CHAPITRE II
UN BUDGET QUI DOIT ÊTRE RÉFORMÉ

I. LA NÉCESSITÉ DE CLARIFIER LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE ET DE RECOURIR À DES INDICATEURS DE RÉSULTATS

A. UN BUDGET TROP INSTABLE

La loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances réformant l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 crée de nouvelles obligations en matière de présentation budgétaire et prévoit la répartition des crédits budgétaires sous forme de missions et de programmes. L'idée est évidemment de permettre un meilleur contrôle du Parlement sur la dépense publique et de disposer d'indicateurs précis de résultats.

A cet égard, votre rapporteur note que le budget des services communs est encore très éloigné des objectifs de clarté et d'évaluation de la dépense publique . Le ministère de l'équipement, des transports et du logement devra amplifier ses efforts s'il veut être prêt pour la mise en oeuvre des nouvelles dispositions de la loi organique.

Dans ses présentations des deux années écoulées, votre rapporteur avait souligné comme « exigence démocratique »  la nécessité de stabiliser la présentation du budget des services communs.

Ce budget est affecté de modifications de nomenclature chaque année, sous la forme de transferts, qui rendent toute analyse détaillée des crédits impossible : 28 mouvements de crédits en 2000, 24 mouvements en 2001...le budget pour 2002 compte encore 18 mouvements de crédits, dont 7 transferts internes et 11 transferts entre sections.

Même si l'on constate une légère amélioration, le budget des services communs continue d'être l'un des plus instables et donc des plus difficiles à comparer d'une année sur l'autre.

Cette année, les modifications s'expliquent par des redéploiements internes dont l'objet réel n'est jamais indiqué et par des transferts en provenance principalement de la section « Mer » mais aussi des affaires étrangères, de la ville, des services généraux, de l'outre-mer, de l'environnement, du tourisme et des transports.

Votre rapporteur note que la Cour des comptes a réalisé une monographie du budget de l'équipement et des transports dans son rapport sur les lois de finances pour 2000. Bien que dotée de moyens efficaces et d'une expertise reconnue, la Cour a peiné à retracer l'évolution des crédits, notamment s'agissant du budget des services communs.

La Cour a très bien résumé la situation à laquelle se trouve également confronté un rapporteur des crédits des services communs : « Tant la variété des supports budgétaires du domaine équipement et transports que les multiples variations de périmètres enregistrées au cours des cinq années passées mettent en évidence la mauvaise lisibilité des moyens mis en oeuvre pour ces politiques publiques et l'opacité des évolutions . »

La Cour précise également : « si les bleus décrivent les emplois et les crédits transférés, ils sont généralement elliptiques ou muets quant à la réalité administrative que ces transferts recouvrent . » et encore « la reconstitution de ces opérations (transferts) nécessite l'examen détaillé de tous les bleus concernés, soit au minimum deux bleus pour chaque transfert. Il est en outre souvent nécessaire de se reporter aux tableaux de changement de nomenclature produits annuellement par la direction des affaires financières et de l'administration générale ainsi qu'aux volumes blancs des nomenclatures d'exécution. »

B. DES INDICATEURS DE RÉSULTATS INEXISTANTS

Comme l'an dernier, votre rapporteur rappelle que le ministère de l'équipement, des transports et du logement gagnerait beaucoup à présenter ses crédits budgétaires en fonction de leurs affectations à des politiques publiques et à améliorer ses indicateurs de résultats , qui manquent aujourd'hui de pertinence.

Le ministère a des efforts à réaliser. En effet, il n'est pas encore capable d'assurer le simple suivi de ses effectifs.

Une méconnaissance des effectifs

La Cour des comptes a demandé au ministère de l'équipement, des transports et du logement que les données les plus récentes sur les emplois et les effectifs, alors relatives à 1996, lui soient fournies mais les réponses du ministère aux investigations de la Cour ont été tardives : les informations essentielles sur les effectifs réels n'ont pu être transmises qu'en 1999.

Selon la Cour, ces difficultés étaient dues à l'incapacité du ministère à dénombrer ses effectifs réels en l'absence d'outils de gestion performants.

