B. DES EFFORTS ENCORE INSUFFISANTS DANS LE DOMAINE DE LA DISTRIBUTION
L'effacement des réseaux de distribution
aériens, du
fait de leur longueur et de leur zone d'implantation, représente un
enjeu environnemental considérable, qui ne rencontre pas de
difficultés techniques trop contraignantes. Si la mise en souterrain des
nouvelles lignes de distribution, encadrée législativement et
faisant l'objet d'obligations contractuelles est plutôt satisfaisante,
l'enfouissement des réseaux existants se heurte à des
difficultés financières qui retardent sa mise en oeuvre.
Les réseaux électriques aériens (lignes BT et HT)
représentent 92,3% de la longueur totale des lignes en France. Le
schéma suivant illustre leur situation.
Les lignes à moyenne tension s'étendent sur 599 000
kilomètres, 28% de ce réseau seulement est souterrain, et 24
% du réseau de lignes à basse tension, représentant 661
000 kilomètres, sont enterrés. Les lignes à basse tension
sont, par définition, implantées à proximité des
bâtiments desservis. Il en est de même du réseau
téléphonique aérien de distribution.
Leur enfouissement présente donc un enjeu environnemental important, car
plus nombreux, plus proches des habitations, les réseaux de distribution
ont un impact immédiat sur les paysages.
L'enfouissement des réseaux de distribution électrique ou
téléphonique rencontre peu d'obstacles techniques.
Selon l'opérateur EDF, "
les techniques liées à la
mise en souterrain des lignes basse et moyenne tension sont correctement
maîtrisées
". Ces techniques permettent, dans 80 %
des cas d'enfouissement, de réaliser des poses mécanisées,
sauf quand le terrain présente des caractéristiques
géologiques spécifiques. De même,
France-Télécom dispose de moyens techniques permettant de
réaliser l'effacement de ses réseaux de distribution. Les travaux
d'enfouissement sont correctement maîtrisés en termes de
génie civil classique. France Télécom dispose
également d'une technique, permettant de se dispenser d'un réseau
matériel, qui substitue une boucle locale radio aux lignes
aériennes ou souterraines. Cette dernière technique, plus
coûteuse, n'est cependant mise en oeuvre que dans les cas où elle
est économiquement justifiée.
Le coût de réalisation des opérations d'effacement reste
cependant élevé.
La construction d'une nouvelle ligne souterraine téléphonique de
distribution coûte quatre fois plus cher que la construction d'une ligne
aérienne.
La construction d'une ligne électrique nouvelle de distribution en
technique souterraine coûte deux fois plus cher que l'installation d'une
ligne aérienne. Il convient de souligner que les travaux d'enfouissement
du réseau électrique de distribution existant représentent
une charge financière 3,5 fois supérieure à celle
nécessaire pour restaurer les installations aériennes existantes.
La mise en souterrain des réseaux de distribution, et plus
particulièrement celle des réseaux existants, est donc
handicapée par les coûts des travaux qu'elle
nécessite.
1. L'enfouissement des lignes nouvelles de distribution
a) Le cadre législatif
•
La construction de nouvelles lignes de distribution est très
encadrée dans les zones et les secteurs bénéficiant de
protection particulière en matière d'environnement.
Ainsi, les dispositions de la loi du 2 février 1995, relative au
renforcement de la protection naturelle, qui ont déjà
été évoquées, imposent l'effacement des
réseaux de distribution électrique et téléphonique
sur le territoire des parcs nationaux, des réserves naturelles et des
sites classés au titre de la loi du 2 mai 1930.
De même, tout projet d'implantation de nouvelles lignes aériennes
de distribution doit être soumis aux architectes des Bâtiments de
France lorsqu'il concerne :
- les monuments classés ;
- les monuments inscrits ;
- les abords des monuments classés ou inscrits (loi du
31 décembre 1913) ;
- les sites classés ;
- les sites inscrits (loi du 2 mai 1930) ;
- les secteurs sauvegardés (loi du 4 août 1962
complétée) ;
- les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (loi
du 7 janvier 1983 modifiée).
Cette procédure peut entraîner une obligation d'enfouissement pour
les opérateurs.
