EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 3 novembre 2026 sous la présidence de M. Thierry Cozic, président, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Vincent Delahaye sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027.
M. Thierry Cozic, président. - Nous examinons le rapport pour avis de Vincent Delahaye sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).
M. Vincent Delahaye, rapporteur pour avis. - Comme chaque année, la commission des finances est saisie pour avis de ce texte, qui porte sur près de 700 milliards d'euros de dépenses.
Le PLFSS prévoit de ramener le déficit des régimes de base de la sécurité sociale à 12,7 milliards d'euros en 2027, après 21,8 milliards attendus en 2026. Ce redressement est indispensable. En effet, le déficit de 2026 est deux fois plus élevé qu'en 2023, sans crise financière ni sanitaire. Mais le redressement proposé me paraît fragile.
En 2026 d'abord, le déficit dépasse la prévision : 21,8 milliards d'euros, contre 19,4 milliards prévus. Les recettes sont inférieures de 4,4 milliards d'euros à la prévision, car la masse salariale du secteur privé a progressé de 1,6 %, au lieu des 2,3 % prévus. J'avais jugé cette hypothèse optimiste, je ne m'étais pas trompé.
Ce déficit n'est resté stable que grâce à 9,5 milliards d'euros de recettes nouvelles. Sans elles, il aurait atteint près de 31 milliards d'euros. Il est concentré sur la maladie, avec 12,5 milliards d'euros, et sur la vieillesse, avec 8 milliards d'euros. Le déficit de la branche maladie s'explique notamment par le Ségur de la santé, non financé à l'époque, qui coûte encore 12,1 milliards d'euros en 2026.
En 2027 ensuite, le déficit tendanciel atteindrait 22,6 milliards d'euros, c'est-à-dire sans les mesures du PLFSS. Le texte le ramène à 12,7 milliards d'euros, notamment par 8,7 milliards d'euros d'économies par rapport au tendanciel - 3,9 milliards sur l'assurance maladie, 3 milliards sur les retraites et 1,6 milliard sur la branche famille.
S'agissant des économies sur les retraites, je soutiens la revalorisation des seules pensions inférieures à 1 260 euros par mois. Elle est nécessaire au vu du déficit de la branche vieillesse.
En recettes, le PLFSS prévoit 6,6 milliards d'euros de mesures nouvelles. La principale, pour 3,7 milliards d'euros, intègre l'épargne salariale dans le calcul des allégements généraux : les entreprises qui versent de l'intéressement ou de la participation bénéficieraient donc d'allégements plus faibles. S'y ajoute la reconduction de la contribution des complémentaires santé, pour 1,1 milliard d'euros, et plusieurs mesures plus limitées, comme la hausse de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les indemnités journalières ou une contribution sur les produits sucrés.
Mais dans le même temps, l'État réduit de 5,4 milliards d'euros la part de TVA qu'il verse à la sécurité sociale. Cette TVA sert à compenser le coût des allégements généraux de cotisations. Or le gel de leur barème, décidé en juin 2026, a réduit ce coût. L'État reprend donc le gain correspondant.
Ainsi, par rapport à 2026, les dépenses augmenteraient quand même de 13,4 milliards d'euros, soit +2,0 %, et les recettes de 22,4 milliards d'euros, soit + 3,4 %. On est très loin de l'austérité.
Ce redressement me paraît fragile, pour deux raisons.
D'une part, la plupart des économies dépendent de décrets ou de négociations à venir. Leur chiffrage est peu documenté, ce qui est classique : les documents transmis au Parlement en donnent le montant, sans expliquer comment il est calculé. L'économie de 1 milliard d'euros sur les indemnités journalières, par exemple, n'est qu'un objectif, dont les mesures restent à définir.
D'autre part, la prévision de croissance, de 1 % en 2027, est jugée optimiste par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). C'est d'autant plus vrai que l'année 2026 s'achève mal : selon les chiffres publiés par l'Insee le 30 octobre, le PIB a reculé au troisième trimestre, et la croissance de 2026 serait comprise entre 0,2 % et 0,5 %. Or les comptes sociaux sont très sensibles à la conjoncture : un point de masse salariale en moins dégraderait le solde de 2,7 milliards d'euros.
