III. ARTICLES RATTACHÉS

A. L'ARTICLE 71

1. le droit actuel

Le régime des exonérations de cotisations patronales dans le cadre des ZFU résulte de l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville.

a) Principaux points du dispositif

Les exonérations concernent les cotisations à la charge de l'employeur au titre :

- des assurances sociales ;

- des allocations familiales ;

- des accidents du travail ;

- du versement de transport et des contributions ;

- des cotisations au Fonds national d'aide au logement.

L'exonération ne porte que sur la part de salaire inférieure ou égale à 1,5 SMIC.

L'exonération concerne les salariés dont le contrat de travail est à durée indéterminée ou a été conclu pour une durée déterminée d'au moins douze mois.

L'exonération s'applique pendant une période de cinq ans . Le délai commence à courir, pour les entreprises présentes dans la ZFU au 1 er janvier 1997, à compter de cette date. En cas d'implantation ou de création d'entreprise entre le 1 er janvier 1997 et le 1 er janvier 2002, il court à compter de celle-ci.

En l'état actuel de la législation, l'ouverture des droits sera impossible à compter du 1 er janvier 2002 ( V de l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996).

b) Conditions d'éligibilité au régime actuel
(1) Les entreprises concernées
(a) Entreprises exonérées de plein droit

Certaines entreprises sont exonérées de plein droit.

Tout d'abord, elles doivent répondre aux critères suivants :

- activités visées au deuxième alinéa du I de l'article 44 octies du code général des impôts (définissant les activités concernées par les exonérations d'impôt sur les bénéfices dans le cadre des ZFU) 9( * ) ;

- présence d'un établissement au moins dans la ZFU à la date de sa délimitation ;

- emploi, à cette date, d'un effectif total de cinquante salariés au plus.

Ensuite, l'une des deux conditions suivantes doit être remplie :

- soit l'activité de l'entreprise relève des secteurs dont la liste est annexée à la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville (à vocation sociale ou employant une main-d'oeuvre peu qualifiée) 10( * ) ;

- soit, du 1 er janvier 1994 au 31 décembre 1996, la part du chiffre d'affaires afférent aux livraisons intracommunautaires et à l'exportation réalisé n'excède pas 15 % du chiffre d'affaires total.

(b) Conditions auxquelles d'autres entreprises peuvent bénéficier des exonérations

A certaines conditions, d'autres entreprises peuvent également bénéficier des exonérations, si leur domaine d'activité est concerné par l'exonération d'imposition des bénéfices du régime ZFU.

Le premier cas de figure concerne les entreprises présentes dans la ZFU dès l'origine et employant alors un maximum de 50 salariés, si elles réalisent des embauches ayant pour effet d'accroître l'effectif employé dans la ZFU (la date de référence étant celle de délimitation de la ZFU). L'exonération concerne en ce cas les seules embauches.

L'autre cas de figure concerne les entreprises qui s'implantent ou sont créées dans une zone franche urbaine ou y créent un établissement postérieurement à la date de sa délimitation. La condition d'effectif initial de 50 salariés est maintenue, la référence étant la date de l'implantation ou de la création.

(2) Dispositions destinées à éviter certains effets pervers

L'exonération ZFU n'est pas applicable dans le cas des emplois transférés par une entreprise dans une ZFU pour lesquels l'employeur a bénéficié de l'exonération prévue dans le cadre des ZRU et des zones de revitalisation rurale (ZRR), ou du versement de la prime d'aménagement du territoire.

Par ailleurs, lorsque le salarié a été employé dans la même entreprise dans les douze mois précédant son emploi dans une ZFU, le taux de l'exonération ZFU est fixé à 50 % du montant des cotisations, versements et contributions (disposition applicable à compter du 1 er janvier 2001).

En outre, lorsqu'une entreprise ayant bénéficié de l'exonération ZFU s'implante dans une autre ZFU, le droit à l'exonération cesse d'être applicable aux gains et rémunérations versés aux salariés dont l'emploi est transféré dans la nouvelle ZFU. L'exonération est en revanche applicable aux gains et rémunérations des salariés embauchés dans la nouvelle ZFU qui ont pour effet d'accroître l'effectif de l'entreprise au-delà de l'effectif employé dans la précédente ZFU.