• Des contraintes législatives supplémentaires sont
imposées à France Télécom. L'opérateur est
soumis à la loi n°96-659 du 26 juillet 1996 de
réglementation des télécommunications, dont les
prescriptions visent à prendre en compte la protection de
l'environnement lors de la construction des réseaux
téléphoniques nouveaux.
Ainsi, l'autorisation d'établir et d'exploiter un réseau de
télécommunications ouvert au public est soumise à des
règles contenues dans un cahier des charges, au rang desquelles figurent
"
les prescriptions exigées par la protection de
l'environnement
" (article L. 33-1 du Code des postes et
télécommunications). Le cahier des charges de France
Télécom contient effectivement un chapitre (V) relatif à
la protection de l'environnement et au partage des infrastructures, indiquant
que "
L'opérateur s'efforce de partager les sites
radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites
".
Par ailleurs, la loi du 26 juillet 1996 précise que
"
L'installation des infrastructures et des équipements doit
être réalisée dans le respect de l'environnement et de la
qualité esthétique des lieux et dans les conditions les moins
dommageables (...) pour le domaine public ".
En ce qui concerne les permissions de voirie préalables à
l'installation des ouvrages, la loi prévoit que l'autorité
compétente pour délivrer les permissions de voirie "
doit
prendre toutes dispositions utiles pour permettre l'accomplissement de
l'obligation d'assurer le service universel des
télécommunications. Elle ne peut faire obstacle au droit de
passage des opérateurs autorisés qu'en vue d'assurer, dans les
limites de ses compétences, le respect des exigences
essentielles
" (article L 47-2 du Code des postes et
télécommunication) lesquelles comprennent la protection de
l'environnement (article L. 32 du Code des postes et
télécommunications).
b) Les engagements contractuels des opérateurs
•
Un protocole d'accord a été signé le 19 janvier 1993,
pour trois ans, entre France Télécom, le ministre des Postes et
télécommunications, et le ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement afin d'améliorer l'insertion des
réseaux de télécommunications dans le paysage.
Les engagements contractuels de l'opérateur comprenaient notamment :
- l'enfouissement systématique de toute extension ou de tout
renouvellement des réseaux de distribution ;
- l'accélération de la dissimulation des lignes de distribution
(2 500 opérateurs prévus par an) ;
- l'amélioration de la qualité des travaux réalisés
par les entreprises sous-traitantes ;
- et le développement de la concertation avec les collectivités
territoriales.
Le bilan du protocole, établi en 1995, souligne les efforts de
l'opérateur qui a tenu et dépassé ses engagements
contractuels. Ainsi, 8 000 opérations d'enfouissement ont
été engagées entre 1993 et 1995. L'effort global en
matière d'enfouissement a atteint 8 % du budget d'investissement et de
maintenance des lignes téléphoniques en 1995 ( il était de
5,7 % en 1993). La charte de partenariat entre France Télécom et
les syndicats d'entreprises sous-traitantes comprend désormais des
prescriptions permettant l'amélioration de la qualité des travaux
d'enfouissement (protocole de déroulement des travaux, contrôle
renforcé de l'opérateur). Enfin, 62 conventions de
partenariat ont été signées avec des collectivités
territoriales.
En 1997, en l'absence de nouvelles obligations contractuelles,
l'opérateur a poursuivi son action dans la perspective définie
par le protocole. Le nombre de conventions de partenariat des
collectivités territoriales a augmenté, passant à 80.
L'effort global d'enfouissement a atteint 11 % du budget consacré par
France Télécom au développement et à la maintenance
des lignes téléphoniques.
Au-delà de cet effort d'effacement du réseau de distribution,
France Télécom s'est efforcé de sensibiliser son personnel
aux enjeux environnementaux. De plus, l'opérateur a signé en 1996
la Charte Environnement des opérateurs européens de
télécommunications (ETNO) qui comprend six domaines
d'actions :
- sensibilisation et formation du personnel sur les impacts
environnementaux des activités, produits et services de
télécommunications ;
- respect de la réglementation européenne en matière
d'environnement ;
- recherche et développement de nouveaux services de
télécommunications compatibles avec la notion de
développement durable ;
- information du personnel en matière d'environnement ;
- intégration de considérations environnementales dans les
procédures d'achat, de gestion des déchets et des ressources
naturelles ;
- mise en oeuvre d'un système de management environnemental.
