'une part, la commission souscrit à l'opinion du conseil national de la protection de l'enfance (CNPE), qui estime que les séjours de rupture doivent « répondre à des objectifs éducatifs précis »^242(*), définis en amont du départ du jeune, raison pour laquelle elle a adopté l'amendement COM-319 de ses rapporteurs. Il s'agit là de disposer d'éléments objectifs permettant d'évaluer l'intérêt du séjour de rupture pour l'enfant tout au long de sa durée, afin de se prononcer de manière éclairée sur l'opportunité de sa poursuite.

D'autre part, afin de renforcer les garanties sur le suivi des enfants en séjour de rupture et de leur offrir un accompagnement individualisé, la commission a adopté l'amendement COM-320 de ses rapporteurs, faisant obligation à la structure ou à l'accueil organisant un tel séjour de désigner en son sein un référent pour chaque enfant accueilli. Ce référent, distinct du référent ASE habituel, serait chargé au cours du séjour du suivi du mineur et d'assurer la coordination de son accompagnement éducatif. Il serait également le point de contact sur place privilégié des autres professionnels impliqués dans la prise en charge du mineur, notamment le référent ASE. La désignation d'un référent au sein de la structure organisatrice contribuerait ainsi également à assurer la continuité et la cohérence de sa prise en charge, en facilitant les échanges avec le service gardien et en anticipant les conditions de son retour dans son environnement habituel.

De la même manière, la commission a adopté l'amendement COM-168 de Mme Souyris et ses collègues du Groupe Écologiste - Solidarités et Territoires (GEST), modifié par le sous-amendement sémantique COM-376 des rapporteurs, afin de préciser que le séjour s'organise dans des conditions garantissant la sécurité de l'enfant, la continuité de son accompagnement social et éducatif ainsi que la préparation de son retour.

c) Sur l'encadrement de la durée des séjours de rupture

En outre, la commission a exprimé de vives réserves sur la limitation de la durée des séjours de rupture à une durée de trois mois, renouvelables une fois.

Alors que la durée moyenne d'un séjour de rupture atteint 7,6 mois selon la seule étude disponible, réalisée en 2014^243(*), la vaste majorité des acteurs consultés, notamment l'Uniopss, le réseau Oser et l'Union pour l'enfance, ont exprimé des craintes selon lesquelles une durée maximale de trois mois renouvelables une fois pourrait être insuffisante pour garantir au mineur une rupture nette avec son milieu habituel, afin de favoriser sa remobilisation.

À l'inverse, les rapporteurs ont été mis au fait de séjours de rupture parfois prolongés à l'excès, sur plusieurs années, démontrant en l'espèce l'incapacité du séjour à répondre aux besoins éducatifs de l'enfant. Les rapporteurs sont convaincus que pour être efficaces, le séjour doit rester temporaire : le cadre du séjour de rupture ne saurait valablement devenir une norme pour l'enfant.

Par conséquent, la commission a adopté l'amendement COM-318 de ses rapporteurs, portant à un an la durée maximale d'un séjour de rupture, afin de concilier l'exigence de poser un cadre pour le suivi de l'enfant et la nécessité, pour certains enfants, de disposer de suffisamment de temps pour leur remobilisation. Le séjour de rupture serait scindé en périodes de quatre mois, à l'approche de la fin desquelles l'intérêt pédagogique du séjour pour l'enfant serait réévalué, conditionnant ainsi sa poursuite.

d) Sur la pertinence de la dénomination « séjour de rupture » et les autres évolutions apportées à l'encadrement des séjours de rupture

Par ailleurs, les rapporteurs se sont interrogés sur la dénomination des « séjours de rupture », à la suite d'alertes émises par les exécutifs départementaux auditionnés. Ce vocable est en effet source d'incompréhension, dans la mesure où il peut renvoyer aux enfants l'idée que ce sont les tiers gardiens qui souhaitent rompre avec eux, et non que le séjour est une opportunité de rompre avec un environnement habituel dans lequel ils ne parviennent pas à s'épanouir, dans leur intérêt supérieur. Pour cette raison, la commission a adopté l'amendement COM-317 de ses rapporteurs, visant à renommer les séjours de rupture en « séjours de remobilisation » ; une dénomination qui apparaît plus adaptée au contenu du séjour et moins stigmatisante pour les jeunes concernés.

La commission a également adopté l'amendement COM-113 rect. de M. Cadec et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, modifié par un sous-amendement sémantique et de cohérence juridique COM-377 des rapporteurs, spécifiant que le départ en séjour de rupture est subordonné à l'adhésion libre et éclairée du mineur et à l'information des titulaires de l'autorité parentale.

Enfin, la commission a adopté l'amendement COM-322 de ses rapporteurs, renvoyant à un décret la précision des modalités d'encadrement des séjours de rupture afin de compléter le cadre législatif proposé, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-316 de ses rapporteurs.

2. Sur la question des séjours de rupture à l'étranger

Malgré les différentes dérives constatées, dont les rapporteurs ne contestent nullement la gravité, il convient de relever que ni le rapport d'inspection de 2004, ni le Défenseur des droits n'ont défendu l'interdiction des séjours de rupture à l'étranger.

Mettant l'accent sur les « bénéfices indéniables pour les mineurs »^244(*) que comporte cette pratique, les différents travaux conduits jusqu'à ce jour ont toujours plaidé pour son encadrement renforcé, plutôt que pour son interdiction pure et simple.

Les organisateurs de séjours de rupture eux-mêmes réclament, depuis plus de dix ans, la mise en place d'un cadre mieux défini, plus à même d'assurer la sécurité des jeunes et de prévenir la survenue d'événements indésirables.

Ces appels, bien que répétés depuis vingt ans, sont demeurés sans suite : le Gouvernement n'a jamais pris le soin de proposer un encadrement des séjours de rupture à l'étranger dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance, bien qu'une note de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse ait esquissé les contours de ce dispositif dans son champ de compétences.

Ainsi, la majorité des acteurs auditionnés - associations, structures, professionnels de l'aide sociale à l'enfance - appellent le Gouvernement à définir un encadrement plus strict, plus rigoureux, des séjours à l'étranger, mais rares sont ceux qui souhaitent leur interdiction avant même qu'une tentative de formalisation ou de réglementation n'ait été entreprise. À titre d'exemple, la Cnape émet « de très fortes réserves sont émises quant à l'interdiction générale de réaliser un séjour de rupture hors du territoire national »^245(*) tandis que l'Association nationale des directeurs d'action sociale et de santé des départements et métropoles (Andass) insiste sur le fait que ces séjours « sont parfois le dernier recours pour extraire les jeunes des réseaux d'exploitation »^246(*).

Plusieurs arguments, partagés par la commission, vont en leur sens.

Les séjours à l'étranger peuvent, d'abord, présenter une efficacité supérieure à des séjours sur le sol français : outre l'apport culturel et la déstigmatisation associée à l'arrivée dans un environnement résolument nouveau, y compris sur le plan institutionnel, l'éloignement du territoire national peut être le dernier recours pour extraire les jeunes de réseaux d'exploitation parfois tenaces dans lesquels ils sont susceptibles d'être plongés, comme la prostitution ou le trafic de stupéfiants.

