B. UN ARTICLE LIMINAIRE QUI NE PRÉSENTE PAS LA SITUATION RÉELLE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. Un solde qui donne une image trompeuse des comptes sociaux
Depuis la réforme organique de 2022, l'article liminaire de la loi de financement présente le solde des ASSO au sens de la comptabilité nationale38(*). Ce champ est beaucoup plus large que celui de la LFSS. Il comprend, outre les régimes obligatoires de base, les régimes de retraite complémentaire, l'assurance chômage, les hôpitaux publics, la CADES et le fonds de réserve pour les retraites (FRR).
Pour 2026, l'article liminaire affiche un solde de - 0,1 point de PIB. En 2027, il deviendrait excédentaire, à + 0,2 point. Le lecteur peut en déduire que la sécurité sociale est presque à l'équilibre, puis en excédent. Le tableau d'équilibre de la même loi fait pourtant apparaître un déficit des régimes de base de 21,8 milliards d'euros en 2026 et de 12,7 milliards en 2027.
Cet écart s'explique d'abord par l'excédent de la CADES. La CADES ne fait pas partie des régimes de base retracés dans les tableaux d'équilibre : son excédent n'apparaît donc que dans le solde de l'article liminaire. Ses recettes, de 18,6 milliards d'euros en 2026, servent à rembourser la dette passée et ne financent aucune prestation. En comptabilité nationale, ce remboursement n'est pourtant pas une dépense : il dégage donc un excédent de 15,2 milliards d'euros, qui améliore d'autant le solde de la sécurité sociale. Hors CADES, les ASSO seraient en déficit de 19,5 milliards d'euros en 2026 et de 8,8 milliards en 2027.
Le tableau ci-dessous reconstitue le passage du solde de l'article liminaire au déficit des régimes de base.
Passage du solde des ASSO (article liminaire) au solde des ROBSS
(en milliards d'euros)
|
|
2026 |
2027 |
|
Solde des ASSO (article liminaire) |
-4,3 |
7,2 |
|
Retrait de l'excédent de la CADES |
-15,2 |
-16,0 |
|
Solde des ASSO hors CADES |
-19,5 |
-8,8 |
|
Retrait du solde du FRR |
+ 0,8 |
+ 0,8 |
|
Retrait du solde de l'Unédic |
+ 1,7 |
-1,7 |
|
Retrait du solde des régimes complémentaires des salariés |
-1,6 |
-1,6 |
|
Retrait du solde des organismes divers de sécurité sociale (dont hôpitaux) |
+ 1,3 |
+ 0,8 |
|
Solde des régimes de base, en comptabilité nationale |
-17,3 |
-10,5 |
|
Différences de champ et de règles comptables (calcul par différence) |
-4,5 |
-2,2 |
|
Solde des régimes obligatoires de base (PLFSS) |
-21,8 |
-12,7 |
Note : La ligne « différences de
champ et de règles comptables » regroupe trois types
d'écarts, qu'aucun document transmis au Parlement ne permet de chiffrer
séparément :
- des différences de
champ : par exemple, le régime de retraite des fonctionnaires de
l'État fait partie des régimes de base du PLFSS, mais il est
classé avec l'État en comptabilité nationale ;
- des différences de règles comptables : les tableaux d'équilibre du PLFSS reposent sur la comptabilité générale des régimes, en droits constatés, alors que l'article liminaire suit les règles de la comptabilité nationale. En 2026, le régime général présente ainsi un déficit de 20,8 milliards d'euros dans ses comptes, contre 20,0 milliards en comptabilité nationale ;
- l'effet des transferts entre organismes, qui modifie le solde de chacun d'eux en comptabilité nationale.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2027, tableau 20
Le rapporteur pour avis note que ce passage n'est présenté dans aucun document transmis au Parlement. Le détail par organisme ne figure que dans une annexe du projet de loi de finances, le rapport économique, social et financier, et non dans le PLFSS. Le rapporteur pour avis ne peut, avec les documents disponibles, expliquer la dernière étape permettant de passer du solde des régimes de base en comptabilité nationale au solde des régimes obligatoires de base. Cela tient à la fois à des différences de champ et à des différences de règles comptables entre la comptabilité nationale et les comptes des régimes. Le Parlement ne peut donc pas relier le solde voté à l'article liminaire et le déficit voté dans les tableaux d'équilibre.