J'en viens à la dette sociale. Après 2027, le déficit augmenterait de nouveau, jusqu'à 17 milliards d'euros en 2030. Aucun retour à l'équilibre n'est prévu.
La dette portée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) atteindrait 65,4 milliards d'euros fin 2026. L'Acoss n'a pas de recettes pour la rembourser. Elle emprunte à court terme, et son plafond d'emprunt passerait à 85 milliards d'euros. Elle est ainsi exposée à la hausse des taux. La Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), elle, ne peut plus reprendre de dette sans dépasser son échéance de 2033. Elle en a repris 15 milliards d'euros en 2026, ce qui a grignoté ses six mois de marge. En outre, selon les prévisions actuelles, la sécurité sociale accumulerait encore près de 60 milliards d'euros de déficits entre 2027 et 2030.
Une nouvelle reprise de dette sera nécessaire à terme, mais elle ne réglera rien sans une trajectoire crédible de retour à l'équilibre, fondée sur la réduction des dépenses.
Enfin, comme l'an dernier, je veux insister sur les problèmes de lisibilité des comptes, et en particulier s'agissant des retraites.
Selon le Conseil d'orientation des retraites (COR), le déficit du système de retraite atteindrait 0,2 point de PIB en 2025, soit environ 6 milliards d'euros.
Cependant, ce chiffre repose sur une convention comptable, le COR comptant comme des ressources les subventions que les régimes reçoivent de l'État et des autres administrations. Il ne donne donc qu'une vision partielle du besoin de financement.
Or beaucoup de régimes ne sont équilibrés que grâce à ces subventions. C'est le cas du régime des fonctionnaires de l'État. Pour ses fonctionnaires civils, l'État verse une cotisation d'employeur de 82,28 % du traitement, et de 126,07 % pour les militaires. Dans le privé, le taux légal de cotisation employeur pour la retraite est de 16,67 % sous le plafond de la sécurité sociale. Le taux appliqué par l'État, très élevé, sert en réalité à couvrir le déficit du régime. Une annexe au projet de loi de finances chiffre désormais cette part de subvention, qui s'élèverait à 43,9 milliards d'euros en 2025.
Ainsi, si l'on fixait les cotisations à un taux normal et les impôts affectés, les ressources propres des régimes ne couvriraient qu'environ 80 % des pensions. Le reste, près de 90 milliards d'euros, est financé par des subventions publiques. Ce besoin de financement représentait 2,9 points de PIB en 2025, soit plus de la moitié du déficit public.
Autrement dit, une part du déficit attribué à l'État finance en réalité le système de retraite. Or les documents soumis au Parlement ne permettent pas de bien s'en rendre compte.
Pour cette raison, je demande qu'un compte consolidé de l'ensemble des retraites obligatoires, qui distingue leurs ressources propres et les subventions qu'elles reçoivent, soit présenté au Parlement.
Par ailleurs, l'article liminaire du PLFSS affiche un excédent des administrations de sécurité sociale en 2027. Je comprends bien que le périmètre retenu diffère de celui du PLFSS, à savoir les régimes obligatoires de base. Pour autant, il est très difficile de passer d'un solde à l'autre - je n'y suis pas parvenu. L'essentiel de l'écart s'explique en effet par l'excédent de la Cades, de 16 milliards en 2027, qui est compté dans le solde de l'article liminaire. Or cet excédent ne finance aucune prestation ; il sert uniquement à rembourser les déficits passés. Hors Cades, les administrations de sécurité sociale resteraient en déficit de 8,8 milliards d'euros en 2027.
Cette présentation respecte les règles de la comptabilité nationale, mais elle ne permet pas de mesurer facilement la situation des régimes de base, dont nous votons les recettes et les dépenses, et qui resteraient en déficit de 12,7 milliards d'euros.
Je demande donc que l'article liminaire présente au moins le solde hors Cades, en milliards d'euros. Enfin, je souhaite qu'une présentation alternative du déficit public classe le régime de retraite des fonctionnaires de l'État parmi les administrations de sécurité sociale, et non parmi celles de l'État.