En outre, il convient de ne pas sous-estimer l'impact organisationnel qu'aurait l'interdiction des séjours de rupture à l'étranger, dans un contexte où les séjours à l'étranger concentrent aujourd'hui la plupart des séjours de rupture, selon la DGCS. Leur interdiction sans délai conduirait donc à déstabiliser largement les acteurs, à remettre en cause des partenariats parfois noués depuis plus de trente ans sans qu'aucun événement grave n'ait dû être signalé, et à déstructurer l'offre de séjours de rupture au risque de laisser des jeunes dits « incasables » sans « ultime solution », pour reprendre les mots du rapport d'inspection précité de 2004.

Les rapporteurs rappellent, enfin, que le procès de Châteauroux a mis en lumière que des défaillances graves sont également susceptibles de survenir au cours d'un séjour de rupture organisé en France, malgré les prérogatives renforcées en matière de contrôle sur le sol national.

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission a adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, l'amendement COM-321. Celui-ci revient sur l'interdiction d'organiser des séjours de rupture à l'étranger, tout en renforçant considérablement les modalités de contrôle ; un impératif afin de lutter contre les dérives inadmissibles reportées. L'encadrement spécifique des séjours de rupture à l'étranger proposé repose sur une batterie de mesures visant à assurer un meilleur cadrage ex ante et un meilleur suivi in itinere, et est notamment inspiré des recommandations du Défenseur des droits.

L'amendement prévoit ainsi des modalités d'organisation dérogatoires pour les séjours de rupture à l'étranger : ceux-ci ne pourront être proposés que par des structures établies en France et donc contrôlables sur leur activité domestique, et en ayant fait la demande dès leur autorisation initiale. La réalisation de tout séjour de rupture à l'étranger serait précédée d'une information des autorités du pays d'accueil, ainsi que d'une saisine des autorités consulaires, appelées à se prononcer sur la compatibilité du séjour avec la préservation de la santé et de la sécurité du jeune. En cas de risque excessif, le service de l'aide sociale à l'enfance pourrait s'opposer à la réalisation du séjour.

Au cours du séjour, le mineur et les services sociaux pourraient s'appuyer sur deux référents et points de contact : l'un en France, et l'autre dans le pays d'accueil, afin d'assurer davantage de fluidité dans les remontées d'information et de renforcer la coordination de l'encadrement. Les autorités consulaires seraient, enfin, dûment informées de la survenue de tout événement grave.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau)
Définition de la conférence familiale comme outil d'accompagnement dans le cadre d'une mesure de protection de l'enfance

Cet article prévoit de définir la conférence familiale dans le code de l'action sociale et des familles comme un dispositif participatif permettant de rechercher de manière concertée des solutions répondant aux besoins de l'enfant.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article modifié par un amendement visant à autoriser la participation d'experts à la conférence familiale.

I - Le dispositif proposé

A. Une mise en oeuvre hétérogène des conférences familiales sur le territoire national

1. La conférence familiale pensée comme un dispositif d'implication des familles

La conférence familiale est un processus participatif de la cellule familiale de prise de décision collective. Ce dispositif, né en Nouvelle-Zélande au début des années 1980, est un espace d'échange, qui favorise l'implication des familles dans l'élaboration de solutions adaptées et des décisions qui concernent les besoins des enfants en danger^247(*). Cette démarche favorise notamment le maintien du mineur dans son entourage familial, afin de réduire les placements institutionnels. La conférence familiale se concrétise dans la plupart des cas par l'élaboration d'un plan d'action, validé collectivement, qui identifie les solutions devant être engagées et les objectifs à réaliser.

Elle est organisée par un coordinateur neutre, qui définit le cadre, garantit la sécurité de chacun, mais ne donne pas de conseil et n'avance pas les solutions. Outre le coordinateur, deux autres types de professionnels peuvent intervenir dans la mise en oeuvre d'une conférence familiale. D'une part, le dispositif peut être proposé par un référent, qui avance la nécessité de mettre en place une conférence familiale pour élaborer un plan d'action. Il échange avec le coordinateur au cours de la préparation et vérifie la conformité du plan d'action à la fin de la conférence. D'autre part, un expert peut prendre part aux discussions pour apporter à la famille des connaissances et des informations détaillées.

Les cinq étapes d'une conférence familiale
dans le département de l'Ardèche

Le département de l'Ardèche a lancé fin 2014, un programme d'expérimentation des conférences familiales sur son territoire. Un compte rendu du déroulement d'une conférence familiale du département permet de distinguer les cinq étapes principales de ce processus^248(*) :

- la préparation : le coordinateur est chargé de présenter le dispositif en amont de la conférence familiale. Il échange ainsi avec le référent et la famille, afin d'être informé des participants et du motif de cette conférence. Lors de cette étape de préparation, le coordinateur présente le déroulement du dispositif et détermine le moment de la réunion.

- le partage d'informations : le coordinateur annonce en introduction de la réunion les règles de la conférence. Les professionnels invités peuvent ensuite apporter des informations complémentaires et répondent aux questions de la famille. Lors de cette étape, le motif principal de la conférence est établi par la famille avec le coordinateur et tient compte des conditions non négociables de chaque membre de la famille.

- le temps familial privé : la famille se réunit seule pour échanger sur les informations transmises, décider des actions à mener et élaborer le plan d'action. Le coordinateur peut intervenir ponctuellement sur demande de la famille.

- la discussion du plan d'action : les professionnels rejoignent la famille pour discuter de la mise en oeuvre effective des actions proposées. L'ensemble des participants parviennent à un accord, matérialisé par la signature du plan d'action.

- la réunion de suivi : cette réunion regroupe les participants plusieurs mois après la conférence familiale pour établir un point d'étape sur l'application des engagements pris dans le plan d'action. Elle permet notamment de valoriser les efforts réalisés par la famille et d'envisager des actions complémentaires.

2. Une diversité des modalités d'organisation face à l'absence de cadre juridique défini

Malgré des modalités d'organisation détaillées par certaines structures, comme le département de l'Ardèche, les conférences familiales se révèlent être mises en place de manière hétérogène selon les territoires, les départements et les organismes porteurs^249(*).

En effet, bien que déployées dans plusieurs départements, ces conférences ne font actuellement l'objet d'aucune définition juridique ni d'aucun encadrement législatif ou réglementaire. Leur organisation et leur mise en oeuvre sont ainsi laissées à l'appréciation des services qui les organisent.

La Convention nationale des associations de protection de l'enfant (CNAPE) témoigne de différences dans le portage, le champ d'intervention et la temporalité des dispositifs documentés^250(*). Le Conseil national de protection de l'enfance (CNPE) évoque également des disparités concernant les critères de recours aux conférences familiales, les modalités de participation de l'enfant, l'implication des professionnels, le suivi des décisions adoptées et les outils d'évaluation mobilisés^251(*).

