II. LE PLFSS POUR 2027 PRÉVOIT DE RAMENER LE DÉFICIT À 12,7 MILLIARDS D'EUROS, UN REDRESSEMENT QUI SEMBLE FRAGILE
En 2027, le déficit des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale atteindrait 12,7 milliards d'euros, selon le PLFSS. Il diminuerait de 9,1 milliards d'euros par rapport à 2026. Lors de l'examen de la LFSS pour 2026, la trajectoire du Gouvernement prévoyait encore un déficit de 16,8 milliards d'euros en 2027.
Sans les mesures du PLFSS, le déficit atteindrait 22,6 milliards d'euros. Le redressement repose donc entièrement sur ces mesures, et d'abord sur près de 9 milliards d'euros d'économies par rapport au tendanciel. Les recettes nouvelles n'améliorent le solde que de 1,2 milliard d'euros, car l'État réduit en parallèle la part de TVA qu'il verse à la sécurité sociale pour compenser les allègements généraux, dont le coût a baissé.
La Cour des comptes y voit « un pas important vers le rétablissement des comptes sociaux ». Mais cet effort repose sur un scénario économique optimiste et sur des économies dont une partie reste incertaine. Le rapporteur pour avis considère ainsi que le redressement proposé est très fragile.
Recettes, dépenses et solde des ROBSS en 2026 et en 2027
(en milliards d'euros et en pourcentage)
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Prévision 2026 |
Tendanciel 2027 |
PLFSS 2027 |
Évolution 2026- PLFSS 2027 |
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Recettes |
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Cotisations sociales brutes |
333,3 |
345,9 |
349,4 |
+4,8% |
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Cotisations prises en charge par l'État nettes |
9,1 |
8,8 |
8,8 |
-3,5% |
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CSG brute |
130,6 |
135,8 |
135,5 |
+3,8% |
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Contributions sociales diverses |
15,0 |
14,2 |
15,6 |
+4,2% |
|
Impôts et taxes |
92,6 |
94,3 |
90,8 |
-2,0% |
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dont TVA nette |
44,2 |
45,9 |
42,1 |
-4,8% |
|
Contribution de l'employeur principal |
50,8 |
51,7 |
50,8 |
-0,0% |
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Majorations et pénalités |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
+15,9% |
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Charges liées au non-recouvrement |
-2,8 |
-2,9 |
-2,9 |
+3,9% |
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Transferts nets |
11,8 |
12,9 |
13,1 |
+10,4% |
|
Autres produits nets |
20,8 |
22,6 |
22,6 |
+8,8% |
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Total des recettes |
661,3 |
683,5 |
683,8 |
+3,4% |
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Dépenses par branche |
||||
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Maladie |
271,0 |
281,3 |
277,1 |
+2,3% |
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Accidents du travail et maladies professionnelles |
18,1 |
19,6 |
19,5 |
+7,7% |
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Vieillesse |
310,5 |
320,6 |
316,2 |
+1,8% |
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Famille |
59,1 |
59,7 |
60,2 |
+1,9% |
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Autonomie |
43,3 |
44,6 |
44,4 |
+2,5% |
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Total toutes branches (hors transferts entre branches) |
683,1 |
706,1 |
696,4 |
+2,0% |
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Pour mémoire : ONDAM |
273,3 |
282,6 |
278,7 |
+2,0% |
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Solde |
-21,8 |
-22,6 |
-12,7 |
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Note : le total des dépenses est inférieur à la somme des branches car il exclut les transferts entre branches.
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'annexe 3 du PLFSS et la commission des comptes de la sécurité sociale
A. UN DÉFICIT TENDANCIEL À 22,6 MILLIARDS D'EUROS, FONDÉ SUR UN SCÉNARIO MACROÉCONOMIQUE OPTIMISTE
1. Un scénario macroéconomique fragile
Le Gouvernement prévoit une croissance de 1,0 % en 2027, après 0,5 % en 2026. Cette prévision repose sur une reprise de la consommation et de l'investissement des entreprises. Elle suppose aussi une baisse progressive des prix de l'énergie, après le choc lié au conflit au Moyen-Orient. L'inflation reviendrait à 1,8 %, après 2,1 % en 2026.