En conclusion, ce texte engage un redressement nécessaire, mais fragile, qui ne s'inscrit pas dans une trajectoire de retour à l'équilibre.
S'agissant de l'avis sur l'adoption du projet de loi, je suis à titre personnel assez réservé, mais je m'en remets comme l'an dernier à la sagesse de la commission.
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Comme l'année dernière, le rapporteur spécial nous a présenté plusieurs pistes d'évolution de la maquette budgétaire, notamment afin de mieux retracer le coût réel des dépenses de retraite. Il ne manquera sans doute pas de les traduire par des amendements.
Ces pistes méritent d'être approfondies à l'avenir. Nous ne pourrons toutefois pas accomplir cette année la grande révolution.
Plus globalement, concernant le PLFSS, nous formulons les mêmes réserves que celles que nous exposerons mercredi matin à propos du PLF : les hypothèses qui sous-tendent l'équilibre nous paraissent discutables.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Merci pour cette analyse, essentiellement centrée sur les retraites.
Je voudrais revenir sur cette idée qui revient maintenant régulièrement, selon laquelle l'État verserait 90 milliards d'euros de subventions publiques pour les retraites de ses fonctionnaires.
Il y a peut-être une définition de la subvention qui m'échappe, mais il me semble que les contributions de l'État au système de retraite correspondent, pour l'essentiel, à des subventions d'équilibre versées à des régimes fermés, en particulier ceux de la RATP, des ouvriers de l'État, des mines et de la SNCF.
S'agissant des cotisations employeur, si j'ai bien compris, vous continuez par ailleurs à calculer l'écart entre le taux de contribution employeur de l'État et celui du secteur privé. Or ce taux est en partie fictif : l'État ne verse pas à proprement parler de cotisations employeur, il paie les pensions de ses fonctionnaires.
Si nous voulions faire baisser ce taux, qui paraît évidemment très impressionnant puisqu'il avoisine 80 %, il suffirait de recruter massivement des fonctionnaires titulaires plutôt que des contractuels. Le nombre de cotisants actifs augmenterait et le taux diminuerait mécaniquement. Je ne suis toutefois pas certaine que ce soit l'objectif...
S'y ajoutent les transferts de solidarité destinés à compenser des dépenses non contributives.
C'est pourquoi fonder toute l'analyse sur l'idée que le déficit de l'État correspondrait au déficit des retraites des fonctionnaires me paraît contestable.
Je sais que ce combat en faveur d'une plus grande lisibilité est également porté, peut-être sous une forme un peu différente, par un ancien inspecteur des finances.
Je serais parfaitement favorable à ce que nous disposions d'une sorte de caisse de retraite des fonctionnaires, qui permette de voir clairement ce que coûtent les pensions des anciens agents publics, et que nous cessions de qualifier de « cotisations » ce qui correspond en réalité au paiement de leurs pensions par l'État. Parler globalement de « subventions » n'éclaire pas véritablement le débat public, me semble-t-il. D'autant que, si nous réduisons le nombre de fonctionnaires, comme le prévoit par ailleurs le projet de loi de finances, le taux de contribution employeur augmentera encore mécaniquement. Reste ensuite la question des régimes fermés. Des soultes ont parfois été versées. Comment devons-nous les traiter dans cette présentation ?
M. Rémi Féraud. - Merci au rapporteur Vincent Delahaye.
Votre rapport ressemble beaucoup à celui de l'année dernière, au moins dans ses préconisations. Si j'ai bien compris, vous portez vous-même une appréciation assez réservée, voire défavorable, sur le PLFSS.
Au-delà de nos divergences politiques, nous pouvons partager le constat selon lequel les redressements annoncés restent fragiles et incertains - ce sont, me semble-t-il, les termes que vous avez employés -, qu'il s'agisse de l'effet des mesures envisagées ou des prévisions de recettes, dont certaines sont déjà mises à mal par les données du troisième trimestre.
En revanche, nous divergeons profondément sur les solutions.