Par ailleurs, le profil du coordinateur des conférences familiales diverge selon l'organisation retenue par les porteurs du dispositif. Le coordinateur peut être un salarié d'association, un professionnel de la protection de l'enfance spécifiquement dédié à cette mission ou un intervenant formé à la méthode des conférences familiales^252(*). Des formations spécifiques, d'une durée moyenne de cinq jours selon la CNAPE, sont notamment proposées comme par l'association Question de justice et des personnes physiques. Ces formations doivent cependant être distinguées des actions de sensibilisation, qui permettent seulement de découvrir la démarche. Le coordinateur étant un acteur central du dispositif, cette hétérogénéité des profils renforce les disparités de mise en place des conférences familiales.

Il n'existe à ce jour aucune cartographie exhaustive et actualisée des modalités d'organisation des différents dispositifs. Un projet d'évaluation des conférences familiales françaises est néanmoins actuellement porté par l'Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA), avec le soutien de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS)^253(*). Cette étude permettra notamment d'identifier les facteurs de réussite ou d'échec et les situations dans lesquelles les conférences familiales sont les plus pertinentes, afin de disposer d'un cadre pour apprécier les conditions de déploiement et de professionnalisation de ces conférences familiales^254(*).

3. La pertinence du dispositif subordonnée aux conditions de mise en oeuvre

Les conférences familiales sont certes des dispositifs prometteurs, mais leur efficacité reste dépendante des modalités de mise en oeuvre. Les retours d'expérience démontrent que les conférences familiales peuvent renforcer l'adhésion aux solutions proposées et prévenir certaines ruptures de parcours. Cependant, la CNAPE rappelle que ces bilans ne permettent pas de démontrer une efficacité du dispositif dans toutes les situations^255(*).

Le CNPE cite ainsi plusieurs facteurs d'efficacité de ce dispositif comme la qualité de sa préparation, l'adhésion des participants, l'existence d'un réseau familial ou relationnel mobilisable, ainsi que la capacité des professionnels à garantir un cadre sécurisant pour l'ensemble des participants. La CNAPE, quant à elle, évoque une préparation suffisante, une participation réelle de l'enfant, un coordinateur indépendant et un suivi du plan d'action élaboré par la famille.

Par ailleurs, le CNPE et la CNAPE soulignent que les conférences familiales peuvent ne pas s'avérer adaptées lorsque les relations intrafamiliales sont fortement dégradées, notamment dans un contexte de violences intrafamiliales ou d'emprise. La démarche pourrait alors reproduire les rapports de pouvoir au sein de l'entourage.

B. La création d'une disposition dans le code de l'action sociale et des familles pour définir des modalités uniformes de ce dispositif d'accompagnement

Cet article, inséré par la commission spéciale à la suite de l'adoption d'un amendement de la rapporteure Nathalie Colin-OEsterlé, offre une définition des conférences familiales au sein du code de l'action sociale et des familles.

La conférence familiale serait définie comme une instance permettant de réunir les titulaires de l'autorité parentale, les membres de la famille élargie, les proches de l'enfant ainsi que le mineur concerné, selon des modalités adaptées à son âge et à sa maturité, afin de rechercher des solutions partagées répondant aux besoins de l'enfant et assurant sa protection, dans le respect de son intérêt supérieur.

Cette conférence, qui pourrait être proposée à la famille par le service d'aide sociale à l'enfance ou un autre service habilité, serait animée par un coordinateur formé et indépendant.

La définition plus précise du cadre des conférences familiales serait renvoyée à un décret.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission est favorable à l'inscription dans le code de l'action social et des familles de la définition des modalités de la mise en place d'une conférence familiale, envisagée comme un outil complémentaire de l'accompagnement de l'enfant.

La commission se réjouit de l'introduction d'un cadre pour les conférences familiales. Cette démarche s'inscrit dans la logique de la loi Meunier de 2016^256(*), qui prévoit dans son article premier que la mise en oeuvre des décisions prises pour la protection de l'enfant doit être adaptée à chaque situation, en s'appuyant notamment sur les ressources de la famille et l'environnement de l'enfant^257(*).

La commission salue les deux critères retenus par l'Assemblée nationale concernant le choix du coordinateur. Ces critères rejoignent la position de la Cnape, qui affirme que « le critère essentiel [du coordinateur] doit être sa capacité à assurer une fonction indépendante de coordination, distincte de l'accompagnement habituel de la famille et de la décision de protection. Il doit pouvoir préparer la démarche avec les participants, faciliter l'expression de chacun et garantir la place de l'enfant, sans orienter les solutions choisies par la famille. Le dispositif du Nord prévoit ainsi explicitement l'intervention d'un coordinateur indépendant et formé à ce rôle. »^258(*)

La commission estime cependant nécessaire que le pouvoir réglementaire détermine plus précisément les conditions de formation des coordinateurs des conférences familiales. Le projet d'évaluation des conférences familiales par l'Ansa permettra au Gouvernement de préciser les modalités d'application comme le type de formation et les compétences requises pour l'exercice de la fonction de coordinateur.

Par ailleurs, cet article prévoit que les participants à la conférence familiale seront le coordinateur, les titulaires de l'autorité parentale, les membres de la famille élargie, les proches de l'enfant et le mineur concerné. Toutefois, la commission estime important que d'autres professionnels puissent participer aux échanges afin d'apporter à la famille les informations et les connaissances nécessaires. Les structures mettant actuellement en place des dispositifs de conférence familiale encouragent la participation d'autres professionnels. Il peut s'agir de professionnels déjà connus par la famille ou d'experts de leur domaine de compétence^259(*). Les professionnels peuvent ainsi éclairer un point particulier choisi par la famille.

À ce titre, les rapporteurs ont déposé l'amendement COM-326, adopté par la commission, afin de permettre la participation d'autres professionnels de la protection de l'enfance à cette instance.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau)
Définition de la conférence familiale comme outil d'accompagnement dans le cadre d'une mesure de protection de l'enfance

Cet article prévoit de définir la conférence familiale dans le code de l'action sociale et des familles comme un dispositif participatif permettant de rechercher de manière concertée des solutions répondant aux besoins de l'enfant.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article modifié par un amendement visant à autoriser la participation d'experts à la conférence familiale.

I - Le dispositif proposé

A. Une mise en oeuvre hétérogène des conférences familiales sur le territoire national

1. La conférence familiale pensée comme un dispositif d'implication des familles

La conférence familiale est un processus participatif de la cellule familiale de prise de décision collective. Ce dispositif, né en Nouvelle-Zélande au début des années 1980, est un espace d'échange, qui favorise l'implication des familles dans l'élaboration de solutions adaptées et des décisions qui concernent les besoins des enfants en danger^260(*). Cette démarche favorise notamment le maintien du mineur dans son entourage familial, afin de réduire les placements institutionnels. La conférence familiale se concrétise dans la plupart des cas par l'élaboration d'un plan d'action, validé collectivement, qui identifie les solutions devant être engagées et les objectifs à réaliser.