Dans son avis du 25 septembre 20268(*), le Haut Conseil des finances publiques juge cette prévision « optimiste ». Elle dépasse celles de la Banque de France (0,9 %), de l'Observatoire français des conjonctures économiques et de Rexecode (0,7 %). Selon le Haut Conseil, la reprise attendue de l'investissement « paraît volontariste », alors que les conditions de financement se durcissent : le taux d'emprunt de l'État à dix ans a dépassé 4,97 % le 30 octobre 2026. Il conclut que « les risques à la baisse sont majoritaires ».
Le rapporteur pour avis partage cette analyse. La prévision de croissance pour 2027 lui paraît difficile à atteindre. La prévision d'investissement des entreprises est particulièrement optimiste, d'autant que la hausse des taux d'intérêt renchérit le coût de leur financement. En outre, les mauvais résultats du troisième trimestre rendent peu probable une croissance de 0,5 % dès 2026.
Le Haut conseil juge certes « plausible » la prévision de masse salariale du secteur privé (+ 2,4 %), qui détermine l'essentiel des cotisations. Mais une croissance plus faible se traduirait par davantage de chômage, et donc par une masse salariale moins dynamique. Ce risque concerne dès 2026, ce qui abaisserait le point de départ de la prévision pour 2027. Or, les comptes sociaux sont très sensibles à cette hypothèse : un point de masse salariale en moins dégrade le solde des régimes de base de 2,7 milliards d'euros.
Enfin, le Haut Conseil indique avoir reçu tardivement certains éléments, et une « documentation limitée » sur les mesures en recettes. Il n'a donc pas pu en apprécier finement les chiffrages.
Le rapporteur pour avis regrette que le Gouvernement retienne, une nouvelle fois, des hypothèses que le Haut Conseil juge optimistes. Le redressement annoncé pour 2027 pourrait donc être en partie remis en cause dès l'an prochain.
2. Un déficit qui se dégraderait à nouveau sans les mesures du PLFSS
Sans les mesures du PLFSS, le déficit passerait de 21,8 à 22,6 milliards d'euros en 2027. Les recettes progresseraient de 3,2 %, moins vite que les dépenses (+ 3,4 %). Ce déficit tendanciel tient déjà compte des mesures décidées avant le PLFSS :
- en recettes, environ 5 milliards d'euros, notamment la troisième hausse de 3 points des cotisations des employeurs à la CNRACL (sur quatre hausses de 3 points prévues entre 2025 et 2028, après une hausse d'un point en 2024) soit 1,8 milliard d'euros, et l'effet en année pleine du gel du barème de la RGDU (2,1 milliards d'euros) ;
- en dépenses, les mesures prises par décret à l'été 2026 sur l'assurance maladie, pour 1,6 milliard d'euros en 2027. La principale, la hausse des tickets modérateurs (1,2 milliard d'euros), ne réduit pas la dépense de santé : elle en transfère une partie aux assurés et à leurs complémentaires santé.
À l'inverse, les pensions de retraite seraient revalorisées de 1,7 % au 1er janvier 2027, en raison du regain d'inflation de 2026. La suspension de la réforme des retraites jouerait en année pleine, pour un coût de 0,8 milliard d'euros.
3. Un excédent des administrations de sécurité sociale qui ne reflète pas la situation des régimes de base
L'article liminaire du PLFSS présente le solde de l'ensemble des administrations de sécurité sociale (ASSO), au sens de la comptabilité nationale.
Ce champ est plus large que celui des régimes de base : il comprend aussi les régimes de retraite complémentaire, l'assurance chômage, les hôpitaux publics, la CADES et le FRR.