Fixer à 1 260 euros le seuil au-delà duquel les pensions seraient désindexées, ce n'est pas viser les retraites élevées. L'effet peut sembler limité la première année, mais, compte tenu de la situation sociale et des difficultés de pouvoir d'achat, ce ne sont pas seulement les retraités les plus aisés qui seraient concernés.
Certaines mesures auront également des effets sur le coût des complémentaires santé, tandis que le texte ne prévoit pas de recettes nouvelles assises, par exemple, sur une augmentation de la CSG sur les revenus du capital. En tant que sénateur de gauche, je tiens à le souligner.
Par ailleurs, les mécanismes de compensation ou de non-compensation des allégements de cotisations par le budget de l'État donnent à l'ensemble un caractère assez artificiel.
J'avais peut-être déjà posé cette question l'année dernière : disposez-vous du montant des allégements de cotisations qui ne sont pas compensés par le budget de l'État ? Autrement dit, sans ces décisions politiques, les comptes de la sécurité sociale seraient-ils à l'équilibre ?
Mme Sylvie Vermeillet. - Merci à notre rapporteur pour sa présentation.
Le PLFSS pour 2027 reste un texte particulièrement large et complexe.
Je partage l'interrogation de Marie-Claire Carrère-Gée sur les 90 milliards d'euros de financements publics consacrés aux retraites.
Le chiffre de 60 milliards d'euros correspondant au financement des pensions de la fonction publique par l'État au travers du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » me paraît établi. À cela s'ajoutent environ 6,1 milliards d'euros versés par l'État aux régimes spéciaux déficitaires. Mais comment arrivez-vous à 90 milliards d'euros ? Quels autres flux intégrez-vous ? La CSG ? Les mécanismes de compensation démographique ? Les transferts entre régimes ? Compte tenu de la complexité de ces flux, j'aimerais disposer du détail permettant d'aboutir à ce montant.
M. Vincent Delahaye, rapporteur pour avis. - Pour répondre d'abord à Mme le rapporteur général, oui, les hypothèses me paraissent toujours optimistes. Je mène ce combat chaque année.
Un budget, comme des comptes, devrait respecter un principe de prudence, bien connu notamment dans la profession comptable. Or, en l'espèce, nous ne sommes pas particulièrement prudents.
Nous sommes à la fois optimistes et volontaristes, ce qui permet évidemment de présenter un solde moins dégradé dès lors que l'on prévoit des recettes progressant un peu plus rapidement qu'il ne serait raisonnable de l'anticiper.
Je considère donc que certaines prévisions de recettes sont trop optimistes et que plusieurs économies annoncées ne sont pas véritablement documentées. Elles restent souvent à négocier, peuvent parfois être prises par décret et ne sont pas précisément chiffrées. Je regrette d'ailleurs que, sur beaucoup de sujets, notamment les prévisions d'économies et de recettes nouvelles, les chiffrages ne nous soient pas communiqués systématiquement.
S'agissant du PLF, par exemple, on nous annonce 5 milliards d'euros de TVA supplémentaires sans que nous sachions très clairement comment ce montant a été établi.
Nous cherchons donc constamment à comprendre l'origine des chiffrages présentés. Malheureusement, malgré les nombreuses auditions que j'ai menées et les questions répétées que j'ai posées, je n'ai pas obtenu toutes les réponses souhaitées.
Pour répondre ensuite à Marie-Claire Carrère-Gée, je demande avant tout davantage de clarté. Je ne prétends pas nécessairement qu'il faille qualifier l'ensemble de ces flux de « subventions ». Il s'agit de transferts, de surcotisations et de subventions. En revanche, nous avons besoin d'un compte complet des retraites pour savoir précisément ce que nous finançons.
Quelques améliorations apparaissent désormais dans les annexes budgétaires, ce qui est intéressant, mais elles restent insuffisantes. Il faut aller plus loin, et c'est bien ce sujet que j'essaye de faire avancer.
M. Féraud observe que nous formulons à peu près les mêmes remarques que l'année dernière. C'est malheureusement vrai. J'aimerais pouvoir faire évoluer mes observations, mais j'ai le sentiment que peu de choses ont réellement changé depuis un an.