Elle est organisée par un coordinateur neutre, qui définit le cadre, garantit la sécurité de chacun, mais ne donne pas de conseil et n'avance pas les solutions. Outre le coordinateur, deux autres types de professionnels peuvent intervenir dans la mise en oeuvre d'une conférence familiale. D'une part, le dispositif peut être proposé par un référent, qui avance la nécessité de mettre en place une conférence familiale pour élaborer un plan d'action. Il échange avec le coordinateur au cours de la préparation et vérifie la conformité du plan d'action à la fin de la conférence. D'autre part, un expert peut prendre part aux discussions pour apporter à la famille des connaissances et des informations détaillées.

Les cinq étapes d'une conférence familiale
dans le département de l'Ardèche

Le département de l'Ardèche a lancé fin 2014, un programme d'expérimentation des conférences familiales sur son territoire. Un compte rendu du déroulement d'une conférence familiale du département permet de distinguer les cinq étapes principales de ce processus^261(*) :

- la préparation : le coordinateur est chargé de présenter le dispositif en amont de la conférence familiale. Il échange ainsi avec le référent et la famille, afin d'être informé des participants et du motif de cette conférence. Lors de cette étape de préparation, le coordinateur présente le déroulement du dispositif et détermine le moment de la réunion.

- le partage d'informations : le coordinateur annonce en introduction de la réunion les règles de la conférence. Les professionnels invités peuvent ensuite apporter des informations complémentaires et répondent aux questions de la famille. Lors de cette étape, le motif principal de la conférence est établi par la famille avec le coordinateur et tient compte des conditions non négociables de chaque membre de la famille.

- le temps familial privé : la famille se réunit seule pour échanger sur les informations transmises, décider des actions à mener et élaborer le plan d'action. Le coordinateur peut intervenir ponctuellement sur demande de la famille.

- la discussion du plan d'action : les professionnels rejoignent la famille pour discuter de la mise en oeuvre effective des actions proposées. L'ensemble des participants parviennent à un accord, matérialisé par la signature du plan d'action.

- la réunion de suivi : cette réunion regroupe les participants plusieurs mois après la conférence familiale pour établir un point d'étape sur l'application des engagements pris dans le plan d'action. Elle permet notamment de valoriser les efforts réalisés par la famille et d'envisager des actions complémentaires.

2. Une diversité des modalités d'organisation face à l'absence de cadre juridique défini

Malgré des modalités d'organisation détaillées par certaines structures, comme le département de l'Ardèche, les conférences familiales se révèlent être mises en place de manière hétérogène selon les territoires, les départements et les organismes porteurs^262(*).

En effet, bien que déployées dans plusieurs départements, ces conférences ne font actuellement l'objet d'aucune définition juridique ni d'aucun encadrement législatif ou réglementaire. Leur organisation et leur mise en oeuvre sont ainsi laissées à l'appréciation des services qui les organisent.

La Convention nationale des associations de protection de l'enfant (CNAPE) témoigne de différences dans le portage, le champ d'intervention et la temporalité des dispositifs documentés^263(*). Le Conseil national de protection de l'enfance (CNPE) évoque également des disparités concernant les critères de recours aux conférences familiales, les modalités de participation de l'enfant, l'implication des professionnels, le suivi des décisions adoptées et les outils d'évaluation mobilisés^264(*).

Par ailleurs, le profil du coordinateur des conférences familiales diverge selon l'organisation retenue par les porteurs du dispositif. Le coordinateur peut être un salarié d'association, un professionnel de la protection de l'enfance spécifiquement dédié à cette mission ou un intervenant formé à la méthode des conférences familiales^265(*). Des formations spécifiques, d'une durée moyenne de cinq jours selon la CNAPE, sont notamment proposées comme par l'association Question de justice et des personnes physiques. Ces formations doivent cependant être distinguées des actions de sensibilisation, qui permettent seulement de découvrir la démarche. Le coordinateur étant un acteur central du dispositif, cette hétérogénéité des profils renforce les disparités de mise en place des conférences familiales.

Il n'existe à ce jour aucune cartographie exhaustive et actualisée des modalités d'organisation des différents dispositifs. Un projet d'évaluation des conférences familiales françaises est néanmoins actuellement porté par l'Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA), avec le soutien de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS)^266(*). Cette étude permettra notamment d'identifier les facteurs de réussite ou d'échec et les situations dans lesquelles les conférences familiales sont les plus pertinentes, afin de disposer d'un cadre pour apprécier les conditions de déploiement et de professionnalisation de ces conférences familiales^267(*).

3. La pertinence du dispositif subordonnée aux conditions de mise en oeuvre

Les conférences familiales sont certes des dispositifs prometteurs, mais leur efficacité reste dépendante des modalités de mise en oeuvre. Les retours d'expérience démontrent que les conférences familiales peuvent renforcer l'adhésion aux solutions proposées et prévenir certaines ruptures de parcours. Cependant, la CNAPE rappelle que ces bilans ne permettent pas de démontrer une efficacité du dispositif dans toutes les situations^268(*).

Le CNPE cite ainsi plusieurs facteurs d'efficacité de ce dispositif comme la qualité de sa préparation, l'adhésion des participants, l'existence d'un réseau familial ou relationnel mobilisable, ainsi que la capacité des professionnels à garantir un cadre sécurisant pour l'ensemble des participants. La CNAPE, quant à elle, évoque une préparation suffisante, une participation réelle de l'enfant, un coordinateur indépendant et un suivi du plan d'action élaboré par la famille.

Par ailleurs, le CNPE et la CNAPE soulignent que les conférences familiales peuvent ne pas s'avérer adaptées lorsque les relations intrafamiliales sont fortement dégradées, notamment dans un contexte de violences intrafamiliales ou d'emprise. La démarche pourrait alors reproduire les rapports de pouvoir au sein de l'entourage.

B. La création d'une disposition dans le code de l'action sociale et des familles pour définir des modalités uniformes de ce dispositif d'accompagnement

Cet article, inséré par la commission spéciale à la suite de l'adoption d'un amendement de la rapporteure Nathalie Colin-OEsterlé, offre une définition des conférences familiales au sein du code de l'action sociale et des familles.

La conférence familiale serait définie comme une instance permettant de réunir les titulaires de l'autorité parentale, les membres de la famille élargie, les proches de l'enfant ainsi que le mineur concerné, selon des modalités adaptées à son âge et à sa maturité, afin de rechercher des solutions partagées répondant aux besoins de l'enfant et assurant sa protection, dans le respect de son intérêt supérieur.

Cette conférence, qui pourrait être proposée à la famille par le service d'aide sociale à l'enfance ou un autre service habilité, serait animée par un coordinateur formé et indépendant.

La définition plus précise du cadre des conférences familiales serait renvoyée à un décret.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission est favorable à l'inscription dans le code de l'action social et des familles de la définition des modalités de la mise en place d'une conférence familiale, envisagée comme un outil complémentaire de l'accompagnement de l'enfant.