Enfin, l'exonération n'est pas applicable aux embauches effectuées dans les douze mois suivant la date à laquelle l'employeur a procédé à un licenciement, sauf pour inaptitude médicalement constatée ou faute grave.

2. Le dispositif proposé

a) Une prolongation dégressive sur trois ans

A la suite du comité interministériel des villes du 29 juin 2000, le présent article propose d'instaurer une extinction progressive des exonérations. Il s'agit d'éviter une augmentation trop brutale des charges sociales pesant sur les entreprises concernées.

Le V de l'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville serait complété afin qu'à l'issue de la période de cinq ans actuellement prévue, le bénéfice de l'exonération soit maintenu de manière dégressive pendant les trois années suivantes, au taux de 60 % la première année, de 40 % la deuxième année et de 20 % la troisième année. Ainsi, le dispositif prendrait fin au plus tard le 31 décembre 2009 pour les embauches intervenues au 31 décembre 2001.

Cependant, lorsque le taux de l'exonération est fixé à 50% du montant des cotisations (ce qui concerne, on l'a vu, les salariés qui ont été employés dans la même entreprise dans les douze mois précédant leur emploi dans une ZFU), les taux de 60 %, 40 % et 20 % sont respectivement remplacés par des taux de 30 %, 20 % et 10 %.

b) La possibilité d'opter pour les exonérations prévues pour les entreprises ayant réduit la durée de leur temps de travail

Au cours de la période d'exonération dégressive, les entreprises éligibles à celle-ci et qui remplissent les conditions prévues pour bénéficier des exonérations de cotisations sociales relatives aux entreprises passées aux trente-cinq heures 11( * ) pourraient opter soit pour le bénéfice des dispositions du présent article, soit pour le bénéfice de l'allégement prévu à l'article L. 241-13-1 du code de la sécurité sociale, applicable aux entreprises passées aux trente-cinq heures.

Il convient de préciser que l'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 prévoit de modifier le deuxième alinéa de l'article L. 241-13-1 du code de la sécurité sociale, afin d'instaurer une majoration de l'allégement lié aux 35 heures pour les entreprises situées en ZRU. En effet, les entreprises situées dans une ZRU bénéficient actuellement d'exonérations plus favorables que l'allégement lié aux 35 heures. Il est donc proposé, dans l'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, de créer une majoration de cet allégement lié aux 35 heures, sur le modèle retenu pour les entreprises similaires situées en zone de revitalisation rurale, afin d'inciter au passage aux 35 heures. Le montant de cette majoration, qui doit être fixé par décret, serait de 214 euros (1400 francs) par an et par salarié. Celle-ci d'appliquerait aux entreprises situées dans les ZFU, dans la mesure où le périmètre des ZRU englobe celui des ZFU.

Afin de ne pas alourdir les formalités des entreprises, celles-ci n'auraient pas de déclaration supplémentaire à remplir afin d'indiquer, de ces deux régimes, celui pour lequel elles optent.

En effet, le présent article propose de préciser que l'envoi de la déclaration mentionnée au XI de l'article 19 de la loi du 19 janvier 2000 (précisant les conditions au titre desquelles s'applique l'allégement, notamment la durée collective du travail applicable et la date d'application de celle-ci, ainsi, le cas échéant, que le nombre d'emplois créés ou préservés) vaut option pour l'allégement prévu à l'article L. 241-13-1 du code de la sécurité sociale, pour l'ensemble des salariés de l'entreprise ou de l'établissement y ouvrant droit. Cette option serait irrévocable. À défaut d'envoi de cette déclaration, l'employeur serait réputé avoir opté pour l'application de l'exonération à taux réduit pour la période de trois ans, dans le cadre du régime des ZFU.

c) Une exonération compensée par l'Etat

Le coût de cette prolongation s'élèverait, selon le gouvernement, à 49 millions d'euros au titre de l'année 2002, sous forme de compensation aux régimes de sécurité sociale du coût des exonérations.

Cette compensation explique que le dispositif proposé ait été inscrit en projet de loi de finances.

La commission vous propose d'adopter cet article, sous réserve d'un amendement de coordination avec le vote survenu en première partie sur l'article 8.

B. L'ARTICLE 72

Le présent article propose d'introduire dans le code du travail un article autorisant diverses catégories d'employeurs, limitativement énumérées, à recruter par des contrats de droit privé des personnes sans emploi, âgées de 30 ans au moins et résidant en zone urbaine sensible, pour exercer des activités d'adultes-relais.

1. L'état du droit actuel

Le comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a décidé le lancement d'un dispositif de soutien aux fonctions dites d'adultes-relais dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Il s'agissait de permettre le recrutement de 10 000 adultes-relais en trois ans, dont 4 000 pour la mise en place des contrats locaux de sécurité.

a) Des objectifs ambigus

La circulaire DIV/DPT-IEDE/2000/231 du 26 avril 2000 indique, notamment, les objectifs du dispositif.

(1) Améliorer les rapports sociaux dans les quartiers relevant de la politique de la ville

Selon cette circulaire, « les missions confiées aux adultes-relais visent globalement à améliorer, dans les quartiers relevant de la politique de la ville, les rapports sociaux dans les espaces publics ou entre les habitants et les services publics. Il s'agit notamment de :

- accueillir, écouter, exercer toute activité qui concourt au lien social dans une association ou un équipement de proximité

- informer et accompagner les habitants dans leurs démarches, faciliter le dialogue entre services publics et usagers, et notamment établir des liens entre les parents et les services qui accueillent leurs enfants

- contribuer à améliorer ou à préserver le cadre de vie

- prévenir et aider à la résolution des petits conflits de la vie quotidienne par la médiation et le dialogue

- faciliter le dialogue entre les générations, accompagner et renforcer la fonction parentale par le soutien aux initiatives prises envers ou par les parents

- contribuer à renforcer la vie associative de proximité et développer la capacité d'initiative et de projet dans le quartier et la ville
».

Des missions spécifiques ont été confiées à certains adultes relais dans le domaine des relations école-famille, en application du plan gouvernemental de lutte contre la violence, présenté en l'an 2000 par le ministre de l'éducation nationale et le ministre délégué à la ville.

(2) Employer des chômeurs ne pouvant pas bénéficier du programme « nouveaux services - emplois jeunes »

Cependant, ce dispositif a également pour objectif d'employer des chômeurs résidant dans les quartiers de la politique de la ville, trop âgés pour bénéficier du programme « nouveaux services - emplois jeunes ». En effet, les bénéficiaires doivent répondre aux trois exigences suivantes.

Tout d'abord, les personnes recrutées doivent être sans emploi.

Ensuite, le programme, destiné aux adultes, n'est pas accessible aux jeunes (moins de 26 ans), susceptibles de bénéficier de programmes spécifiques, et notamment du programme « nouveaux services - emplois jeunes ». La directive demande aux préfets de veiller à ce que la fonction d'adulte-relais soit réservée, sauf cas justifiés, à des personnes de plus de 30 ans.

Enfin, les adultes-relais doivent résider soit dans un territoire prioritaire de la politique de la ville, soit dans un territoire bénéficiant d'un programme de prévention soutenu par la politique de la ville.

b) Un régime juridique variable
(1) Les adultes-relais dans le secteur privé

La circulaire DIV/DPT-IEDE/2000/231 du 26 avril 2000 précitée a fixé les conditions de mise en oeuvre de la décision du comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 par des associations ou des organismes privés chargés d'une mission de service public .

(a) Le recrutement

Les structures souhaitant recruter un ou plusieurs adultes-relais doivent présenter un projet. L'Etat apporte aux structures, dont le projet a été retenu, une aide forfaitaire au financement des postes pour une période de trois ans renouvelable.

En plus des associations, peuvent bénéficier de ce dispositif les autres organismes de droit privé à but non lucratif, certains groupements d'employeurs et des personnes morales de droit prive chargées de la gestion d'un service public.

Le préfet de département fait procéder par les services déconcentrés à l'instruction du dossier. Il recueille l'avis des collectivités locales et des autres partenaires financiers impliqués dans le projet (conseils généraux et caisses d'allocations familiales par exemple).

La décision d'attribution de l'aide est prise par le préfet.