• Le protocole du 25 août 1992 signé entre l'Etat et
EDF, relatif à l'insertion des ouvrages électriques de
distribution dans l'environnement prévoyait pour la période
1992-1996 :
- la réalisation de 5 000 kilomètres de lignes à basse
tension par an en technique " discrète " (réseaux
torsadés en façade ou mise en souterrain) ;
- et la stabilisation de la longueur du réseau aérien de lignes
à moyenne tension.
Ces engagements ont été respectés, 10 500
kilomètres de lignes à basse tension ont été
réalisés en technique " discrète ". La
stabilisation de la longueur du réseau à moyenne tension a
été obtenue dès 1993, de 1992 à 1996, la longueur
de ce réseau a été réduite de 17 000
kilomètres.
Dans la continuité du protocole de 1992, de nouvelles obligations ont
été définies par l'accord " Réseaux
électriques et environnement ", annexé au contrat
d'entreprise signé entre l'Etat et EDF le 22 mai 1997. Ainsi 66 % des
lignes à basse tension et 90 % des lignes à moyenne tension
doivent être réalisés en technique
" discrète ". L'opérateur doit de plus contribuer
à la résorption des 4 500 " points noirs paysagers "
(situations d'enchevêtrement de réseaux de distribution nuisant
à la beauté des paysages) entre 1997 et 2000.
En ce qui concerne les lignes à moyenne tension, en 1997,
8 400 km de canalisations souterraines ont été
construits et 700 km de lignes aériennes. Le taux de pose en
technique souterraine atteint donc 92,3 %. L'opérateur a
également honoré ses engagements relatifs aux lignes à
basse tension, 3 900 km de canalisations souterraines et 2 100
km de lignes torsadées ont été réalisés soit
un taux de 66,7 % de travaux réalisés en technique
" discrète ". Enfin, des démarches ont
été entreprises avec les préfectures et les comités
départementaux de concertation pour définir, hiérarchiser
et établir les programmes d'actions permettant l'effacement des points
noirs paysagers.
• Si le respect des engagements contractuels doit être
salué, votre rapporteur note cependant qu'un effort de concertation
entre les deux opérateurs contribuerait à réduire les
nuisances dues aux travaux d'effacement et à rationaliser les actions
entreprises.
Aucun des deux opérateurs n'a envisagé de mettre en place une
politique coordonnée en matière de mise en souterrain des
réseaux, ce qui constitue pour votre rapporteur une des raisons du
faible nombre d'opération d'effacement réalisées, et leur
coût important.
Un protocole a été signé le 9 février 1996 entre
France Télécom et EDF afin de limiter l'impact des chantiers sur
l'environnement et de réduire les contraintes imposées aux
riverains et aux utilisateurs de la voirie grâce à une meilleure
coordination des interventions des entreprises et à
l'amélioration de l'organisation et de la qualité des travaux.
Les observations des syndicats d'électrification départementaux
et des collectivités territoriales laissent à penser que de
réels progrès peuvent encore être réalisés
dans ce domaine. Ainsi, à titre d'exemple le programme national de
dissimulation des lignes de télécommunications en sites
protégés, arrêté en 1998, par France
Télécom comporte 275 opérations d'effacement en sites
protégés, dont la réalisation doit s'étendre
jusqu'à la fin de l'an 2000. Seules 144 opérations
prévoient une collaboration avec EDF.
2. Les problèmes posés par l'effacement des réseaux de distribution électrique et téléphonique existants
Les
moyens techniques sont réunis pour permettre l'enfouissement des lignes
basse et moyenne tension. Les opérateurs, on l'a vu, respectent leurs
engagements contractuels, mais le taux de mise en souterrain des lignes
électriques basse et moyenne tension et des lignes
téléphoniques ne progresse que très lentement, notamment
en ce qui concerne les travaux d'enfouissement des réseaux
déjà existants. L'inertie des opérateurs et les obstacles
liés au financement de ces travaux, qui représentent des
dépenses élevées pour les communes, expliquent que les
progrès soient très lents en la matière, alors que le
contexte d'ouverture à la concurrence amenuise la marge de manoeuvre
financière des opérateurs.
• Les opérateurs font preuve d'une certaine inertie : les travaux
d'effacement des réseaux existants sont réalisés à
l'occasion de travaux d'extension et de travaux de maintenance des lignes
électriques et téléphoniques. Au rythme actuel de
réalisation des opérations d'enfouissement, EDF n'arrivera au
seuil incompressible de 20 % de lignes basse et moyenne tension, dû
à la nature de certains sols, qu'en 2050, selon une estimation de la
fédération nationale des communes concédantes et
régie (FNCCR).
• Les communes ne peuvent envisager de se substituer aux
opérateurs pour mener une politique globale d'effacement des
réseaux de distribution existants, les coûts étant trop
importants au regard de leur budget.
Les dépenses des collectivités territoriales, et plus
particulièrement des communes, consacrées à l'effacement
des réseaux de distribution existant sont déjà très
élevées.
En ce qui concerne l'effacement des réseaux électriques existant,
les travaux réalisés en 1997, correspondant à 2 500
kilomètres de lignes mises en souterrain se sont élevés
à 2 milliards de francs. On relèvera que 83 % de ces travaux sont
situés en zone rurale et qu'ils représentent des charges
très lourdes pour les budgets, par définition modestes, des
communes rurales. Ainsi, à titre d'exemple, la moitié des
communes du département du Calvados a dû renoncer aux travaux
d'effacement qu'elles projetaient. La fédération nationale des
collectivités concédantes et des régies ( FNCCR) estime
que ces abandons concernent au niveau national entre un tiers et la
moitié des communes.
Par ailleurs, les collectivités territoriales participent au financement
des travaux d'effacement des lignes téléphoniques à
hauteur de 47 %. En 1997, 3 493 opérations d'effacement ont
été réalisées pour un coût total de
424,7 millions de francs, 201,7 millions de francs restant à
la charge des collectivités territoriales.
• Le financement des travaux d'effacement des réseaux existants
peut bénéficier d'aides dans le cadre du Fonds d'amortissement
des charges d'électrification et des Fonds spéciaux pour
l'aménagement esthétique des réseaux.
Une aide financière particulière est apportée aux communes
rurales afin de leur permettre de développer leur réseau
d'électrification. Tel est l'objet du FACE (Fonds d'amortissement des
charges d'électrification) créé par l'article 108 de la
loi de finances du 31 décembre 1936 modifié en dernier lieu par
l'article 110 de la loi du 7 janvier 1983. Ce Fonds est alimenté par un
prélèvement sur les recettes des distributions d'énergie
électrique en basse tension. Depuis l'arrêté du 11
décembre 1992, un taux de prélèvement est fixé
annuellement d'une part par les communes rurales et d'autre part par les
communes urbaines. Le Fonds permet donc une péréquation des
ressources des communes rurales et urbaines.
Sont aidés dans le cadre du FACE les travaux d'extension, de
renforcement et, depuis 1992, de dissimulation de réseaux de
distribution (à basse tension) entrepris sur le territoire des communes
rurales. La tranche C du FACE, créée en 1992, permet de financer
à hauteur de 15 % en moyenne les opérations de dissimulation et
d'amélioration esthétique des réseaux. Le financement de
ces travaux est donc assuré à 15 % par le FACE, 6 % par EDF, 25 %
par le syndicat d'électrification, 6 % par le département, 8 %
par France Télécom et
40 % par les communes
(ces chiffres
proviennent d'une évaluation nationale, et peuvent varier à la
marge d'un département à l'autre). Les coûts restant
à la charge des communes sont donc encore considérables.
Les communes peuvent également bénéficier d'aides dans le
cadre des trois Fonds spéciaux pour l'aménagement
esthétique des réseaux. Le Fonds n°1 " dotation des
ensembles urbains et monumentaux " créé en 1957 peut
intervenir pour financer les aménagements esthétiques de
réseaux dans les ensembles urbains et aux abords des monuments
protégés des communes desservies par EDF, et figurant sur une
liste exhaustive, remise à jour périodiquement par les
Architectes des Bâtiments de France et les Directions régionales
de l'environnement. Le Fonds est financé par EDF, et couvre 50 % du
coût hors taxe des travaux (soit 41,5 millions de francs en 1998). La
collectivité concédante prend donc
en charge
50 %
du coût des travaux. Le complément de financement ne peut provenir
du FACE même pour les communes rurales, car une circulaire du
ministère de l'industrie du 14 janvier 1993 interdit le cumul
des financements de travaux à but esthétique.