La commission se réjouit de l'introduction d'un cadre pour les conférences familiales. Cette démarche s'inscrit dans la logique de la loi Meunier de 2016^269(*), qui prévoit dans son article premier que la mise en oeuvre des décisions prises pour la protection de l'enfant doit être adaptée à chaque situation, en s'appuyant notamment sur les ressources de la famille et l'environnement de l'enfant^270(*).

La commission salue les deux critères retenus par l'Assemblée nationale concernant le choix du coordinateur. Ces critères rejoignent la position de la Cnape, qui affirme que « le critère essentiel [du coordinateur] doit être sa capacité à assurer une fonction indépendante de coordination, distincte de l'accompagnement habituel de la famille et de la décision de protection. Il doit pouvoir préparer la démarche avec les participants, faciliter l'expression de chacun et garantir la place de l'enfant, sans orienter les solutions choisies par la famille. Le dispositif du Nord prévoit ainsi explicitement l'intervention d'un coordinateur indépendant et formé à ce rôle. »^271(*)

La commission estime cependant nécessaire que le pouvoir réglementaire détermine plus précisément les conditions de formation des coordinateurs des conférences familiales. Le projet d'évaluation des conférences familiales par l'Ansa permettra au Gouvernement de préciser les modalités d'application comme le type de formation et les compétences requises pour l'exercice de la fonction de coordinateur.

Par ailleurs, cet article prévoit que les participants à la conférence familiale seront le coordinateur, les titulaires de l'autorité parentale, les membres de la famille élargie, les proches de l'enfant et le mineur concerné. Toutefois, la commission estime important que d'autres professionnels puissent participer aux échanges afin d'apporter à la famille les informations et les connaissances nécessaires. Les structures mettant actuellement en place des dispositifs de conférence familiale encouragent la participation d'autres professionnels. Il peut s'agir de professionnels déjà connus par la famille ou d'experts de leur domaine de compétence^272(*). Les professionnels peuvent ainsi éclairer un point particulier choisi par la famille.

À ce titre, les rapporteurs ont déposé l'amendement COM-326, adopté par la commission, afin de permettre la participation d'autres professionnels de la protection de l'enfance à cette instance.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau)
Explicitation des professionnels concernés par le régime de secret partagé

Cet article prévoit de préciser les catégories de professionnels autorisées à échanger des informations relatives aux mineurs suivis dans le cadre du régime de secret partagé. Les professionnels des services sociaux, des services médicaux, des services éducatifs et des services judiciaires seraient soumis à ce régime.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. La création du régime de « secret partagé » pour favoriser une meilleure prise en charge du mineur suivi

1. L'aménagement proportionné du secret professionnel pour permettre aux acteurs de la protection de l'enfance de partager des informations concernant les mineurs pris en charge

· Afin de garantir une relation de confiance avec les personnes qu'ils accompagnent, les professionnels du secteur de la protection de l'enfance sont soumis à une obligation de secret professionnel.

Le secret professionnel est défini dans le code pénal^273(*) comme l'obligation de ne pas révéler toute information confidentielle recueillie dans l'exercice d'une profession, d'une fonction ou d'une mission temporaire. Ce principe a été précisé par un arrêt de la Cour de cassation^274(*), définissant le secret professionnel comme « tout ce que le professionnel aura appris, compris ou deviné à l'occasion de son exercice professionnel ». Le non-respect de ce principe est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende^275(*).

Le secret professionnel permet ainsi de garantir le respect de la vie privée de la personne et d'instaurer une relation de confiance envers les professionnels soumis à cette obligation.

Au sein du code de l'action sociale et des familles, il est rappelé que toute personne participant aux missions du service de l'aide sociale à l'enfance est tenue au secret professionnel^276(*). La violation de cette obligation est passible des sanctions pénales énoncées ci-dessus.

· Cette obligation peut dans certains cas être levée pour permettre le partage d'informations confidentielles entre professionnels.

L'article L. 221-6 du code de l'action sociale et des familles précise ainsi que les professionnels de l'ASE sont soumis au régime du secret professionnel, sous réserve des conditions prévues par l'article 226-14 du code pénal, qui prévoit les situations lors desquelles les sanctions pénales suite à la révélation d'un secret ne sont pas applicables.

Il établit, d'une part, que la loi peut imposer ou autoriser la révélation des informations confidentielle et énonce d'autre part six situations précises permettant la levée du secret professionnel^277(*). La révélation d'informations confidentielles est notamment de droit lorsque l'enfant subit des maltraitances, des sévices, ou est en danger. Il est également établi que lorsqu'un mineur risque d'être en danger, son accord n'est pas nécessaire pour la transmission d'informations à caractère secret.

Les six dérogations au secret professionnel
prévues par l'article 226-14 du code pénal

L'article 226-14 du code pénal prévoit six formes de signalement, qui ne peuvent donner lieu à des sanctions pénales, bien que ces signalements impliquent une levée du secret professionnel.

Signalement de maltraitances : toute personne qui informe les autorités judiciaires, médicales ou administratives de privations, sévices ou atteintes infligés à un mineur ou à une personne vulnérable.

Signalement de violences par un professionnel de santé : le médecin ou tout autre professionnel de santé peut alerter le procureur de la République ou la cellule de recueil des informations préoccupantes (CRIP) sur des violences qu'il a constatées dans l'exercice de sa profession. L'accord de la victime est requis, sauf si elle est mineure ou vulnérable.

Signalement de situation d'emprise : le professionnel de santé peut informer le procureur de faits de sujétion lorsqu'il estime en conscience qu'elle altère gravement la santé de la victime ou la conduit à des actes qui lui sont gravement préjudiciables. L'accord de la victime est requis, sauf si elle est mineure ou vulnérable.

Signalement de violences conjugales : le professionnel de santé peut saisir le procureur lorsqu'il estime en conscience que la vie de la victime majeure est en danger immédiat et qu'elle ne peut se protéger du fait de l'emprise de l'auteur.

Signalement de détention d'armes : les professionnels de santé ou de l'action sociale peuvent informer le préfet (ou le préfet de police à Paris) du caractère dangereux d'une personne qui détient une arme ou a manifesté l'intention d'en acquérir une.

Signalement de maltraitance animale : le vétérinaire peut informer le procureur de sévices graves, d'actes de cruauté, d'atteintes sexuelles ou de mauvais traitements sur un animal, sans que cela le dispense de son obligation de vétérinaire sanitaire.

Des aménagements au principe du secret professionnel dans le secteur de la protection de l'enfance ont ainsi été prévus par la loi. La notion de « secret partagé » se substitue alors dans certains cas à celle du « secret professionnel » stricto sensu afin de couvrir la possibilité, au sein des services et entre professionnels, d'échanger des informations à caractère secret, dès lors que cela est nécessaire dans l'intérêt supérieur de l'enfant.

La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a donné un premier cadre légal au partage d'informations entre professionnels de la protection de l'enfance^278(*). Premièrement, cette loi a permis de modifier le dispositif départemental de signalement des enfants en danger en créant, au sein du département, une cellule de recueil des informations préoccupantes^279(*).

