AVIS
La commission des affaires sociales s'est saisie pour avis sur les articles 3, 8 et 9 du projet de loi relatif à la protection des enfants ; elle a reçu une délégation d'examen de la commission des lois saisie au fond, sur les articles 1er ter, 3 bis, 4, 4 bis A, 4 bis B, 4 bis, 5 quinquies, 7, 7 bis A, 7 bis B, 7 bis C, 7 bis D, 7 bis, 7 ter, 8 bis, 9 bis, 16 et 18.
TITRE
II
FAVORISER ET SÉCURISER L'ACCUEIL
À DIMENSION
FAMILIALE
CHAPITRE
IER
Favoriser le recours aux tiers dignes de confiance
et à
l'accueil durable et bénévole
Article
3
Recherche d'un tiers digne de confiance et instauration d'une
indemnité dans le cadre du régime de l'accueil durable et
bénévole
Cet article vise à favoriser le recours au tiers digne de confiance, à qui l'enfant est confié par décision judiciaire, et à l'accueil durable et bénévole (ADB) chez un tiers, mis en place par décision administrative. Il propose ainsi d'examiner les possibilités d'accueil chez un tiers digne de confiance, par une évaluation a posteriori dans un délai de trois mois, lorsque la décision de placement a été prise en urgence. Il propose de prévoir le versement d'une indemnité d'entretien et d'éducation de l'enfant au tiers chez qui un accueil durable et bénévole est mis en place.
La commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article modifié par deux amendements tendant à supprimer des dispositions redondantes ou qui apportent de la confusion au régime légal.
I - Le dispositif proposé : prolonger les efforts législatifs visant à confier, lorsque cela est possible, l'enfant à un membre de son entourage
A. Le droit existant
1. L'accueil chez un tiers digne de confiance
L'article 375-3 du code civil énumère les modes de placement en matière d'assistance éducative qui s'offrent au juge des enfants lorsqu'il décide de confier un enfant pour sa protection. Il peut ainsi décider de le confier à l'autre parent (1°), à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance (2°), au service de l'aide sociale à l'enfance (3°), à un service ou un établissement habilité pour l'accueil de mineurs à la journée (4°) ou à un service ou un établissement sanitaire ou d'éducation, ordinaire ou spécialisé (5°).
Les dispositions du code civil en matière de placement d'assistance éducative sont ainsi ordonnancées afin de privilégier le maintien des liens familiaux de l'enfant et éviter de confier l'enfant à une institution. Toutefois, le caractère subsidiaire du placement de l'enfant dans un établissement ne trouve pas d'application fréquente dans la pratique.
Dès lors, le législateur a souhaité renforcer la priorité donnée à l'accueil de l'enfant par un membre de la famille ou un tiers digne de confiance. L'article 1er de la loi du 7 février 2022 a complété les dispositions de l'article 375-3 du code civil afin de rendre obligatoire l'évaluation de cette option, préalablement à toute décision de placement judiciaire : « sauf urgence, le juge ne peut confier l'enfant en application des 3° à 5° qu'après évaluation, par le service compétent, des conditions d'éducation et de développement physique, affectif, intellectuel et social de l'enfant dans le cadre d'un accueil par un membre de la famille ou par un tiers digne de confiance, en cohérence avec le projet pour l'enfant prévu à l'article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles, et après audition de l'enfant lorsque ce dernier est capable de discernement ».
Selon les chiffres de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) cités dans l'étude d'impact, en 2023, 14 763 décisions de placement auprès d'un tiers digne de confiance ou d'un membre de la famille ont été prononcées, ce qui représentait seulement 7,24 % des 221 026 mesures d'accueil en cours. Cette proportion n'a donc pas sensiblement évolué puisqu'elle était de 6,5 % en 2021.
Il convient de noter que les tiers dignes de confiance bénéficient, en application de l'article L. 228-3 du code de l'action sociale et des familles, d'une prise en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) des dépenses d'entretien, d'éducation et de conduite de chaque mineur1(*).
2. Le régime de l'accueil durable et bénévole
Créé par la loi du 14 mars 20162(*), codifié à l'article L. 221-2-1 du code de l'action sociale et des familles, le régime de l'accueil durable et bénévole permet au président du conseil départemental de confier à un tiers l'enfant pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur un autre fondement que l'assistance éducative, si tel est l'intérêt de l'enfant et après évaluation de la situation.
