III. - DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE 43
Autorisation de perception des taxes
parafiscales
Commentaire : le présent article a pour objet
d'autoriser la perception des taxes parafiscales en 2002.
I. LES TAXES PARAFISCALES EN 2002
A. AU CARACTÈRE LACUNAIRE DE L'INFORMATION DU PARLEMENT SUR LES TAXES
PARAFISCALES, S'EST AJOUTÉE UNE CURIEUSE DÉSINVOLTURE
L'article 4 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de
finances dispose que «
les taxes parafiscales perçues dans
un intérêt économique ou social au profit d'une personne
morale de droit public ou privé autre que l'Etat, les
collectivités territoriales et leurs établissements publics
administratifs, sont établies par décret en Conseil d'Etat, pris
sur le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé.
La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de
l'année de leur établissement doit être autorisée
chaque année par une loi de finances
».
Par ailleurs, l'article 81 de la loi de finances pour 1977, en prévoyant
le dépôt d'une annexe « jaune » au projet de
loi de finances, assure l'information, pour le moins succincte, du Parlement
sur l'évolution des taxes parafiscales. Or, le Sénat, souhaitant
améliorer cette information, est à l'origine de l'adoption de
l'article 95 de la loi de finances pour 2001, qui tend à
compléter le contenu du « jaune », en disposant que
cette annexe «
comprendra un état récapitulatif des
taxes parafiscales qui ont été créées,
modifiées ou supprimées dans l'année. Il précisera,
pour chacune d'entre elles, les raisons de sa création, de sa
modification ou de sa suppression, ainsi que le dispositif de financement
alternatif pour les organismes bénéficiaires en cas de diminution
ou de suppression
».
Or, votre commission ne peut que déplorer, comme l'a d'ailleurs fait
notre collègue député Daniel Feurtet, rapporteur des taxes
parafiscales au nom de la commission des finances de l'Assemblée
nationale
1(
*
)
, que les
dispositions de cet article ne figurent même pas dans l'annexe
« jaune » précitée. D'après les
renseignements obtenus auprès du ministère de l'économie,
des finances et de l'industrie, il semble qu'elles aient tout simplement
été « oubliées » !
B. UN RÉGIME JURIDIQUE DÉROGATOIRE
Il convient de souligner le caractère dérogatoire du
régime juridique des taxes parafiscales, qui est de nature mixte, ne
relevant ni tout à fait du pouvoir réglementaire, ni tout
à fait du pouvoir législatif.
Le gouvernement est compétent pour établir des taxes parafiscales
par décret, ce qui constitue une dérogation importante au
principe de la légalité fiscale, mais leur maintien est
autorisé chaque année par la Parlement.
La liste des taxes parafiscales figure à l'état E annexé
au présent projet de loi de finances. Les lignes 37 (taxe sur les
spectacles) et 38 (redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs
de télévision) font l'objet d'un examen spécifique dans le
rapport de notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial des
crédits de la communication.
C. LES ÉVOLUTIONS AFFECTANT LES TAXES PARAFISCALES EN 2002
Le nombre de taxes parafiscales perçues s'établira à 42 en
2002 - à 40 si l'on excepte les deux cas précités - contre
44 en 2001.
Les taxes parafiscales peuvent être perçues dans un
intérêt économique (amélioration du fonctionnement
des marchés et de la qualité des produits ; encouragements
aux actions collectives de recherche et de développement
agricoles ; encouragements aux actions collectives de recherche et de
développement industriels ; encouragement aux actions collectives
liées à l'environnement) ou dans un intérêt social
(promotion culturelle et loisirs ; formation professionnelle).
Le gouvernement, dans le « jaune » annexé au
présent projet de loi de finances et consacré aux taxes
parafiscales, met en avant un «
mouvement de simplification et de
rationalisation entamé en 1999 et poursuivi en 2000
et 2001
».
En effet, en 1999, les taxes parafiscales sur la pollution atmosphérique
et sur les huiles de base ont été fusionnées au sein de la
taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), tandis
que, l'année dernière, cinq autres taxes avaient
été supprimées : la taxe sur les expéditions
de fruits et de préparations à base de fruits perçue dans
les départements d'outre-mer au bénéfice du Centre de
coopération internationale en recherche agronomique pour le
développement (CIRAD), la taxe allouée au Centre technique des
industries de la fonderie, la taxe sur les pâtes, papiers, cartons et
celluloses, la taxe sur les industries du textile et de la maille, et la taxe
bénéficiant à l'Institut des corps gras. Depuis septembre
1999, la taxe sur certaines huiles minérales, qui était
perçue par le Comité professionnel de distribution des
carburants, a été supprimée. En 2001, les organismes
financés par la taxe versée par les entreprises de la profession
mécanique ont été partiellement budgétisés.
Le gouvernement indique que les centres techniques industriels continueront, en
2002, d'être financés, à due concurrence de la partie
déjà budgétisée de leur financement, par des
crédits budgétaires d'un montant de 63 millions d'euros (413,25
millions de francs).
Par ailleurs, les différentes taxes sur le lait (vache, brebis et
chèvre) ont été fusionnées, et la taxe sur le lin
et le chanvre, qui aurait dû être créée en 2001, ne
le sera pas.
Il convient de rappeler que, en 1981, le nombre des taxes parafiscales
s'établissait à 77.
Le produit attendu de l'ensemble des taxes parafiscales est estimé
à 687,39 millions d'euros (4,51 milliards de francs) pour 2002, en
augmentation de 0,7 % par rapport à la prévision 2001.
Le produit des taxes perçues dans un intérêt
économique devrait s'élever à 541,99 millions d'euros
(3,56 milliards de francs) en 2002 (+ 0,7 %), et celui des taxes
perçues dans un intérêt social à 145,40 millions
d'euros (953,76 millions de francs), soit + 1,0 %.
Ces taxes présentent toutefois une très grande
hétérogénéité en ce qui concerne leur
produit. Onze d'entre elles devraient avoir un rendement supérieur
à 15 millions d'euros (environ 100 millions de francs) en 2002 :
elles représentent près de 75 % du montant total des taxes
parafiscales. Le produit attendu pour 2002 de la taxe perçue au profit
de l'Institut français du pétrole s'établit ainsi à
lui seul à 197,40 millions d'euros (1,29 milliard de francs).
II. LA TRANSFORMATION À VENIR DES TAXES PARAFISCALES
La loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative
aux lois de finances, en abrogeant l'ordonnance du 2 janvier 1959, a
réformé le régime de la parafiscalité.
Son article 63 organise un dispositif transitoire, jusqu'au 31 décembre
2003. Jusque là, les dispositions susmentionnées de l'article 4
de l'ordonnance de 1959 continueront de s'appliquer. Toutefois, aucune solution
n'est arrêtée pour remplacer les taxes parafiscales, même si
des réflexions sont en cours.
D'après notre collègue député Daniel Feurtet, le
ministère des finances serait en train d'élaborer un document
permettant d'étudier la situation de chacun des organismes
bénéficiant actuellement du produit de taxes parafiscales, et
ayant vocation «
à servir de base aux consultations que le
gouvernement engagera auprès des organismes
».
L'idée générale est en effet que la solution retenue
devra pouvoir traiter le cas de chacun de ces organismes.
La budgétisation intégrale pose des problèmes
, tant du
point de vue de la pérennité du financement des organismes - la
dotation concernée pourrait toujours faire l'objet d'une
régulation qui priverait ses bénéficiaires d'une partie
substantielle de leurs ressources - que du point de vue juridique, dans la
mesure où un financement budgétaire pourrait se trouver en
contradiction avec la réglementation communautaire relative au droit de
la concurrence et aux aides d'État.
Enfin, il semble indispensable de maintenir un lien financier entre les
entreprises et ces organismes, les centres techniques industriels en
particulier.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 44
Crédits
évaluatifs
Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.
Ordonnance du 2 janvier 1959
Article 9
Les
crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de
l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou
de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent
à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de
justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux
dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses
imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à
un état spécial annexé à la loi de finances.
Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits
évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite
aux chapitres qui les concernent.
La liste des crédits évaluatifs, autres que les crédits
évaluatifs par nature énumérés à
l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, figure à
l'état F.
Le montant total des crédits évaluatifs s'élève
dans le présent projet de loi de finances à 153,66 millions
d'euros, soit 46,4 % du total des crédits bruts du budget
général, contre 144,16 millions d'euros dans la loi de
finances initiale pour 2001.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 45
Crédits
provisionnels
Commentaire : le présent article fixe pour 2002, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.
Ordonnance du 2 janvier 1959
Article 10
Les
crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant
ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de
finances parce que les dépenses afférentes à ces
crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement
contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont
les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque
année par la loi de finances.
Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être
ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est
constaté en cours d'année que ces crédits sont
insuffisants, ils peuvent être complétés, par
arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur
le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas
d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants,
des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par
décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la
ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de
finances.
Les crédits provisionnels énumérés à
l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être
complétés en cours d'année par prélèvement
sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : le chapitre
37-94 « dépenses éventuelles », initialement
doté de 45 millions d'euros pour 2002, soit un montant
légèrement inférieur à celui figurant dans le
projet de loi de finances pour 2001 (45,73 millions d'euros).
Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts
par décret d'avance. Pris sans avis préalable du Conseil d'Etat,
ces décrets peuvent dégrader l'équilibre de la loi de
finances.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 46
Reports de
crédits
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent
être reportés par arrêté, sans limitation de montant.
L'énumération de ces chapitres figure à l'état H
annexé au présent projet de loi de finances.