Ces deux derniers organismes étaient classés parmi les administrations centrales à leur création, avant d'être reclassés parmi les administrations de sécurité sociale. À l'inverse, ce champ ne comprend pas le régime des pensions civiles et militaires de l'État, qui est pourtant un régime de sécurité sociale dont la loi de financement retrace les comptes. Il ne comprend pas non plus le régime des ouvriers de l'État. Ces deux régimes sont classés parmi les administrations centrales, au sein du compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Le solde des ASSO serait déficitaire de 4,3 milliards d'euros en 2026 (- 0,1 point de PIB) puis excédentaire de 7,2 milliards d'euros en 2027 (+ 0,2 point). Ce solde comprend l'excédent de la CADES, de 15,2 milliards d'euros en 2026 et de 16 milliards d'euros en 2027 (voir encadré).
Hors CADES, le solde resterait déficitaire de 19,5 milliards d'euros en 2026 et de 8,8 milliards d'euros en 2027.
Solde des administrations de sécurité sociale
(en milliards d'euros)
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2026 (p) |
2027 (p) |
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Solde des administrations de sécurité sociale |
- 4,3 |
+ 7,2 |
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dont excédent de la CADES |
+ 15,2 |
+ 16,0 |
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Solde hors CADES |
- 19,5 |
- 8,8 |
Source : article liminaire et article 1er du PLFSS pour 2027
Interrogée par le rapporteur pour avis, la CADES estime que cette présentation illustre « le fait que tout déficit des régimes de sécurité sociale est remboursé rapidement par la CADES et qu'au total le déficit est compensé. »9(*) La CADES indique que les contribuables consacrent près de 1 % de leur revenu au remboursement de la dette sociale, à travers la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Selon la CADES, cette présentation permet aussi de mesurer chaque année l'évolution de la dette sociale. Si le déficit des régimes de base dépasse le montant que la CADES rembourse dans l'année, la dette sociale augmente. Dans le cas contraire, elle diminue.
Le rapporteur pour avis ne conteste pas cette règle comptable. Pour autant, elle rend la situation peu lisible. Afficher un excédent des administrations de sécurité sociale en 2027 laisse croire à un retour à l'équilibre, alors que les régimes de base resteraient en déficit de 12,7 milliards d'euros. En outre, une part croissante des déficits est portée par l'ACOSS, sans calendrier de remboursement (voir partie III).
Le fonctionnement de la CADES
La Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a été créée en 1996 pour rembourser la dette de la sécurité sociale. Quand la loi le décide, elle reprend des déficits accumulés par les régimes de base. Elle emprunte alors sur les marchés pour verser ces montants à l'ACOSS. Elle rembourse ensuite cette dette chaque année, jusqu'à sa disparition, fixée au 31 décembre 2033.
Pour cela, elle reçoit des recettes affectées par la loi : la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), une part de la contribution sociale généralisée (CSG) et un versement du fonds de réserve pour les retraites. Ses recettes atteindraient 19,2 milliards d'euros en 2027.
Ses dépenses se limitent aux intérêts de sa dette et à ses frais de gestion, soit 2,7 milliards d'euros en 2027. La différence entre ses recettes et ses dépenses constitue son excédent : 16,5 milliards d'euros en 2027. Cet excédent sert en totalité à rembourser le capital de sa dette. C'est l'« objectif d'amortissement » fixé chaque année par la loi de financement (article 17 du PLFSS).
La CADES n'est pas un régime obligatoire de base. Elle ne figure donc pas dans les tableaux d'équilibre de la loi de financement, et son excédent n'entre pas dans le déficit des régimes de base (12,7 milliards d'euros en 2027). En revanche, elle fait partie des administrations de sécurité sociale au sens de la comptabilité nationale. Dans cette comptabilité, ses recettes sont des recettes publiques, mais le remboursement du capital de sa dette n'est pas une dépense : c'est une opération financière. Son excédent améliore donc le solde présenté à l'article liminaire, alors qu'il ne finance aucune prestation et sert uniquement à rembourser les déficits passés. C'est la principale raison de l'écart entre ce solde et le déficit des régimes de base.
Source : commission des finances du Sénat
* 8 Haut conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2026-5 du 25 septembre 2026 relatif au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027.
* 9 Réponse au questionnaire du rapporteur pour avis.