De plus, la loi du 5 mars 2007 a introduit l'article L. 226-2-2 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit que les personnes soumises au secret professionnel mettant en oeuvre la politique de protection de l'enfance sont autorisées à partager entre elles des informations à caractère secret afin d'évaluer une situation individuelle et de déterminer ensemble les actions de protection et d'aide dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier. Ce partage d'informations est néanmoins limité à l'échange d'informations confidentielles strictement nécessaires à l'accomplissement de la mission de protection de l'enfance et à une information préalable des représentants de l'enfant, sauf si l'intérêt de l'enfant commande le contraire. Les assistants de service social et les étudiants des écoles se préparant à l'exercice de cette profession sont soumis au même régime^280(*).

Enfin, cette loi a introduit l'article L. 221-4 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit le partage d'informations entre le juge des enfants et le président du conseil départemental dans le cadre des mesures judiciaires d'assistance éducative^281(*) ou d'aide à la gestion du budget familial^282(*). Dans le cadre de sa mission de coordination des services de protection de l'enfance, le président du conseil départemental est tenu d'organiser le partage d'informations nécessaires à la mise en oeuvre des mesures afférentes.

Ce dispositif a ensuite été complété en 2012 par loi relative au suivi des enfants en danger^283(*), permettant le partage d'informations entre départements en cas de mobilité des familles ou des mineurs suivis. L'article L. 221-3 du code de l'action sociale et des familles prévoit ainsi une transmission d'informations confidentielles entre présidents de conseils départementaux à l'occasion d'un changement de domicile. Ce partage est également prévu lorsque la famille ou le mineur a fait l'objet d'une information préoccupante, ou d'un signalement dans un autre département.

Enfin, un arrêt de la Cour de cassation de 2021^284(*) a rappelé que le partage d'informations confidentielles est autorisé en raison d'une mission ou d'une finalité commune. La partage d'informations prime ainsi sur le secret professionnel en protection de l'enfance, quelle que soit la provenance des professionnels concernés, à condition que son objet soit légitime.

Le secret partagé dans d'autres milieux professionnels

Les professionnels de santé peuvent échanger certaines informations confidentielles, dans les conditions prévues par l'article L. 1110-4 du code de la santé publique établissant un régime de secret partagé. Cet article autorise, dans un cadre précis, le partage d'informations à caractère secret entre professionnels de santé qui concourent à la prise en charge d'un patient, lorsque cet échange est nécessaire à la continuité des soins. Le secret peut être partagé entre les professionnels participant à la prise en charge du patient, c'est-à-dire l'ensemble des professionnels intégrés au parcours de soins. Le critère du « strictement nécessaire » définit le périmètre du partage du secret professionnel, soit la limite entre ce qui peut être partagé et ce qui ne peut pas l'être. Le consentement est présumé lorsque les professionnels appartiennent à la même équipe de soins, tandis qu'un consentement préalable du patient est requis pour le partage d'informations entre professionnels extérieurs à cette équipe.

Les professionnels de l'action sociale disposent également d'un régime de secret partagé proportionné. La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance^285(*) a introduit l'article L. 121-6-2 du code de l'action sociale et des familles afin de permettre aux professionnels de l'action sociale, s'ils constatent une aggravation des difficultés sociales, éducatives ou matérielles d'une personne ou d'une famille, d'informer le maire de la commune de résidence et le président du conseil départemental. Ils sont également autorisés à partager des informations entre eux afin d'évaluer une situation et de déterminer les mesures d'action sociale lorsque ces informations confidentielles sont strictement nécessaires à la mission poursuivie.

2. Les bénéfices du croisement des informations

Cet aménagement du secret professionnel permet d'améliorer l'accompagnement des enfants pris en charge par l'ASE. La protection de l'enfance exige, en effet, une coordination des différents acteurs afin de préserver la continuité du parcours de l'enfant et une réactivité face aux situations d'urgence. Le croisement des informations permet notamment de favoriser une intervention plus précoce.

De plus, tandis qu'une information fragmentée entraîne une mauvaise évaluation des risques, les échanges entre les services qui suivent un même mineur garantissent une appréciation pluridisciplinaire de la situation, plus fidèle à la réalité.

B. Des freins à la mise en oeuvre effective du partage d'information entre professionnels

Le partage d'information entre les professionnels de la protection de l'enfance se trouve confronté à certaines limites dans sa mise en oeuvre. Tout d'abord, il apparaît que, par crainte de sanctions pénales, certains intervenants de l'aide sociale à l'enfance sont peu enclins à partager des informations en se retranchant derrière une conception stricte du secret professionnel.

Par ailleurs, le champ de la protection de l'enfance regroupe des professionnels de différents services. Les services sociaux, les services médicaux, les services éducatifs et les services judiciaires sont amenés à accompagner des mêmes mineurs pris en charge par l'aide sociale à l'enfance. Cependant, la coopération entre les services reste très variable selon les départements, avec parfois une réalité territoriale de cloisonnement des différentes professions. Nexem témoigne de la persistance du cloisonnement entre les services de l'ASE, les établissements et services, la justice, l'Éducation nationale, les professionnels de santé, la pédopsychiatrie et le secteur du handicap^286(*). Cette organisation « en silos» a parfois lieu au moment même où le partage d'informations est le plus utile, c'est-à-dire lorsque la situation du mineur doit être évaluée en l'absence de mesure judiciaire de protection.

C. La Mention des professionnels concernés pour favoriser le partage d'information

L'article 9 bis a été inséré en commission à l'Assemblée nationale par deux amendements identiques de la rapporteure Nathalie Colin-OEsterlé (Horizons et Indépendants) et de la présidente Perrine Goulet (Les Démocrates).

Cet article prévoit, en son 2°, de limiter les freins actuels au bon déroulement du partage d'informations, en mentionnant explicitement, au sein de l'article L. 226-2-2 du code de l'action sociale et des familles définissant le régime de secret partagé dans le cadre de la protection de l'enfance, les corps de métiers de la protection de l'enfance concernés par ce régime dérogatoire. Rentreraient ainsi explicitement dans le régime de secret partagé les services sociaux, les services médicaux, les services éducatifs et les services judiciaires concourant à la protection de l'enfance.

Le 1° de l'article 9 bis opère les mêmes modifications pour les professionnels de l'action sociale.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission partage le souci de promotion d'une culture de partage de l'information entre professionnels de l'aide sociale à l'enfance, qui a présidé à l'adoption de cet article 9 bis. Afin de lever tout malentendu sur le périmètre du secret partagé, elle estime ainsi pertinent d'expliciter les services soumis à ce régime. Cette position est notamment partagée par la direction générale de la cohésion sociale^287(*), qui déclare que, sur le terrain, les professionnels soulignent une mésinterprétation du cadre actuel. La formulation générale et englobante de « professionnels » n'est actuellement pas comprise comme s'appliquant indistinctement à l'ensemble des catégories professionnelles pourtant concernés.