Le principe de l'annualité est l'un des principes fondamentaux du droit
budgétaire français
, en vertu duquel les crédits qui
n'ont pas été consommés au cours d'un exercice devraient
être purement et simplement annulés, à l'exception des
autorisations de programme, qui demeurent valables sans limitation de
durée.
Toutefois, l'application du principe d'annualité souffre une
exception, prévue par l'article 17 de l'ordonnance organique du 2
janvier 1959 relative aux lois de finances :
«
Sous
réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les
crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au
titre du budget suivant. Toutefois, les crédits de paiement disponibles
sur opérations en capital sont reportés par arrêté
du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des
dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les
ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits
disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à
la continuation des opérations en voie d'exécution au
1
er
janvier de l'année en cours. Peuvent également
donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances,
les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste
est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du
dixième de la dotation du chapitre intéressé, les
crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées
mais non encore ordonnancées
».
Concrètement, le présent article vise à approuver la
liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits pouvant donner
lieu à report, cette liste étant établie à
l'état H annexé au projet de loi de finances pour 2001.
Le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 13
juillet 1999 a décidé d'inscrire tous les chapitres de
fonctionnement du budget général à l'état H,
c'est-à-dire tous les chapitres des parties 34, 35 et 37, à
l'exception des chapitres 37-94 « Dépenses
éventuelles » et 37-95 « Dépenses
accidentelles » du budget des charges communes, 37-01
« Dotation d'emplois d'établissement public à
répartir ; EPST
2(
*
)
et EPA
3(
*
)
» du budget
de la recherche et technologie, 37-82 « Dépenses de
modernisation et d'animation de la politique de la ville » du budget
de la ville et 37-94 « Commission nationale de l'informatique et des
libertés. Dépenses de personnel » du budget de la
justice, et des chapitres évaluatifs dont les crédits n'ont pas
à être reportés.
Comme l'année précédente, le gouvernement développe
deux arguments pour motiver cette décision :
- inciter les services gestionnaires à une meilleure programmation et
à une meilleure utilisation de leurs crédits de
fonctionnement ;
- instaurer des règles claires entre les administrations centrales et
les services déconcentrés, les administrations centrales pouvant
ainsi garantir aux services déconcentrés le
bénéfice du report des crédits inutilisés
l'année précédente pour qu'ils puissent programmer leurs
dépenses de fonctionnement dans la continuité.
Au total,
167 chapitres
des budgets civils sont ainsi inscrits à
l'état H annexé (177 l'année dernière) : 109
chapitres de dépenses de fonctionnement, auxquels s'ajoutent les 58
chapitres énumérés par l'état H annexé.
Il est également proposé d'y inscrire un chapitre du budget de la
défense, 11 chapitres au titre de budgets annexes, ainsi que 16 comptes
spéciaux du Trésor (12 comptes d'affectation spéciale et 4
comptes de prêts).
Pour 2001, les reports se sont établis à 13,11 milliards
d'euros (85,97 milliards de francs), soit une progression de 18,5 % par rapport
au montant des crédits de 1999 reportés sur 2000.
Les
nouvelles dispositions concernant les reports de crédits :
l'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août
2001 relative aux lois de finances
(entrée en vigueur le 1
er
janvier 2005)
I - Sous
réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les
crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés
au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des
années suivantes.
II - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la
fin de l'année peuvent être reportées sur le même
programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les
mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre
chargé des finances et du ministre intéressé, majorant
à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces
reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des
dépenses de personnel.
Sous réserve des dispositions prévues à l'article 21, les
crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de
l'année peuvent être reportés sur le même programme
ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes
objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des
finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes :
1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de
personnel du programme bénéficiant du report peuvent être
majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur
le même titre du programme à partir duquel les crédits sont
reportés ;
2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme
bénéficiant du report peuvent être majorés dans la
limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur
les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits
sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une
disposition de loi de finances.
III - Les crédits ouverts sur un programme en application des
dispositions du II de l'article 17 et disponibles à la fin de
l'année sont reportés sur le même programme ou, à
défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par
arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du
ministre intéressé.
Le montant des crédits ainsi reportés ne peut excéder la
différence entre les recettes et les dépenses constatées
sur le fondement des dispositions précitées.
Les reports de crédits de paiement effectués en application du
présent paragraphe ne sont pas pris en compte pour apprécier les
limites fixées aux 1° et 2° du II.
IV - Les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31
mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la
disponibilité des autorisations d'engagement ou des crédits de
paiement a été constatée.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 47
Répartition entre les organismes du secteur public de
la communication audiovisuelle des ressources publiques affectées
au
compte spécial n° 902-15
Article rattaché aux crédits de la communication audiovisuelle (rapport spécial de M. Claude Belot, annexe n° 9 au présent rapport).