Pour répondre précisément à Sylvie Vermeillet, le chiffre de 90 milliards d'euros apparaît si l'on essaie de réaliser un compte consolidé de l'ensemble des retraites obligatoires de base et complémentaires, pour 2026. Ces régimes verseraient 433 milliards d'euros de pensions. Leurs ressources propres atteindraient 342 milliards d'euros. J'y compte, effectivement, les cotisations calculées au taux de droit commun, les impôts affectés, dont la CSG, et les autres produits. L'écart, soit environ 90 milliards d'euros, retracé via les chiffres de la commission des comptes de la sécurité sociale, est couvert par des financements d'autres administrations. Ces financements se répartissent en quatre ensembles. En premier lieu, 45,9 milliards d'euros de surcotisation de l'État au régime de ses fonctionnaires. C'est en effet la part de sa contribution employeur qui dépasse le droit commun. Ensuite, 14,7 milliards d'euros de subventions de l'État aux régimes spéciaux et au régime général, notamment au titre de la compensation des exonérations ciblées. Troisièmement, 12,2 milliards d'euros de surcotisation des collectivités territoriales et des hôpitaux à la CNRACL, et 17 milliards d'euros de transferts d'autres branches et régimes de protection sociale, principalement la branche famille et de l'assurance chômage, qui financent des droits à retraite.
Tous ces flux ne sont donc pas nécessairement des « subventions » au sens strict, j'en conviens, mais ils contribuent à l'équilibre du système.
Monsieur Féraud, je confirme que les éléments présentés dans le PLFSS restent fragiles et incertains. Notre divergence est ensuite politique.
Pour ma part, je considère que le niveau des prélèvements sociaux et fiscaux est déjà très élevé en France et que la faiblesse de notre croissance tient notamment au fait que nous avons beaucoup augmenté les prélèvements pour tenter de redresser les comptes. Or nous n'avons pas redressé les comptes tout en augmentant les impôts !
Il faut donc désormais s'attaquer véritablement à la dépense. C'est là que se situe sans doute notre principale divergence. Même lorsque le Gouvernement annonce une réduction des dépenses, comme il le fait timidement ici, il ne s'agit pas d'une baisse en valeur absolue, mais d'un simple ralentissement de leur progression tendancielle.
Pour 2027, les dépenses sociales augmenteraient encore de 13,4 milliards d'euros. Nous ne sommes donc absolument pas dans une baisse de la dépense. Nous sommes dans ce que l'on appelle une « maîtrise de la dépense ».
À mes yeux, il faut aller plus loin si nous voulons réellement rétablir nos comptes publics. Cela ne signifie pas agir brutalement. Il faut au contraire inscrire l'effort dans la durée, de manière régulière et continue. Ce sont les petits efforts cumulés, année après année, qui permettront de redresser la situation.
Enfin, concernant les allégements de cotisations et leur compensation, les exonérations ciblées non compensées ont presque disparu. Elles représentaient 2,5 milliards d'euros en 2025. Depuis 2026, l'État compense notamment l'exonération sur les heures supplémentaires. Il ne reste qu'environ 40 millions d'euros non compensés, au titre des jeunes agriculteurs. Ensuite, les allègements généraux de cotisations, environ 52 milliards d'euros en 2027, sont compensés par l'affectation d'une part de TVA. Selon la Cour des comptes, cette compensation était inférieure de 5,5 milliards d'euros à leur coût en 2025. Mais l'écart se réduit fortement en 2026 et en 2027.
La principale mesure prévue en 2026 consiste à geler le barème des allègements généraux. L'économie ainsi réalisée conduit à diminuer d'environ 5,4 milliards d'euros la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale, au bénéfice du budget de l'État.
M. Thierry Cozic, président. - M. le rapporteur pour avis s'en remet à la sagesse de la commission. Qu'en pense Mme le rapporteur général ?
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Je propose que nous émettions un avis favorable, compte tenu des amendements qui seront présentés par la commission des affaires sociales en séance publique.
La commission émet un avis favorable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027.