Cette précision permettra de rappeler aux différents services que la levée du secret professionnel est possible dans certains cas, sans les exposer à des sanctions pénales, et contribuera à décloisonner l'action des entités concourant à la protection de l'enfant.

La commission propose à la commission des lois d'adopter cet article sans modification.

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* ¹⁴³ En vertu du 1° et du 4° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁴⁴ Étude d'impact, p. 186.

* ¹⁴⁵ Idem, p. 187.

* ¹⁴⁶ Prévus à l'article L. 112-3 du CASF.

* ¹⁴⁷ Prévus à l'article L. 112-4 du même code.

* ¹⁴⁸ Décret n° 2024-119 du 16 février 2024 relatif aux conditions d'accueil des mineurs et jeunes majeurs pris en charge par l'aide sociale à l'enfance hébergés à titre dérogatoire dans des structures d'hébergement dites jeunesse et sport ou relevant du régime de la déclaration.

* ¹⁴⁹ Article L. 227-4 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁵⁰ Article D. 316-1 précité du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁵¹ Article L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁵² Prévus à l'article L. 1470-5 du code de la santé publique.

* ¹⁵³ En cela, la commission a corrigé une divergence du texte initial entre ces dispositions et le régime pénal proposé à l'article L. 321-4 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁵⁴ Décision n° 2018-772 DC du 15 novembre 2018.

* ¹⁵⁵ Décret n° 2022-1730 du 30 décembre 2022 relatif à l'expérimentation du comité départemental pour la protection de l'enfance, ainsi que le décret n° 2023-207 du 28 mars 2023 fixant la liste des départements participant à l'expérimentation de la mise en place d'un comité départemental pour la protection de l'enfance.

* ¹⁵⁶ Décret n° 2023-207 du 28 mars 2023 fixant la liste des départements participant à l'expérimentation de la mise en place d'un comité départemental pour la protection de l'enfance.

* ¹⁵⁷ Rapport d'information du 5 juillet 2023 de Bernard Bonne fait au nom de la commission des affaires sociales p.88.

* ¹⁵⁸ Rapport d'information du 28 avril 2026 d'Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger, fait au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois, p. 27.

* ¹⁵⁹ Rapport d'information du 28 avril 2026 d'Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger, fait au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois, p. 28.

* ¹⁶⁰ Article L. 331-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶¹ III de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶² L'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles autorise, sous conditions, certains LVA pourvus de deux unités de vie à accueillir jusqu'à dix enfants.

* ¹⁶³ Article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶⁴ Article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶⁵ Article R. 331-5 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶⁶ Article D. 312-59-7 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶⁷ Article L. 331-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶⁸ Articles 375 du code civil et L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶⁹ Se référer au commentaire de l'article 1^er ter.

* ¹⁷⁰ Se référer au commentaire de l'article 7 bis A.

* ¹⁷¹ Igas, Évaluation de l'accueil de mineurs relevant de l'aide sociale à l'enfance hors de leur département d'origine, février 2012.

* ¹⁷² Réponses écrites de la DGCS au questionnaire des rapporteurs.

* ¹⁷³ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire des rapporteurs.

* ¹⁷⁴ Sénat, rapport d'information fait au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur la protection de l'enfance.

* ¹⁷⁵ Ibid.

* ¹⁷⁶ Loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants.

* ¹⁷⁷ Article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁷⁸ Uniopss, Pénurie de professionnels en protection de l'enfance, novembre 2023.

* ¹⁷⁹ Travail de nuit, travail le week-end...

* ¹⁸⁰ Haut-Conseil du travail social, Livre blanc du travail social, 2023.

* ¹⁸¹ Haut Conseil du travail social, Livre blanc du travail social, 2023.

* ¹⁸² Se référer à ce sujet au rapport d'information sénatorial n° 837 (2022-2023) de M. Bernard Bonne sur l'application des lois relatives à la protection de l'enfance, déposé le 5 juillet 2023.

* ¹⁸³ Uniopss, Pénurie de professionnels en protection de l'enfance, novembre 2023.

* ¹⁸⁴ Cnape, Le recours à l'intérim en protection de l'enfance, octobre 2025.

* ¹⁸⁵ Uniopss, Pénurie de professionnels en protection de l'enfance, novembre 2023.

* ¹⁸⁶ Cnape, Le recours à l'intérim en protection de l'enfance, octobre 2025.

* ¹⁸⁷ Cnape, Le recours à l'intérim en protection de l'enfance, octobre 2025.

* ¹⁸⁸ Commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les manquements des politiques publiques de protection de l'enfance, avril 2025.

* ¹⁸⁹ Cnape, Le recours à l'intérim en protection de l'enfance, octobre 2025.

* ¹⁹⁰ Commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les manquements des politiques publiques de protection de l'enfance, avril 2025.

* ¹⁹¹ Rapport d'information n° 574 (2025-2026) fait au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration général par Mmes Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger sur la protection de l'enfance, déposé le 28 avril 2026.

* ¹⁹² Article 29 de la loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels.

* ¹⁹³ Article L. 6115-1 du code de la santé publique.

* ¹⁹⁴ Il s'agit des ESSMS de l'ASE et de la PJJ, des ESSMS pour enfants et adolescents en situation de handicap, des ESSMS pour personnes en situation de handicap et des établissements et services pour personnes âgées.

* ¹⁹⁵ Article L. 313-23-4 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁹⁶ Décret n° 2024-583 du 24 juin 2024 relatif à la durée minimale d'exercice préalable de certains professionnels avant leur mise à disposition d'un établissement de santé, d'un laboratoire de biologie médicale ou d'un établissement ou service social ou médico-social par une entreprise de travail temporaire et décret n° 2025-1147 du 28 novembre 2025 relatif à la durée minimale d'exercice préalable de certains professionnels avant leur mise à disposition d'un établissement de santé, d'un laboratoire de biologie médicale ou d'un établissement ou service social ou médico-social par une entreprise de travail temporaire et aux sanctions applicables.

* ¹⁹⁷ Un premier décret d'application, publié en juin 2024, avait été partiellement annulé par le Conseil d'État en juin 2025 (décision du 6 juin 2025, n° 495797).

* ¹⁹⁸ Article R. 313-30-5 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁹⁹ Article R. 313-30-6 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁰⁰ Article R. 313-30-7 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁰¹ III de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁰² L'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles autorise, sous conditions, certains LVA pourvus de deux unités de vie à accueillir jusqu'à dix enfants.

* ²⁰³ Article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁰⁴ Article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁰⁵ Si l'article 80 de la LFSS pour 2026 a supprimé la base légale de la condition d'un écart significatif entre le coût du recours à un professionnel intérimaire et le coût de l'emploi d'un professionnel permanent pour le mécanisme de plafonnement, l'absence de modification des mesures de niveau réglementaire à date le rend inapplicable.

* ²⁰⁶ Article 70 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 et article 80 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.

* ²⁰⁷ Article L. 6146-3 du code de la santé publique.