Les projets retenus font l'objet d'une convention par poste d'adulte-relais créé, signée entre l'organisme employeur et l'Etat, représenté par le préfet du département.

La convention, qui ne peut être rétroactive, est conclue pour une durée de 36 mois à compter de sa date d'effet, et peut être renouvelée.

(b) Le cadre juridique

La nature du contrat de travail relève du droit commun et de la libre négociation entre l'employeur et le salarié.

Ce contrat peut être conclu à temps partiel, dans la limite inférieure d'un mi-temps.

L'aide de l'Etat est forfaitaire. Elle est versée à compter de la création des postes d'adultes relais pour les périodes pendant lesquelles le poste est effectivement occupé et au prorata du temps de travail prévu au contrat par rapport au plein temps fixé à 35 heures hebdomadaires.

Pour la réalisation de cette action, l'Etat s'engage à accorder, pour chaque recrutement, une aide pour trois ans renouvelable. Le montant annuel de l'aide par poste de travail à temps plein est fixé à 95.010 francs (soit 14.484,18 euros). Ce montant est revalorisé annuellement au 1 er juillet, proportionnellement à l'évolution du salaire minimum de croissance depuis le 1 er juillet de l'année précédente, et arrondi au franc le plus proche.

(2) Les adultes-relais dans les collectivités locales et les établissements publics

La circulaire DIV/2001/316 du 4 juillet 2001 relative à l'élargissement du programme adultes relais a demandé aux préfets de favoriser le recrutement d'adultes-relais par des collectivités locales et des établissements publics, sous la forme de contrats emploi consolidés, tels que définis par l'article L 322-4-8-1 du Code du Travail.

Le recrutement de ces personnes, dans le cadre d'un projet conforme aux termes de la circulaire DIV/DPT-IEDE/2000/231 du 26 avril 2000 précitée, donne lieu pour leur employeur au bénéfice d'une aide de l'Etat de 80 % du coût de l'embauche, à l'instar des dispositions du 5 ème alinéa de l'article 6 du décret n°98-1109 du 9 décembre 1998, relatif aux contrats emploi consolidé.

Cette aide fait l'objet d'une enveloppe complémentaire du ministère délégué à la ville. Elle est complétée par la prise en charge forfaitaire des frais des actions d'accompagnement et de formation. L'ensemble de ces aides sont versées par le CNASEA (Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles) 12( * ) , à l'instar de ce qui se pratique en 2001 pour ces contrats aidés.

2. Modifications proposées

Le présent article propose de créer dans le code du travail un article L. 12-10-1, reconnaissant à certaines personnes publiques, aux associations et aux organismes privés chargés d'une mission de service public le droit de recruter des adultes relais.

a) L'inscription dans la loi des pratiques actuelles

Le présent article propose tout d'abord d'inscrire dans la loi les principaux éléments de la pratique actuelle.

(1) Des employeurs analogues à ceux concernés par les contrats emploi consolidés

Il prévoit que les personnes publiques susceptibles d'embaucher des adultes relais sont les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que leurs établissements publics, les établissements publics locaux d'enseignement, les établissements publics de santé, les offices publics d'habitation à loyer modéré, les offices publics d'aménagement et de construction, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public.

Cette situation correspond quasiment à la pratique actuelle. Comme on l'a vu, les adultes relais sont actuellement employés par des organismes privés (associations, organismes privés chargés d'une mission de service public) ou publics, dans ce dernier cas dans le cadre de contrats emploi consolidés. Par ailleurs, les articles L. 322-4-7 et L322-4-8-1 du code du travail prévoient que les contrats emploi consolidés concernent les collectivités territoriales, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public. La différence par rapport au dispositif proposé est que si les contrats emploi consolidés peuvent concerner toutes les personnes morales de droit public (à l'exclusion de l'Etat), les adultes relais ne pourraient être recrutés que par les personnes morales de droit public limitativement énumérées par le présent article.

(2) La reprise des principales dispositions de la la circulaire DIV/2001/316 du 4 juillet 2001

Le présent article propose également d'inscrire dans la loi les principales dispositions de la circulaire DIV/2001/316 du 4 juillet 2001 précitée.

