TITRE
IV
AMÉLIORER LA PRISE EN CHARGE
DES ENFANTS
PROTÉGÉS
CHAPITRE
IER
Proposer aux familles un accompagnement éducatif plus souple
et mieux adapté à leurs besoins
Article 8
Permettre la mise en oeuvre de mesures administratives avec l'accord
d'un seul parent, ainsi qu'une modulation des actions éducatives
en milieu ouvert par le service chargé de leur exécution
Cet article, dont la commission est saisie pour avis, vise d'une part à permettre la mise en place de prestations de protection de l'enfance avec l'accord d'un seul titulaire de l'autorité parentale, et d'autre part à préciser le régime des actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) renforcées ordonnées par le juge.
Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
I - Le dispositif proposé
A. L'allègement des conditions de recueil de l'accord parental pour la mise en oeuvre d'aide à domicile
En l'état actuel du droit, l'accord des deux parents peut être requis préalablement à la mise en oeuvre de mesures administratives de protection de l'enfance, ce qui peut représenter un frein à l'accompagnement des enfants.
1. L'état du droit
a ) Les conditions du recueil de l'accord parental relatif aux prestations d'aide éducative à domicile sont imprécises
Les mesures d'aide à domicile sont des prestations sociales d'aide sociale à l'enfance mises en place par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance (ASE) à destination de la famille et dans l'intérêt de l'enfant. Elles peuvent comporter l'action d'un technicien ou d'une technicienne de l'intervention sociale ou d'une aide-ménagère, un accompagnement en économie sociale et familiale, l'intervention d'un service d'action éducative et le versement d'aides financières6(*). Ces mesures sont accordées par décision du président du conseil départemental7(*), et sont d'abord proposées dans un cadre administratif, sans intervention du juge.
Aux termes de l'article L. 222-2 du code de l'action sociale et des familles, l'aide à domicile est attribuée « sur sa demande, ou avec son accord, à la mère, au père, ou à défaut, à la personne qui assume la charge effective de l'enfant ». Or l'étude d'impact du projet de loi relève que cette rédaction imprécise est diversement interprétée par les départements en charge de la protection de l'enfance. Certains acceptent la demande du seul parent chez lequel réside l'enfant pour mettre en place la mesure et en informent l'autre parent, tandis que d'autres attendent l'accord des deux parents pour le faire. Si l'un des deux s'y oppose, ou ne répond pas pour diverses raisons, le département renonce parfois à mettre en oeuvre l'accompagnement ou saisit le juge face au refus de « la famille ».
b ) Il en va de même pour les autres mesures administratives d'aide sociale à l'enfance
Outre l'aide à domicile, d'autres prestations peuvent être mises en place dans un cadre administratif, telles que le placement administratif ou l'accueil de jour. De la même manière que concernant l'aide éducative à domicile, ces mesures ne peuvent être prises « sans l'accord écrit des représentants légaux ou du représentant légal du mineur », ainsi qu'en dispose l'article L. 223-2 du code de l'action sociale et des familles.
2. Le droit proposé
a ) La précision du cadre applicable en matière de recueil d'accord des parents
Dans le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, le I précisait que l'accord d'un seul des titulaires de l'autorité parentale suffit pour mettre en place une mesure d'aide à domicile, sauf à ce que l'autre titulaire fasse part de son opposition dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État. Ainsi, le silence de l'un des deux parents ne constitue plus un obstacle à la mise en oeuvre de la mesure, dès lors que le délai déterminé par décret est dépassé. Un droit d'opposition du second parent est cependant conservé. Le texte spécifie également que le cas où l'aide prend la forme d'une intervention à domicile, l'accord de tous les titulaires de l'autorité parentale y résidant est requis. Cette précision vise notamment les parents séparés vivant toujours sous le même toit. Dans ce cas, le principe d'inviolabilité du domicile, composante du droit au respect de la vie privée et familiale, impose que l'accord des deux parents soit explicitement recueilli.
b ) Il en va de même pour les autres mesures d'ordre administratif
S'agissant de la mise en oeuvre de prestations administratives d'aide sociale à l'enfance autres que l'aide éducative à domicile, le texte déposé prévoyait également de permettre aux services concernés de mettre en oeuvre la mesure, dès lors qu'une évaluation pluridisciplinaire de la situation de l'enfant a montré l'insuffisance des seules mesures d'aides à domicile, et sauf à ce que l'autre titulaire fasse part de son opposition dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État.
B. L'assouplissement des conditions d'exécution des actions éducatives en milieu ouvert
Au-delà des mesures administratives de protection de l'enfance, l'article 375 du code civil dispose que des mesures judiciaires d'assistance éducative peuvent également être ordonnées par la justice, en cas de danger pour le mineur ou de grave compromission des conditions de son développement.