Par ailleurs, le Gouvernement reconnaît lui-même les limites de cette présentation. Le rapport économique, social et financier indique que les excédents de la CADES et du FRR « reflètent l'amortissement de la dette sociale et la constitution de réserves plutôt que l'équilibre courant des régimes ».
2. Un solde exprimé en points de PIB, peu lisible et imprécis
L'article liminaire présente en outre les recettes, les dépenses et le solde des ASSO en points de PIB, et non en milliards d'euros. Le reste de la loi de financement, en particulier les tableaux d'équilibre par branche, est pourtant exprimé en milliards d'euros. Le lecteur ne peut donc pas comparer les deux.
Cette présentation est aussi imprécise. Un dixième de point de PIB représente environ 3 milliards d'euros. Avec un seul chiffre après la virgule, un solde de - 0,1 point peut correspondre à un déficit compris entre 1,5 et 4,6 milliards d'euros. Les arrondis rendent même le tableau incohérent : pour 2026, les recettes (26,8 points) moins les dépenses (27,0 points) donnent - 0,2 point, alors que le solde affiché est de - 0,1 point.
3. Un article liminaire qui ne fait pas apparaître le besoin de financement des retraites
L'article liminaire ne présente qu'un solde global des administrations de sécurité sociale. Il ne distingue pas les retraites des autres dépenses sociales. Le besoin de financement des retraites n'y apparaît donc pas. Il est même en grande partie effacé par la présentation retenue.
D'une part, les subventions qui financent les retraites sont comptées comme des recettes ordinaires de la sécurité sociale. C'est le cas des surcotisations versées par les collectivités territoriales et les hôpitaux à la CNRACL, des subventions de l'État aux régimes spéciaux et des transferts de la branche famille et de l'assurance chômage vers les régimes de retraite. Ces financements améliorent le solde affiché, alors qu'ils ne reflètent pas la capacité des régimes à se financer par leurs propres cotisations.
D'autre part, le régime de retraite des fonctionnaires de l'État est classé avec l'État en comptabilité nationale, et non avec la sécurité sociale. Sa contribution employeur y est calculée par différence entre les pensions versées et les cotisations des fonctionnaires. Tout le besoin de financement de ce régime, soit environ 44 milliards d'euros de subvention d'équilibre en 2025, est donc compté dans le déficit de l'État. Il n'apparaît pas dans le solde de l'article liminaire du PLFSS, alors que ce régime fait partie des régimes de base dont la loi de financement retrace les comptes.
L'article liminaire attribue ainsi à l'État une part du déficit qui relève en réalité du système de retraite.
Le rapporteur pour avis estime que l'article liminaire, dans sa forme actuelle, ne permet pas au Parlement de mesurer la situation réelle de la sécurité sociale.
En affichant un solde quasi équilibré puis excédentaire, il donne une image plus favorable que celle des tableaux d'équilibre de la même loi, qui font apparaître un déficit des régimes de base de 12,7 milliards d'euros en 2027. Rien n'explique au lecteur l'écart entre ces deux soldes.
L'article liminaire ne fait pas non plus apparaître le besoin de financement des retraites, couvert pour près de 90 milliards d'euros par des subventions publiques.
Le rapporteur pour avis demande donc que l'article liminaire s'accompagne, a minima, d'une présentation du solde des ASSO hors CADES. Il demande aussi que les montants y soient exprimés en milliards d'euros, en complément des points de PIB. Il souhaite que l'exposé des motifs ou une annexe du PLFSS présente le passage entre le solde des ASSO et le déficit des régimes obligatoires de base, organisme par organisme. Enfin, il demande qu'une annexe du PLFSS intègre un compte consolidé de l'ensemble des retraites obligatoires, de base et complémentaires, distinguant les ressources propres des régimes et les subventions qu'ils reçoivent des autres administrations.
Au-delà, afin de mesurer la contribution des régimes sociaux obligatoires au déficit public, le rapporteur pour avis demande qu'une présentation alternative soit jointe à la présentation actuelle. Établie avant les transferts entre administrations, elle classerait le régime de retraite des fonctionnaires de l'État, qui est un régime de sécurité sociale, parmi les administrations de sécurité sociale et non parmi les administrations centrales.
* 38 Article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale, issu de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022.