Dans ce cas, le service de l'ASE est chargé d'informer, d'accompagner et de contrôler le tiers à qui il confie l'enfant. Un référent désigné par le service est chargé de ce suivi et de la mise en oeuvre du projet pour l'enfant.
B. Le droit proposé
• Le I du présent article propose de compléter les dispositions de l'article 375-3 du code civil précité afin de prévoir cette même évaluation des options d'accueil auprès d'un tiers ou d'un membre de la famille dans un délai de trois mois « dans le cas où la décision de confier l'enfant en application des 3° à 5° a été prise en urgence ».
• Le II vise à compléter l'article L. 221-2-1 du code de l'action sociale et des familles afin d'imposer le versement d'une indemnité d'entretien, d'éducation et de conduite au tiers accueillant un enfant durablement et bénévolement. Cette indemnité serait versée par le président du conseil départemental dans les conditions fixées par décret.
En outre, un nouvel article L. 228-3-1 serait créé afin de préciser que l'indemnité d'entretien, d'éducation et de conduite est à la charge du département qui a confié l'enfant à un tiers dans le cadre d'un accueil durable et bénévole.
• Le III vise à préciser que l'accroissement des dépenses né de l'instauration de cette indemnité à la charge des départements ferait l'objet d'une compensation financière par le biais de ressources supplémentaires déterminées par la loi3(*).
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
A. Évaluer les possibilités d'accueil chez un tiers ou un membre de la famille après un placement en urgence
L'Assemblée nationale a précisé la procédure.
D'abord, par un amendement de la députée Prisca Thevenot (Ensemble pour la République) adopté en commission, dont les dispositions ont été modifiées par un amendement de Perrine Goulet en séance publique. L'Assemblée nationale a précisé que l'évaluation porte obligatoirement sur les conditions matérielles d'accueil, les liens avec l'enfant et les antécédents judiciaires du tiers et des membres majeurs de son foyer.
La commission spéciale a également adopté un amendement d'Ayda Hadizadeh visant à obliger le service compétent à saisir sans délai le juge des enfants d'une demande4(*) tendant à la modification du lieu d'accueil, dès lors que l'évaluation fait apparaître que « la situation d'accueil ne permet pas de préserver ou de construire des liens d'attachement stables et sécurisants pour l'enfant ». La loi disposerait alors que le juge statue sur cette demande et peut fixer les modalités d'une transition progressive vers un autre lieu d'accueil, sauf si l'intérêt de l'enfant s'y oppose.
La commission spéciale a adopté un amendement de la rapporteure, identique à six amendements de ses collègues députés, visant à préciser, au sein de l'article 375-3 du code civil, que le juge, concomitamment à sa décision de placement de l'enfant auprès d'un tiers, confie à un service la mission d'accompagner cet accueil et de suivre le développement de l'enfant. À défaut, le juge doit ordonner une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO). En séance publique, un amendement de la rapporteure a modifié ces dispositions afin de mieux articuler ces dispositions avec l'article L. 221-4 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit déjà une information et un accompagnement des tiers.
En outre, un amendement rédactionnel de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé a été adopté en commission spéciale.
En séance publique, trois amendements de Constance de Pélichy (Liot) ont été adoptés afin de :
- préciser que l'évaluation doit recueillir, « lors d'un entretien individuel et selon son âge et son degré de maturité, l'expression de l'enfant sur les conditions de son accueil » ;
- garantir l'audition de l'enfant, capable de discernement, avant que le juge ne statue sur une demande de modification de son lieu d'accueil ;
- préciser que la transition progressive vers un autre lieu d'accueil doit être préparée avec l'enfant, les titulaires de l'autorité parentale et les professionnels.
Enfin, par un amendement de Josiane Corneloup (Droite républicaine), l'Assemblée nationale a souhaité préciser que la recherche d'un membre de la famille ou d'un tiers digne de confiance était engagée dans un délai de huit jours à compter de la décision de placement. Si, à l'expiration du délai de trois mois, aucune solution familiale n'a pu être trouvée, le même amendement a rendu obligatoire la remise au juge des enfants d'un rapport motivé exposant les démarches accomplies, ainsi que les raisons pour lesquelles aucune solution familiale n'a pu être retenue.
B. Créer une indemnité au bénéfice du tiers auquel l'enfant est confié dans le cadre d'un accueil durable et bénévole
La commission spéciale a adopté un amendement d'Ayda Hadizadeh, lequel prévoit que l'indemnité octroyée au tiers est versée, une première fois, dans un délai d'un mois à compter de la décision confiant l'enfant au tiers, puis selon une périodicité déterminée par décret.
Un amendement de la rapporteure adopté par la commission réaffirme le principe de non-séparation des fratries lorsque l'enfant est confié à un tiers.
Enfin, la commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure.
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
III - La position de la commission : un article bienvenu à recentrer sur ses dispositions utiles
Les rapporteurs souscrivent aux objectifs du présent article qui s'inscrit dans le sillage de la loi du 7 février 2022. En étendant cette obligation de recherche d'un accueil intrafamilial ou dans l'entourage de l'enfant aux cas où un placement judiciaire a dû être pris en urgence, les présentes dispositions confortent le souhait du législateur d'orienter les mesures d'assistance éducative vers une désinstitutionalisation des placements. Les rapporteurs sont toutefois bien conscients que l'évolution dans les faits dépend des moyens mis en oeuvre pour rechercher effectivement ces possibilités d'accueil, ainsi que des pratiques des juges des enfants. Un an et demi après sa promulgation, l'article 1er de la loi du 7 février 2022 n'avait pas encore eu l'effet escompté pour ces raisons, comme le révélait le rapport de la commission sur l'application des lois de protection de l'enfance5(*).
Les rapporteurs soulignent toutefois que les précisions apportées par l'Assemblée nationale risquent d'introduire une confusion sur l'objet de l'évaluation étendue par le présent article. Cette évaluation doit demeurer ciblée sur l'appréciation des options d'accueil au sein de l'entourage proche de l'enfant. L'examen des conditions d'accueil de l'enfant en application de la décision de placement risque de complexifier cette recherche et, en définitive, d'amoindrir la portée des dispositions. De même, le délai impératif de huit jours peut s'avérer rigide selon les situations, et n'apporte pas de garantie procédurale d'efficacité dès lors que le service reste soumis au délai de trois mois pour effectuer son évaluation.
Dès lors, un amendement COM-282 des rapporteurs pour avis, adopté par la commission, vise à supprimer ces dispositions. En revanche, les rapporteurs soutiennent l'obligation faite au service de l'ASE de rendre compte au juge des enfants, au sein du rapport d'évaluation, des démarches de recherche entreprises, ainsi que de justifier, si tel est le cas, l'absence de membre de la famille ou de tiers apte à recevoir le mineur. L'amendement précité vise à étendre cette obligation d'information du juge aux cas où l'évaluation est conduite avant tout placement de l'enfant, en application de la loi du 7 février 2022.
S'agissant de la création d'une indemnité au bénéfice des tiers réalisant des accueils durables et bénévoles, les rapporteurs notent que de nombreux départements ont déjà la pratique de verser une telle indemnité à ces tiers, selon des modalités propres à chaque conseil départemental.
Une obligation légale permettra de couvrir l'ensemble des tiers et ainsi de favoriser ce mode d'accueil qui s'avère aujourd'hui très peu utilisé ; selon l'étude d'impact, au 31 décembre 2023, seuls 1 019 enfants étaient accueillis chez des accueillants durables et bénévoles. Il s'agit également d'une mesure d'égalité puisque les placements judiciaires auprès d'un tiers induisent un défraiement obligatoire de la part de l'ASE, alors que la loi est silencieuse s'agissant de l'équivalent administratif de cet accueil d'un enfant protégé auprès d'un tiers.
Les rapporteurs soutiennent donc cette obligation législative et appellent l'État à respecter son engagement de compensation financière en faveur des départements. Leur amendement COM-283 ne vise qu'à supprimer les précisions relatives au délai dans lequel le premier versement doit être effectué par le département, considérant que ce délai a vocation à figurer dans le décret d'application.
La commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.
* 1 L'article D. 221-24-4 prévoit ainsi le versement d'une allocation dont le montant est fixé par le président du conseil départemental.
* 2 Loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.
* 3 Selon le principe prévu à l'article L. 1614-1-1 du code général des collectivités territoriales.
* 4 Dont la motivation n'est pas exigée légalement, en vertu d'un amendement de Perrine Goulet en séance publique.
* 5 Rapport n° 837 (2022-2023) du 5 juillet 2023 fait par Bernard Bonne au nom de la commission des affaires sociales.