1. L'état du droit
a ) Le cadre général des actions éducatives en milieu ouvert
Aux termes de l'article 375-2 du code civil, le mineur doit, chaque fois qu'il est possible, « être maintenu dans son milieu actuel ». Plutôt qu'une mesure de placement, le juge peut alors prononcer une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO). Il désigne alors une personne ou un service chargé d'apporter aide et conseils à la famille en difficulté.
La loi réformant la protection de l'enfance de 20078(*) a par ailleurs inscrit dans le droit la possibilité pour le juge d'autoriser un service de protection de l'enfance à héberger exceptionnellement ou périodiquement un mineur protégé au titre d'une AEMO.
Enfin, en 2022, la loi dite Taquet9(*) a introduit sans la définir précisément la notion d'accompagnement « renforcé ou intensifié », qui peut être ordonné par le juge des enfants pour une durée maximale d'un an renouvelable. Ce type d'AEMO permet notamment de proposer un rythme plus soutenu d'interventions au domicile.
b ) Les AEMO constituent un dispositif trop rigide dont la définition du caractère renforcée est peu précise
Symptomatique d'une trop forte judiciarisation de la protection de l'enfance, le régime en vigueur des AEMO laisse des marges de manoeuvres réduites aux services de la protection de l'enfance, qui sont pourtant en première ligne pour connaître les besoins des mineurs protégés.
Le juge des enfants demeure en effet au centre de ce dispositif, et son intervention systématique, tant au stade de sa mise en place que de son exécution, est susceptible de limiter la souplesse et la réactivité de l'accompagnement proposé. Les services ne peuvent pas moduler l'intensité de la mesure sans nouvelle décision du juge, ni décider d'un hébergement exceptionnel ou temporaire. Dans le cas où une AEMO nécessiterait d'être renforcée pour répondre à des problèmes urgents au sein de la famille, les délais d'interventions du juge pouvant atteindre plusieurs semaines constituent une perte de chance pour l'enfant.
2. Le droit proposé
Le II propose de modifier les articles 375-2 et 375-4 du code civil pour apporter une plus grande souplesse dans la désignation du service en charge d'exécuter la mesure et dans la mise en oeuvre de l'AEMO.
Il introduit en premier lieu la faculté pour le juge de désigner le service départemental de l'aide sociale à l'enfance afin que celui-ci désigne lui-même le service chargé de mettre en oeuvre la mesure. Cette faculté constitue une forme d'harmonisation avec le cadre juridique en matière de placement judiciaire, dans lequel le juge ne désigne pas précisément un foyer ou une assistante familiale, mais le service départemental de l'ASE. Il en irait de même avec l'AEMO, en permettant au conseil départemental, qui dispose d'une vision globale de son offre de service en milieu ouvert sur le territoire, de la piloter de façon cohérente et de désigner le service répondant avec le plus de pertinence aux besoins de l'enfant.
Par ailleurs, le II permet au service en charge de l'assistance éducative de moduler l'intensité de l'AEMO à sa discrétion et sans nouvelle intervention du juge. Là encore, il s'agit de gagner en souplesse et en réactivité sans porter atteinte au contrôle du juge, qui reste saisi de tout désaccord concernant la mesure.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
En commission puis en séance, l'examen du texte à l'Assemblée nationale a entraîné une transformation substantielle de l'article 8, ce qui a conduit à en atténuer la portée malgré certains apports.
A. S'agissant des conditions de recueil de l'accord parental pour la mise en oeuvre d'aide à domicile
a ) Les modifications apportées en commission
La commission spéciale a tout d'abord adopté, malgré l'avis défavorable de la rapporteure, un amendement de la députée Marie-Charlotte Garin (groupe Écologiste et Social) qui restreint le recueil de l'accord d'un seul parent au seul cas où les parents sont séparés, afin d'exiger effectivement le recueil de l'accord des deux parents lorsque ceux-ci vivent sous le même toit. En prévoyant la simple information de l'autre parent en cas de séparation, cet amendement a cependant surtout eu pour effet de supprimer son droit d'opposition prévu dans le texte initial.
b ) Les modifications apportées en séance
Lors de l'examen du texte en séance, l'Assemblée nationale a adopté, malgré l'avis contraire de la commission spéciale et du Gouvernement, l'amendement de la députée Ayda Hazidadeh (groupe Socialistes et apparentés) introduisant un délai de quarante-huit heures au-delà duquel le silence de l'autre parent vaut acceptation de toute autre mesure administrative que l'aide à domicile.
B. S'agissant du cadre juridique des AEMO
a) Les modifications apportées en commission
La commission spéciale a tout d'abord adopté une série d'amendements ayant pour effet de restreindre la capacité des services de la protection de l'enfance à mettre en oeuvre les mesures d'AEMO.