Tel est tout d'abord le cas des trois conditions relatives au recrutement : les bénéficiaires devraient être âgés d'au moins trente ans, sans emploi et résidant en zone urbaine sensible au sens de l'article 42-3 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Tel est également le cas des activités exercées par les personnes recrutées : selon le présent article, les adultes relais viseraient à améliorer, dans les zones urbaines sensibles et les autres territoires prioritaires des contrats de ville, les relations entre les habitants de ces quartiers et les services publics ainsi que les rapports sociaux dans les espaces publics ou collectifs.

b) Un nouveau contrat de droit privé
(1) Un contrat de droit privé (comme pour le contrat emploi consolidé)

Comme les contrats emploi consolidé 13( * ) et les contrats d'adultes relais conclus par des associations ou organismes privés chargés d'une mission de service public, les contrats de travail proposés par le présent article sont des contrats de droit privé, soit à durée indéterminée, soit à durée déterminée.

(2) Trois différences par rapport à la pratique actuelle

Le dispositif prévu par le présent article diffère de la pratique actuelle sur deux points.

(a) Une durée de trois ans dans le cas des contrats à durée déterminée

Le premier est celui de la durée des contrats, quand ils sont à durée déterminée.

Lorsque les contrats emploi consolidé sont conclus pour une durée déterminée, leur durée initiale est d'un an. Ils sont renouvelables chaque année par avenant dans la limite d'une durée totale de cinq ans. De même, les contrats à durée déterminée de droit commun durent dix-huit mois.

En revanche, les contrats proposés par le présent article sont conclus, quand leur durée est déterminée, dans la limite d'une durée de trois ans, renouvelable une fois.

Les bénéficiaires de ces contrats de travail auraient donc un emploi plus stable que ceux actuellement employés dans le cadre d'un contrat emploi consolidé ou d'un contrat de travail à durée déterminée de droit commun.

(b) Une disposition visant à empêcher des « emplois publics déguisés »

Ensuite, le présent article vise à empêcher certains abus constatés dans le cas des contrats emploi consolidés.

En effet, ces derniers pouvant être à durée indéterminée 14( * ) , ils n'évitent pas le risque d'une « titularisation » de fait des personnes concernées.

Le présent article propose de préciser que les collectivités territoriales et les autres personnes morales de droit public susceptibles d'employer des adultes relais, à l'exception des établissements publics à caractère industriel et commercial, ne peuvent conclure que des contrats à durée déterminée dans le cadre de ce dispositif.

(c) Le principe d'une aide financière

Enfin, le présent article prévoit que les employeurs bénéficient d'une aide financière de l'État.

Il ne précise pas quels seraient la nature et le montant de celle-ci. Cette lacune peut sembler quelque peu paradoxale, dans la mesure où il est indiqué dans l'exposé des motifs que le coût estimé pour l'État de cette extension du dispositif des adultes-relais est de 5 millions d'euros.

3. Position de votre rapporteur

Votre rapporteur considère que cette mesure présente un intérêt, celui de faire participer davantage les adultes aux missions de médiation. En effet, ces missions délicates sont trop souvent confiées à des emplois-jeunes qui ne bénéficient pas toujours de l'expérience nécessaire à ce type d'emploi. Cependant, votre rapporteur est sceptique sur les modalités de mise en oeuvre de ces mesures. D'une part, son coût pour l'Etat sera élevé, puisqu'il sera, à terme, de 150 millions d'euros. D'autre part, les objectifs visés par ce dispositif ne semblent pas clairement définis : s'agit-il prioritairement d'une mesure en faveur de l'emploi des personnes dans les quartiers relevant de la politique de la ville ou d'une mesure axée sur le développement des pratiques de médiation ? Si ces deux objectifs ne sont pas nécessairement incompatibles, ils peuvent ne pas être atteints de manière conjointe.

En outre, votre rapporteur ne peut que s'interroger sur l'avenir de ces adultes, dont le statut semble calqué sur celui des emplois-jeunes. Cette question se doit d'être posée, au même titre que celle de l'avenir des emplois-jeunes, qui est malheureusement éludée par le gouvernement. Or, les emplois financés au moyen de ce dispositif ne pourront vraisemblablement pas, pour une grande partie d'entre eux, être solvabilisés à l'issue du contrat de 3 ans.

La commission vous propose d'adopter cet article.

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