Deux autres Fonds ont été créés en 1983. Le Fonds
n°2 " Fonds d'intervention dans les sites, réserves et parcs
naturels " peut contribuer à financer des ouvrages existants
concédés implantés dans les zones protégées.
Alimenté par EDF et par le ministère de l'environnement, ce Fonds
finance la différence entre le coût des travaux et les
participations éventuelles des collectivités territoriales. Le
Fonds n°3 " Fonds pour l'aménagement et la mise en valeur des
sites urbains " concerne les aménagements esthétiques de
réseaux dans les ensembles urbains protégés des communes
en régime urbain d'électrification, qui ne figurent pas sur la
liste relevant du Fonds n°1. Alimenté à parts égales
par EDF et par le ministère de l'environnement, ce Fonds couvre au
maximum 50 % du coût hors taxe des travaux, selon des modalités
identiques à celles du Fonds n°1. La participation des communes au
financement des travaux aidés par les Fonds n°2 et n°3
s'élève
à 50 %
du coût hors taxe, soit
respectivement 3,1 millions de francs et 4,2 millions de francs, en 1995.
Les Fonds n°2 et n°3 ont été suspendus en 1996, le
ministère de l'environnement n'ayant pas contribué à
l'abondement de ces deux Fonds en 1994 et 1995. Les concertations actuelles
entre le ministère et EDF devraient permettre d'aboutir rapidement
à un règlement de la situation.
• La contribution financière d'EDF aux travaux d'effacement ou
d'amélioration esthétique des réseaux existants est
beaucoup plus importante que celle de France Télécom. Cette
situation résulte des liens juridiques particuliers régissant les
relations des communes avec EDF. On rappellera qu'un cadre législatif
particulier s'applique dans le domaine de la distribution locale
d'électricité qui est un service public communal. Les
réseaux à basse et moyenne tension appartiennent aux communes ou
à leur syndicat d'électricité, autorité
concédante, EDF étant entreprise concessionnaire.
Dans cette perspective, les communes ont pu associer plus étroitement
EDF au financement des travaux d'effacement des réseaux de distribution
électrique. Ainsi, EDF a signé à partir de 1992 de
nouveaux contrats de concession, sur une initiative de la FNCCR,
approuvée par l'Etat. Dans ce cadre, de nouveaux cahiers des charges
couvrant la quasi totalité du territoire national ont été
mis en place, prévoyant la participation d'EDF au financement des
travaux d'effacement des réseaux existant prévus par les
communes: "
... en application des deux derniers alinéas de
l'article 8 du cahier des charges, le concessionnaire participera à
raison de 40 % (50 % en régime urbain) du coût hors TVA
au financement de travaux réalisés sous la maîtrise
d'ouvrage de l'autorité concédante aux fins d'amélioration
esthétique des ouvrages de la concession...
".
• Il convient cependant de noter que la libéralisation du
marché de l'électricité, prévue par la directive
européenne du 19 décembre 1996 sur le marché
intérieur de l'électricité, renforcera la contrainte
financière pesant sur EDF. La Fédération nationale des
collectivités concédantes et de régies s'inquiète
ainsi d'un possible désengagement de l'opérateur qui annonce une
diminution des moyens consacrés au travaux d'enfouissement.
Votre rapporteur remarque également que l'ouverture du marché des
télécommunications à la concurrence a contribué
à ralentir les démarches entreprises par France
Télécom en faveur de l'environnement. Il est désormais
difficile d'envisager l'augmentation des actions d'enfouissement
représentant en 1997 11 % du budget d'investissement et de
maintenance des lignes, soit 200 à 250 millions de francs
improductifs par nature.
Dans un tel contexte il est difficile d'accélérer la mise en
oeuvre d'une politique globale d'enfouissement des réseaux
électriques et téléphoniques de distribution, la marge de
manoeuvre
financière des opérateurs et des
collectivités territoriales n'étant pas à la hauteur des
coûts considérables des travaux d'effacement des réseaux
existants.