Adoptés malgré l'avis défavorable de la rapporteure, deux amendements identiques de la députée Christine Le Nabour (groupe Ensemble pour la République) et du député Jean-Claude Raux (groupe Écologiste et social) ont retiré aux services du département la capacité de moduler l'intervention de l'AEMO sans nouvelle intervention du juge. Il supprime aussi la faculté pour le service d'y inclure un hébergement exceptionnel ou périodique, prérogative qui demeure elle aussi exclusivement aux mains du juge des enfants.
Les amendements identiques du député Yannick Monnet (groupe Démocrate et Républicaine) et de la députée Christine Loir (groupe Rassemblement national) prévoient quant à eux le recueil de l'avis des parents en cas de passage à une AEMO renforcée.
D'autres amendements déposés par M. Jean-Claude Raux (groupe Écologiste et social) prévoient une décision du juge dans un délai d'un mois et une durée maximale de la mesure de deux ans renouvelables.
Un amendement de Mme Christine Le Nabour (groupe Ensemble pour la République), adopté contre l'avis de la rapporteure, prévoit que dans les cas où l'AEMO inclut un hébergement exceptionnel ou périodique, des conditions particulières de recueil de l'accord des parents, et à défaut, d'information sans délai du juge des enfants.
Enfin, un amendement de M. Jean-Claude Raux (groupe Écologiste et social), également adopté malgré avis défavorable de la rapporteure, autorise le service à mettre en oeuvre un hébergement exceptionnel ou périodique en cas d'urgence ou de danger, à condition de saisir le juge sans délai.
Par ailleurs, la commission a adopté un amendement de Mme Ayda Hadizadeh (groupe Socialistes et apparentés) prévoyant la mise en place par décret d'un « référentiel national définissant les conditions minimales d'intensité » des mesures d'AEMO et des mesures d'aide éducative à domicile (AED).
b ) Les modifications apportées en séance
En adoptant en séance un amendement de Yannick Monnet (groupe Démocrate et Républicaine), les députés sont revenus sur l'introduction en commission de la possibilité pour le service de mettre en oeuvre un hébergement d'urgence, laissant le juge comme seul décisionnaire.
Par ailleurs, les députés ont adopté contre l'avis de la commission et du Gouvernement un amendement de Mme Soumya Bourouaha (groupe Gauche Démocrate et Républicaine) précisant dans le référentiel que la décision de recourir à une AEMO renforcée est prise en fonction des besoins de l'enfant et non selon des contraintes de disponibilité du service.
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
III - La position de la commission
Concernant le I relatif aux prestations de protection de l'enfance dans un cadre administratif, la commission souscrit à l'objectif de simplification des procédures et de clarification du droit en matière de demande d'autorisation parentale, de manière à réduire les situations de blocage dans lesquelles l'absence d'accord des deux parents nuirait à l'intérêt de l'enfant. Il lui a semblé toutefois indispensable de sécuriser juridiquement ce dispositif en réintroduisant un droit d'opposition à chaque parent, et non pas leur simple information comme l'envisageait l'Assemblée nationale. Comme le souligne le conseil d'État dans son avis du 18 mai 2026 relatif au projet de loi, cette faculté d'opposition des parents à la mise en place d'une mesure administrative de protection de l'enfance est nécessaire au respect des principes constitutionnel du droit à la vie privée et du droit de mener une vie familiale normale, découlant respectivement de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 4 octobre 1946. Elle répond aussi respect de la vie privée et familiale découlant de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En adoptant l'amendement COM-323 de ses rapporteurs, la commission a ainsi proposé à la commission des lois de rétablir le droit d'opposition parentale dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.
Concernant le II relatif au régime d'AEMO, la commission regrette le retour à une sollicitation systématique du juge pour enfant dans la désignation du service en charge de l'exécution de la mesure comme de la modulation de son intensité. Elle estime en effet que les professionnels travaillant au quotidien avec les enfants sont les plus à même de connaître l'évolution de leurs besoins et la potentielle intensification de l'accompagnement qui en découle. Une plus grande confiance accordée aux acteurs est source d'une réactivité renforcée favorisant autant que possible le maintien de l'enfant dans son environnement familial, sans nullement remettre en cause les compétences du juge qui conserve ses prérogatives de contrôle et demeure compétent pour décider du principe de la mesure. De même, les départements qui assurent le pilotage des établissements et services mettant en oeuvre les mesures de protection ont une connaissance fine de ces établissements. C'est pourquoi, en adoptant les amendements COM-324 et COM-325, la commission a proposé à la commission des lois de rétablir la possibilité pour le service départemental de l'aide sociale à l'enfance désigné par le juge de choisir lui-même le service dont relèvera l'exécution de la mesure d'AEMO, et la possibilité pour le service d'en moduler l'intensité.
Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.
* 6 Article L. 222-3 du code de l'action sociale et des familles.
* 7 Article L. 222-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 8 Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.
* 9 Loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants.