II. LE « PRÉALABLE À LA RÉFORME DE L'ÉTAT », UNE INITIATIVE PARLEMENTAIRE
Il
convient toutefois de rappeler avec force que l'année 2001 a vu
l'adoption de la plus importante réforme de l'Etat engagée
depuis 1958 : le vote de la loi organique du 1
er
août
2001 relative aux lois de finances
, qui réforme profondément
l'ordonnance du 2 janvier 1959.
Votre rapporteur spécial ne reviendra évidemment pas sur le
contenu de ce nouveau texte fondamental, qui vise à satisfaire deux
objectifs principaux :
- réformer le cadre de la gestion publique pour l'orienter vers les
résultats et la recherche de l'efficacité ;
- renforcer la transparence des informations budgétaires et la
portée de l'autorisation parlementaire.
Cette nouvelle loi organique, qui constitue, selon l'expression du
Président Alain Lambert, «
le préalable à la
réforme de l
'
Etat
», est une initiative du
Parlement, le Sénat ayant contribué à enrichir
considérablement le texte définitif.
Or, le gouvernement a tendance à s'attribuer l'initiative de cette
réforme d'envergure. Il conviendrait qu'il s'attache surtout à la
mettre en oeuvre avec application, par exemple pour la mise en place
d'indicateurs de résultats
20(
*
)
.
La
mise en place d'indicateurs de résultats :
les conclusions du comité d'enquête sur le coût et le
rendement des services publics
Au cours
de cette année, le comité d'enquête sur le coût et le
rendement des services publics, dont est membre votre rapporteur
spécial, a consacré une étude à la mise en place
d'indicateurs de résultats dans les trois ministères
suivants : l'éducation nationale, la justice et la police nationale.
Le rapport indique clairement que ses conclusions portent sur les seuls
indicateurs de résultats, «
à distinguer des
indicateurs d'activités et de moyens qui concernent ce que l'on a pu
appeler la « productivité » de
l'administration
». Il précise également que
«
la question de l'usage de ces indicateurs, et en particulier des
conséquences qu'on en tire en termes d'allocation de moyens, est
restée volontairement ouverte car elle fait encore largement l'objet de
débats
».
Le rapport tire de ces trois expériences un certain nombre de
conclusions et fait plusieurs recommandations, dont les suivantes :
- si l'état d'avancement des trois expériences et
différent, l'éducation nationale présentant une avance
relative, elles ont néanmoins des points communs importants ;
- il convient de distinguer indicateurs de résultats et indicateurs
d'activité, «
sous peine de risques contre-productifs
d'efficacité. Par exemple, une diminution des redoublements dans un
établissement scolaire entraînera des économies, mais ne
sera pas obligatoirement en rapport avec une amélioration des acquis des
élèves. La notion de délai moyen de jugement qui a
constitué l'essentiel de la communication du ministère de la
justice sur l'activité des juridictions pose des problèmes
analogues
» ;
- la recherche d'un indicateur de résultat unique est à
proscrire ;
- il faut s'efforcer d'éliminer les facteurs externes
d'efficacité, qui faussent les comparaisons éventuelles ;
- l'usage des indicateurs de résultats ne doit pas seulement rester
interne à l'administration, mais susciter des débats publics,
notamment en direction des usagers des services publics : ils doivent donc
être rendus publics ;
- grâce à une formation adéquate des responsables
administratifs, les indicateurs de résultats doivent devenir un outil
essentiel du management public.