Ce n'est qu'au prix de longs travaux de synthèse à partir de données papier que le ministère a pu fournir les éléments sur les effectifs réels avec un an et demi de retard
, en raison notamment d'un certain cloisonnement entre les services gestionnaires. Encore faut-il noter que sur un certain nombre de points, les données divergent de celles établies par le contrôleur financier central. Le ministère a néanmoins signalé à la Cour sa volonté d'améliorer le suivi des effectifs réels par la mise en oeuvre de nouveaux outils informatiques.

Désormais, des tableaux de répartition des emplois sont disponibles, ce qui est un progrès, mais ils ne sont renseignés que pour les années passées (1999 et 2000) alors que l'on débat des choix budgétaires pour 2002...

Par ailleurs, les tableaux fournissent des indicateurs de coûts et non de résultats, hormis l'existence d'indicateurs pour la météorologie sur la fiabilité des prévisions, le nombre de publications au niveau international et le nombre de bulletins émis par agent.

Cette exception s'explique sans doute par l'existence d'un contrat d'objectifs signé le 22 mars 2001 entre le ministre de l'Équipement, des Transports et du Logement, la secrétaire d'État au Budget et le Président-directeur général de Météo France pour la période 2001-2004. Des objectifs sont donc fixés pour les années 2001 et 2002 qui permettront ensuite d'apprécier ou non leur réalisation (augmentation de 80 % à 83 % des mises en vigilance pertinentes, progression de 96 à 97 % de la proportion de bons résultats à 8 jours...). Certains des indicateurs sont des indicateurs internationaux et scientifiquement validés.

L'existence de ces indicateurs est aujourd'hui l'exception, même pour les établissements subventionnés comme l'Institut géographique national.

C. L'ABSENCE D'OBJECTIFS : L'EXEMPLE DE L'INSTITUT GÉOGRAPHIQUE NATIONAL

L'an dernier, votre rapporteur avait souligné que la faible progression des crédits de l'IGN n'est pas liée à des gains de productivité, mais traduisait un certain attentisme après la fin du contrat d'objectif entre l'IGN et l'Etat et alors qu'aucun nouveau contrat n'avait été signé.

Après la parution du rapport du député M. Guy Lengagne, qui s'était vu confier, par le Premier ministre au printemps 1999, une mission de réflexion sur les perspectives d'évolution de l'information géographique et ses conséquences sur l'activité de l'IGN, des groupes de travail s'étaient mis en place et votre rapporteur estimait nécessaire que leur réflexion aboutisse rapidement à la redéfinition et à la modernisation du rôle de l'IGN et de ses engagements vis-à-vis de l'Etat, mais également des collectivités locales, et d'une manière générale de l'ensemble de ses clients.

Malheureusement, la situation a encore peu évolué : les recommandations de M.Guy Lengagne, remises le 30 septembre 1999, ont fait l'objet en 2000 d'une instruction interministérielle qui a abouti à un relevé de décisions seulement le 19 février 2001.

Ce relevé de décisions interministérielles confirme les missions concernant les activités de recherche et développement, les activités de formation, la réalisation des référentiels de base et la production des référentiels cartographiques. Il confie à l'IGN une nouvelle mission : l'élaboration et la gestion du référentiel à grande échelle (RGE) de précision métrique contenant divers objets géoréférencés (composantes ortho-photographique, topographique, parcellaire et adresse), devant couvrir le territoire national avant la fin des contrats État - Régions du XIIème plan.

Une convention de coopération entre la Direction Générale des Impôts (DGI) et l'IGN a été signée le 28 février 2001. Cette convention précise les modalités de fourniture par la DGI des données cadastrales numérisées permettant à l'IGN de réaliser la composante parcellaire du RGE.

Le ministère annonce qu'un nouveau contrat d'objectifs s'appuyant sur le relevé de décisions interministérielles, explicitant les différents programmes d'activités de l'IGN, les calendriers de réalisation, les modes de financement (subvention de l'Etat et contribution des utilisateurs) et les indicateurs de suivi des réalisations, des moyens et du développement de l'information géographique couvrira la période 2002-2005. Des négociations seraient en cours avec les ministères de tutelle et devraient aboutir à une signature fin 2001.

Votre rapporteur, qui depuis au moins deux ans, demande la signature d'un contrat précisant les objectifs et les moyens de l'IGN, estime qu'il serait temps que ce contrat soit signé, alors que le troisième et dernier contrat de plan signé entre l'IGN et l'Etat a pris fin en 1997.

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