III. L'HARMONISATION EUROPÉENNE DE L'ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE DES PORTS
La
politique portuaire est directement concernée par la politique de
concurrence et la politique des transports définies au niveau de l'Union
européenne.
Ces deux politiques ont d'ailleurs fait l'objet du
« livre vert relatif aux ports et aux infrastructures
maritimes »
présenté le 10 décembre
1997 par la Commission européenne.
-
action n° 1
:
l'intégration
des ports dans le
réseau transeuropéen de transport.
-
action n° 2
: la
connexion
du réseau
transeuropéen avec les pays limitrophes, dans la perspective de
l'élargissement de l'Union européenne.
-
action n° 3
: le renforcement des ports comme
points de
transfert intermodal
.
-
action n° 4
: le développement du
transport maritime
à courte distance
en Europe.
-
action n° 5
: une meilleure prise en compte de
la
sécurité maritime et de l'environnement
.
-
action n° 6
: une amélioration de la
recherche-
développement
.
-
action n° 7
: la fixation d'un
cadre pour les redevances
portuaires
qui sera inscrit dans une proposition de directive du Conseil.
-
action n° 8
: un cadre pour la fixation des redevances
portuaires, hors de la zone portuaire.
-
action n° 9
: le
soutien financier de l'Union
Européenne
pour le développement des infrastructures.
-
action n° 10
: le respect des règles du traité CE
pour
les services portuaires
.
-
action n° 11
: un cadre réglementaire pour
libéraliser les services portuaires
.
Ce document définit les axes de réflexion de la commission en
matière de politique portuaire et devrait servir de base à de
futures actions, notamment des directives.
Le gouvernement français a fait connaître sa position par un
mémorandum, de même que les autres Etats-membres. Suite à
cette vaste consultation une conférence s'est tenue à Barcelone
en mai 1998 sur les perspectives pour les ports européens.
En ce qui concerne la réalisation éventuelle d'un cadre
communautaire en matière de tarification et de financement, la
quasi-totalité des délégations s'est montrée
favorable à la réalisation, par la Commission, d'un inventaire
des aides et des financements, la France insistant pour que cette étude
prenne en compte l'ensemble du sujet, au-delà du strict cadre de
l'établissement portuaire. Quand au cadre de tarification, la France
s'est montrée réservée, estimant que l'intervention de la
communauté devait se limiter à remédier aux distorsions de
concurrence et à l'élaboration de lignes directrices souples et
flexibles, suivant le principe de subsidiarité.
A ce sujet Mme Loyola de Palacio a indiqué, le 26 mai 2000, que les
ports ne seraient pas des cas pilotes, et que tout système de
tarification des infrastructures se devra d'être général et
de couvrir tous les modes de transports. Avant que des propositions
concrètes puissent être envisagées la Commission souhaite
intégrer le volet social à sa réflexion.
L'inventaire lancé en décembre 1998 par la commission
auprès des Etats-membres portait sur les financements et les logiques de
facturation, concernant 4 ou 5 ports que l'Etat-membre doit sélectionner
pour leur représentativité. Dans son introduction, il est
précisé que le champ couvert par cette enquête comporte les
mesures fiscales et sociales de niveau national, régional ou local.
Le Gouvernement français a répondu à l'été
1999 à l'inventaire de la Commission.
En ce qui concerne la démarche de la Commission sur les services
portuaires, la France s'est montrée plus réservée sur les
services comme le pilotage et le remorquage, compte tenu des missions de
service public et de sécurité qui sont attachées.
La
Commission
a indiqué qu'elle ferait des propositions de cadres
réglementaires « flexibles » tenant compte des
exigences de service public. Pour cela, elle
a lancé une étude
début 1999 devant déboucher sur des proposition minima de
qualification, formation et équipement.
Résumé des observations sur le livre vert
adoptées par la commission des finances du Sénat le 8 avril
1998
1 - une
approbation sur les objectifs poursuivis, à savoir intégrer les
ports dans des
réseaux transeuropéens
et assurer le
respect d'une
concurrence libre et loyale
dans l'Union
européenne, dans la mesure où un classement a priori des ports ne
contredirait pas ces objectifs.
2 - un accord de principe sur les mesures en faveur de la
sécurité et de l'environnement,
sous réserve du respect
du
principe de subsidiarité.
3 - un soutien sans réserve en faveur de la
transparence
avec le
souhait de mettre en oeuvre une
séparation comptable entre les
services commerciaux et la gestion des infrastructures
dans les ports.
4 - des réserves à l'égard d'une application rigide
du
principe utilisateur-payeur
qui ne tiendrait pas compte de la
nécessité de financer des investissements sur le long terme, et
pourrait bloquer ces projets d'investissement.
5 - le souci de ne pas adopter une approche rigide en matière de
redevances portuaires
: la politique en la matière ne devra pas
être différente de celle existant pour les autres modes de
transports, afin de ne pas créer un désavantage compétitif
sur ce segment et les ports devraient conserver une liberté de
tarification.
6 - un accord pour
une libéralisation progressive des services
portuaires mais sans remise en cause brutale de leur situation et en tenant
compte de leurs obligations
et de leurs situations
différenciées
Le « paquet » des orientations portuaires,
présenté par la Commission le 13 février 2001 comprend
deux volets : d'une part, les enseignements tirés de
l'enquête effectuée auprès des Etats-membres sur
l'accès au marché des services portuaires.
La Commission a obtenu au cours de l'inventaire des financements portuaires des
réponses fortement variées et incomplètes : ces
réponses portent pour les années 1995 à 1997 sur 52 ports
sur les 350 ports identifiés du Réseau Trans Européen
(RTE). La Commission a dressé une typologie de la
propriété et de la gestion des ports. Elle estime que
90 % du
trafic maritime européen s'effectue dans des ports où le
financement des infrastructures et la facturation des dépenses sont
déterminés ou influencés par les Pouvoirs Publics
.
Les données obtenues indiquent que les ports de la façade
« mer du Nord » bénéficient de financements
publics plus importants que les ports des autres façades, notamment de
la façade sud-ouest de l'Europe.
Il convient de noter que la
Commission reconnaît à la France
une transparence supérieure à la moyenne des Etats-membres
.
La Commission n'a pas fait part de ses intentions sur les suites à
donner aux enseignements qu'elle a énoncés dans le premier volet
du « paquet portuaire ».
Dans le second volet constitué du projet de directive concernant
l'accès au marché des services portuaires, l'objectif
affiché par la Commission est de clarifier le régime des droits
exclusifs et/ou des monopoles de droit ou de fait, de nature publique ou
privée, pour l'exercice de ces activités
. Cependant, la
Commission cherche à concilier des exigences de sécurité
maritime, de protection de l'environnement et d'obligations de service public.
D'où l'affirmation des principes suivants :
- liberté de prestation (d'implantation et de choix de son
personnel) ;
- reconnaissance de l'auto-assistance ;
- possibilité pour les autorités compétentes de soumettre
les prestataires à des autorisations et de limiter leur nombre.
Le champ d'application de ce projet de directive est fondé sur des
seuils de trafic par port maritime (3Mt ou 500.000 passagers) et concerne les
services aux navires, à la marchandise (comprenant plusieurs
activités : manutention, stockage, groupage) et aux passagers.
A l'heure actuelle, aucun Etat-membre n'a clairement indiqué de
position officielle sur ce projet de directive
. Les observations
françaises concernent, à ce stade, le besoin de fonder ce projet
sur des justifications approfondies, ainsi que d'une étude d'impact
sérieuse sur les conséquences économiques et sociales des
propositions que la Commission formule, la nécessité de
clarification de concepts-clé de cette proposition, notamment sur la
cohérente des seuils, la notion d'auto-assistance ou le rôle de
l'autorité portuaire. Force est de constater que le texte du projet ne
contient pas de dispositions pour une harmonisation sociale et des
qualifications, dispositions pourtant attendues pour permettre le
développement de conditions de concurrence loyale entre les ports.
Le Parlement européen a nommé un rapporteur sur ce dossier qui a
présenté son rapport en juin 2001. Les amendements qu'il apporte
visent principalement à exclure la manutention et les services aux
passagers du champ d'application de la directive ainsi qu'à
insérer des dispositions sur la mise en place d'une concurrence loyale
entre les ports. La présidence belge du Conseil au second semestre 2001
s'attache pour sa part à conclure l'examen des trois textes du
1
er
« paquet Erika » et à poursuivre
l'examen du 2
ème
paquet. La proposition de directive ne
figure ni au projet d'ordre du jour du Conseil Transports d'octobre, ni
à celui de décembre 2001.
Le Gouvernement français aborde les échanges sur ce dossier en
ayant les objectifs suivants :
- garantir la qualité des prestations des services portuaires, plus
particulièrement lorsqu'elles concourent à la bonne exploitation
et la sécurité portuaire, ceci devant se traduire par la
définition de qualification adaptées ;
- veiller à la solidité juridique du cadre dans lequel s'exercent
ces activités, en droit interne comme en droit communautaire ;
- mesurer et anticiper les impacts potentiels en termes sociaux et d'emploi,
aussi bien pour la situation actuelle que, dans la durée, pour les
besoins futurs de qualifications.