* ²⁰⁸ Article L. 313-23-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁰⁹ Dont les éducateurs spécialisés, les assistants de service social, les moniteurs-éducateurs et les accompagnants éducatifs et sociaux.

* ²¹⁰ Article R. 313-30-8 du code de l'action sociale et des familles.

* ²¹¹ Article R. 313-30-5 du code de l'action sociale et des familles.

* ²¹² Rapport législatif n° 48 (2023-2024) de Mme Corinne Imbert, déposé le 18 octobre 2023.

* ²¹³ Au sein du rapport « Séjours de rupture, adolescents en crise et cheminement des parents », publié en 2014 par Jeunesse - Développement - Intelligents (Jeudevi) et l'Observatoire national de l'enfance en danger (Oned).

* ²¹⁴ Ibid.

* ²¹⁵ Barreyre J.-Y., Fiacre P., Joseph V. Makdessi Y., Une souffrance maltraitée. Parcours et situation de vie des jeunes dits « incasables », Oned, 2009.

* ²¹⁶ Inspection générale des services judiciaires et Inspection générale des affaires sociales, Mission sur les séjours de rupture à l'étranger, avril 2004.

* ²¹⁷ Décision du Défenseur des droits n° 2019-117.

* ²¹⁸ Inspection générale des services judiciaires et Inspection générale des affaires sociales, Mission sur les séjours de rupture à l'étranger, avril 2004.

* ²¹⁹ Réponses écrites de la DGCS au questionnaire des rapporteurs.

* ²²⁰ L'analyse concerne, en l'espèce, l'organisation de séjours de rupture à l'étranger, mais peut parfaitement être transposée à leur réalisation sur le territoire national.

* ²²¹ Décision du Défenseur des droits n° 2019-117.

* ²²² Réponses écrites de la DGCS au questionnaire des rapporteurs.

* ²²³ Réponses écrites d'Oser au questionnaire des rapporteurs.

* ²²⁴ Inspection générale des services judiciaires et Inspection générale des affaires sociales, Mission sur les séjours de rupture à l'étranger, avril 2004.

* ²²⁵ Jeudevi et Oned, Séjours de rupture, adolescents en crise et cheminement des parents, 2014.

* ²²⁶ Inspection générale des services judiciaires et Inspection générale des affaires sociales, Mission sur les séjours de rupture à l'étranger, avril 2004.

* ²²⁷ Décision du Défenseur des droits n° 2019-117.

* ²²⁸ Compte rendu de la première séance publique du 17 juillet 2026 à l'Assemblée nationale.

* ²²⁹ Inspection générale des services judiciaires et Inspection générale des affaires sociales, Mission sur les séjours de rupture à l'étranger, avril 2004.

* ²³⁰ Ibid.

* ²³¹ Décision du Défenseur des droits n° 2019-117.

* ²³² Inspection générale des services judiciaires et Inspection générale des affaires sociales, Mission sur les séjours de rupture à l'étranger, avril 2004.

* ²³³ Décision du Défenseur des droits n° 2019-117.

* ²³⁴ Courrier public du 10 mars 2017 adressé par l'association OSER aux candidats à l'élection présidentielle.

* ²³⁵ Réponses écrites du réseau Oser au questionnaire des rapporteurs.

* ²³⁶ Contribution écrite de l'Uniopss aux rapporteurs.

* ²³⁷ Ces dispositions ne s'appliquant qu'aux ESSMS et LVA non autorisés à la date de promulgation de la loi, en vertu du II du présent article.

* ²³⁸ Sous les mêmes réserves.

* ²³⁹ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire des rapporteurs.

* ²⁴⁰ Contribution écrite de l'Uniopss aux rapporteurs.

* ²⁴¹ Réponses écrites du réseau Oser au questionnaire des rapporteurs.

* ²⁴² Réponses écrites du CNPE au questionnaire des rapporteurs.

* ²⁴³ Jeudevi et Oned, Séjours de rupture, adolescents en crise et cheminement des parents, 2014.

* ²⁴⁴ Inspection générale des services judiciaires et Inspection générale des affaires sociales, Mission sur les séjours de rupture à l'étranger, avril 2004.

* ²⁴⁵ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire des rapporteurs.

* ²⁴⁶ Réponses écrites de l'Andass au questionnaire des rapporteurs.

* ²⁴⁷ M-P.Auger, 2023, « Les conférences familiales en France : appropriation d'un outil par les professionnels et les institutions de la protection de l'enfance », Université de Nanterre - Paris X.

* ²⁴⁸ Alföldi, 2018 « Les Conférences familiales en Ardèche, premiers pas d'un coordinateur », Les Cahiers de l'Actif. 

* ²⁴⁹ Réponses écrites du Conseil national de protection de l'enfance (CNPE) au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁵⁰ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁵¹ Réponses écrites du CNPE au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁵² Ibid.

* ²⁵³ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁵⁴ Réponses écrites de la DGCS au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁵⁵ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁵⁶ Loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.

* ²⁵⁷ Article L.112-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁵⁸ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁵⁹ M-P. Auger, 2023. « Les conférences familiales en France : appropriation d'un outil par les professionnels et les institutions de la protection de l'enfance », Université de Nanterre - Paris X.

* ²⁶⁰ M-P.Auger, 2023, « Les conférences familiales en France : appropriation d'un outil par les professionnels et les institutions de la protection de l'enfance », Université de Nanterre - Paris X.

* ²⁶¹ Alföldi, 2018 « Les Conférences familiales en Ardèche, premiers pas d'un coordinateur », Les Cahiers de l'Actif. 

* ²⁶² Réponses écrites du Conseil national de protection de l'enfance (CNPE) au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁶³ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁶⁴ Réponses écrites du CNPE au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁶⁵ Ibid.

* ²⁶⁶ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁶⁷ Réponses écrites de la DGCS au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁶⁸ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁶⁹ Loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.

* ²⁷⁰ Article L.112-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁷¹ Réponses écrites de la Cnape au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁷² M-P. Auger, 2023. « Les conférences familiales en France : appropriation d'un outil par les professionnels et les institutions de la protection de l'enfance », Université de Nanterre - Paris X.

* ²⁷³ Article 226-13 du code pénal.

* ²⁷⁴ Cass. crim., 19 déc. 1885, (arrêt Watelet).

* ²⁷⁵ Article 226-13 du code pénal.

* ²⁷⁶ Article L. 221-6 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁷⁷ Article 226-14 du code pénal.

* ²⁷⁸ Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.

* ²⁷⁹ Article L.226-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁸⁰ Article L.411-3 du code de l'action sociale et des familles.  

* ²⁸¹ Articles 375 à 375-8 du code civil.

* ²⁸² Articles 375-9-1 et 375-9-2 du code civil.

* ²⁸³ Loi n°2012-301 du 5 mars 2012 relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations.

* ²⁸⁴ Cass. crim., 8 juin 2021, n° 20-86.000.

* ²⁸⁵ Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

* ²⁸⁶ Réponses écrites de Nexem au questionnaire transmis par les rapporteurs.

* ²⁸⁷ Réponses écrites de la DGCS au questionnaire transmis par les rapporteurs.